土地細碎化的治理機制及其融合

摘 要：日益凸顯的土地細碎化問題對我國農業現代化和鄉村振興提出了嚴峻挑戰。按照“市場-行政-自組織”三元分析框架對土地細碎化治理機制進行了深入分析并提出可能出路。研究發現：市場機制由于無法有效解決交易成本過高問題，在實踐中治理土地細碎化的效果并不明顯;行政機制在土地細碎化治理中的效果也不盡理想，雖然彌補了市場機制中的一些缺陷，但是同時也帶來了不少新的問題;自組織機制既能降低交易成本又能整合細碎產權，治理土地細碎化的效果較好，但在實踐中的實施空間卻受到限制。鑒于此，我國土地細碎化治理的可行出路是將三種機制充分融合的“三位一體”機制。

關鍵詞：土地細碎化;治理機制;市場機制;行政機制;自組織機制

一、問題提出與分析進路

土地集中和高效利用構成了農業現代化的基本內容。只有推動土地進行適度集中，才能更好地擴大經營規模，發展適度規模經營;只有保障小農戶和新型農業經營主體的土地集中連片，才能提高土地利用效率，提升農業現代化水平。因此，土地的集中和高效利用構成了小農戶和新型農業經營主體的共同訴求，也構成了推進我國農業現代化的重要抓手。

然而，土地細碎化無疑構成了我國土地集中和高效利用的主要障礙。土地細碎化問題是我國歷史上一直存在的問題，只是在農業集體化時期得到短暫地解決。分田到戶時，為了保障公平，各地農村基本都是按照土地的肥瘦、遠近、交通和水利條件的差異將土地搭配分配，因此每戶的承包地均是插花分布，土地細碎化問題又重新出現。隨著二輪延包和土地承包關系三十年不變，既有的土地細碎化格局被進一步固化下來。原農業部農村固定觀察點數據顯示，2013年末戶均僅經營9.8畝耕地，此面積又被分為5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1～3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊，相對于2004年末戶均經營面積僅增加了1畝，地塊數僅減少了1塊[1]。從變化趨勢來看，盡管我國土地細碎化程度有所下降，但是土地細碎化問題仍然非常嚴重。

盡管有些研究注意到土地細碎化具有一定的正面影響，如促進多元化種植、降低生產風險和縮小農民收入差距等[2-4]，但是越來越多的研究認為在農業現代化進程中土地細碎化的負面影響更加凸顯，如增加生產成本、降低生產效率和資源利用效率、制約技術采用和機械化水平提高等[5-7]。正因如此，土地細碎化的治理模式日益成為土地細碎化問題研究的核心議題。

目前，國內外圍繞我國土地細碎化治理已經積累了大量理論和實證研究。總體來看，既有研究具有以下兩方面的特點和不足：第一，模式眾多，但缺乏整合。從現有文獻來看，多數學者集中研究的治理模式主要有基于市場路徑的土地流轉、基于技術路徑的土地整治和基于社會路徑的土地調整三種類型[8-9]。在此之外，不少學者也基于各地的具體實踐探討了其他治理模式，如“反租倒包”“按戶連片”“互換并地”“虛擬確權”[10-12]等。盡管既有研究對各種模式進行了細致而又深入的分析，但是卻沒有從宏觀層次對各種模式進行整合并納入統一的分析框架展開論述。因為不同的模式之間可能有所差異，但在治理機制層面卻是一致的。因此，對土地細碎化治理的研究需要從治理機制層面按照互斥性和窮盡性原則進行重新整合和劃分。第二，分頭推進，但缺乏融合。既有研究對土地治理模式和機制的研究往往都是將其單獨進行研究，集中探討某種或若干種治理模式的運行機制和治理效果，缺乏比較分析，更缺乏在對各種治理機制的優勢和弊端進行深入剖析基礎上的有機融合。毫無疑問，任何一種治理機制都有其獨特的優勢又有需要克服的弊端，同時，我國土地細碎化問題的破解也難以單獨憑借單一治理模式來實現，需要吸取各種治理模式優勢并克服其弊端進而進行綜合治理。

鑒于以上兩方面的不足，本文試圖在對各種治理機制進行整合的基礎上探討融合機制。具體而言，首先將既有治理模式整合到“市場-行政-自組織”三元分析框架;然后重點分析市場機制、行政機制和自組織機制的內在邏輯、優勢和弊端以及實際治理效果;最后在對三種治理機制進行對比分析的基礎上提出三位一體的融合治理機制。

本文提出的三元分析框架受到奧斯特羅姆研究的啟發。諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆在公共池塘資源治理研究中提出了三元分析框架，她首先批判了以國家干預為核心的“利維坦方案”和以自由市場為核心的“私有化方案”，接著她在梳理和總結大量經驗案例的基礎上提出了“自組織方案”，即相互依賴的當事人借助一定手段自發組織起來，自主制定和執行公共規則，以實現公共池塘資源的有效利用[13]。借鑒奧斯特羅姆對公共池塘資源治理方案的劃分標準，本文將我國土地細碎化的治理機制納入到“市場-行政-自組織”三元分析框架，并將具體機制劃分為市場機制、行政機制和自組織機制三種。三大機制的實施主體分別對應于威廉姆森提出的市場組織、等級制組織和中間組織[14]。因此，三元分析框架做到了互斥性和窮盡性，有利于對土地細碎化治理機制進行整合和融合。

二、市場機制

所謂市場機制，是指由市場這只“看不見的手”來調整細碎土地以實現集中利用的土地細碎化治理機制。此研究主要集中在經濟學界。經濟學家普遍認為土地市場的形成以及土地的自由流轉， 能有效實現土地資源的有效配置，而清晰的產權是市場發揮作用的前提。因此，他們主要從產權的清晰界定和土地市場的完善兩個方面展開研究。

經濟學者主要沿襲科斯以來的新制度經濟學的框架展開分析。科斯指出，權利的清晰界定是市場交易的先決條件。德姆塞茨進一步指出，私有制較之于共有制和國有制在土地資源的配置中更加具有效率，而私有產權的殘缺也會直接影響資源的配置效率[15]。國內學者也基本沿襲這一研究思路，認為我國土地集體所有下的土地承包經營權是殘缺產權或不具有完全性，經常受到外部力量的制約，從而提升了細碎土地的交易成本，不利于土地資源的有效配置[16]。只有賦予農戶更加清晰而有保障的土地產權，才能從根本上破解土地細碎化[17]。除了從土地產權角度分析外，還有不少學者從土地市場角度進行探討，認為只要土地細碎化的成本大于收益，在農村市場上細碎土地必然走向合并或整合[18]。而現實運行中，中國的土地流轉市場仍處于初級階段，發展還不夠完善，從而制約了土地細碎化問題的解決[19]。因此，以上學者將我國土地細碎化問題未能有效解決主要歸咎于我國土地產權的不清晰以及土地市場的不完善。換言之，他們認定只要不斷強化農戶的土地承包經營權并不斷完善土地流轉市場，土地細碎化問題會自然得以解決。

然而，從目前學術界的現有研究來看，以上研究結論還主要停留在邏輯推演上，并沒有得到有力的經驗支持。一些研究雖然指出市場機制在治理土地細碎化上具有一定作用，但是還缺乏足夠的說服力。如農業部農研中心利用農村固定觀察點的資料顯示，農村土地使用權市場發育對土地細碎化有所遏制[20]，但并沒有具體說明土地市場在多大程度上降低了土地細碎化程度。何欣等人的研究雖然發現土地市場的發展使土地細碎化的現象有所減輕，但僅指出農戶戶均土地經營面積有所擴大，即從8.3畝上升至12.9畝[21]，并沒有指出地塊數量的減少。因此，也難以說明土地市場的發展能夠減輕土地細碎化程度。

更多的研究對市場機制在解決土地細碎化的作用提出了非常尖銳的質疑。田傳浩等通過對大量調查數據分析后發現，由于農戶之間自發交易土地具有交易費用高、期限短、缺乏正式契約等特點，很難促進土地集中和規模經營，對耕地零碎化降低沒有統計意義上的顯著影響[22]。鐘甫寧等基于調查數據發現，由于地塊不匹配、交換鏈條過長等原因，農民間土地交換很難成功，因此土地流轉市場難以減輕土地細碎化程度[23]。而在產權性質的影響上，葉春輝等人研究發現土地細碎化與土地的私有或公有性質并沒有必然聯系[24]。近年來不少研究發現，旨在增強農戶土地權能的土地確權不僅沒有降低土地細碎化程度，反而固化了既有土地細碎化格局[25]，因此對土地流轉具有正向顯著影響，但對土地規模集中具有負向顯著影響[26]。

通過以上梳理，我們發現土地細碎化治理的市場機制可以概括為 “產權界定+市場交易”，即在土地產權得到清晰界定的前提下通過市場交易土地細碎化會迎刃而解。應該說，這一經濟學界普遍公認的資源配置法則在當今世界影響深遠，其在一般商品交易中發揮了決定性的作用。這也是為什么十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”修改為“決定性作用”的主要原因。以上大量的經驗研究卻發現市場機制在細碎土地的有效配置中出現了明顯的“失靈”問題。這主要是因為市場機制在解釋中將細碎土地等同于了一般商品，將細碎土地的產權抽象為了一般產權，忽視了細碎土地的特殊性，從而使市場機制陷入失靈困境。根據威廉姆斯的交易成本經濟學，資產專用性、不確定性、交易頻率都較低的標準商品，由于交易雙方的交易成本較低，因此市場機制能夠有效發揮作用;而資產專用性、不確定性、交易頻率都較高的非標準商品，則會因為過高的交易成本存在而使市場機制無法發揮作用。顯然，在土地集中利用背景下，細碎土地則屬于資產專用性、不確定性、交易頻率都非常高的非標準商品。因此，細碎土地交易雙方在土地流轉市場中的交易成本過高。按照市場機制僅僅通過產權界定和市場交易無法有效實現細碎土地的有效配置。威廉姆森同時指出，交易成本過高的商品交易無法單獨依賴市場完成，而需要等級制組織和介于市場組織和等級制組織之間的中間組織的介入[14]。

三、行政機制

所謂行政機制，是指由政府通過行政手段實現細碎土地集中利用的土地細碎化治理機制。從實踐來看，我國各級政府在土地細碎化治理中發揮了重要作用，具體做法主要包括政府推動的土地整治和行政主導型土地流轉。在土地細碎化治理中，各級政府正是威廉姆森所說的等級制組織，在一定程度上降低了細碎土地的交易成本。

（一）土地整治

土地整治，是指采用工程、生物等措施和產權調整手段，對田、水、路、林、村進行綜合整治，對整治后的耕地承包經營權進行調整，增加有效耕地面積，提高耕地質量，調整耕地產權關系，改善生產生活條件和生態環境的活動[27]。土地整治一直被各界認為是治理土地細碎化的一種有效手段[28]。現代意義上的土地整治發源于歐洲，并在歐洲農業現代化過程中有效推動了土地細碎化問題的解決。我國的土地整治項目開始于20世紀90年代后期，而且至今主要由政府主導，項目所需資金由政府提供國土資源部制定的《全國土地整治規劃（2016-2020年）》顯示，“十三五”期間我國將投資需7 200～10 800億元用于完成4～6億畝高標準基本農田建設任務《全國土地整治規劃（2016-2020年）》（國土資發〔2017〕2號），國家發改委網站：http：//www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/t20170517_847668.html. ，項目立項、規劃設計、施工建設、竣工驗收及土地權屬調整主要由地方政府相關部門負責組織。

土地整治治理土地細碎化的關鍵機制在于土地平整和土地權屬調整。其中，土地平整可以有效解決耕地自然細碎化問題，土地權屬調整可以有效解決耕地產權細碎化問題[29]。但是從我國土地整治的實踐來看，土地整治治理土地細碎化的成效并不顯著。WU等人基于1996年河北昌黎縣和湖北鐘祥市土地整治項目區農戶調查數據的計量分析發現，盡管土地整理對提高土地質量和農業生產率起到了積極作用，但是對土地細碎化的減輕沒有任何影響[30]。文高輝等2016年通過大量調查問卷的分析發現，土地整治項目區在土地整治后，農戶承包地地塊平均面積只增加了1.75%，地塊數量只減少了0.85%，地塊間的平均距離只減少了0.43%，因此認為目前土地整治項目對減輕耕地細碎化幾乎不起作用[29]。

土地整治之所以在治理土地細碎化方面效果有限，主要是因為土地平整和土地權屬調整牽涉到廣大農戶的切身利益，需要耗費較長的時間與諸多農民及其所在村組集體進行溝通協調，因此地方政府及其有關部門一般偏重采用工程技術手段改變土地物理形態和土壤結構，忽視了農民地權的整合和地塊的調整或置換[31]。

（二）行政主導型土地流轉

近十年來，我國規模經營主體迅速崛起，第三次全國農業普查數據顯示，全國現有規模農業經營戶398萬個。既然市場機制和土地整治對于克服土地細碎化不明顯，那么這些新型農業經營主體是如何獲得集中連片土地的？對此，學術界主要從政府主導的土地流轉給予了解釋。如中央農村工作領導小組辦公室趙陽指出，近兩三年土地流轉加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動[32];湖北省社科院院長宋亞平通過對湖北省土地流轉的調查發現，當前農村土地流轉和規模經營之所以能夠形成一種“氣壯山河的熱鬧局面”，背后的真正“推手”是各級政府的推動[33]。這顯然不是自由市場下的土地流轉，而是行政主導型土地流轉[34]。

由于新型農業經營主體對集體連片土地的需求與分散農戶的細碎土地供給存在天然矛盾，而正如前文分析所述，市場機制在細碎土地的集中利用中難以有效發揮作用。此時，地方政府的干預大大降低了雙方的交易成本。很多研究發現，地方政府之所以能推動新型農業經營主體流轉到集中連片的土地，主要是通過各種正式或非正式的行政資源向基層組織施壓，鄉村兩級組織不得不通過強制手段流轉土地[35]。因為農民的種田意愿已經發生分化，在集中連片的土地內部既有愿意流轉土地的農戶又有愿意自己耕種的農戶。從各地的實踐來看，要將大面積集中連片的土地流轉給新型農業經營主體，往往是強迫后者流轉土地才能實現。

這種通過行政手段將細碎化土地集中連片流轉給新型農業經營主體的方式，確實有效解決了新型農業經營主體土地的集中利用問題，極大降低了新型農業經營主體與分散小農戶之間的交易成本，但這是在將交易成本轉接給地方政府以及基層組織的前提下完成的。而且不少研究已經指出，行政主導型土地流轉不僅侵害了廣大農戶的切身利益，而且嚴重損害了地方政府的合法性[36]。有鑒于此，近年來國家對于地方政府出于政績邏輯通過定任務、下指標等方式的行政主導型土地流轉不斷進行規范。

綜上，行政機制在土地細碎化治理中的效果并不理想，雖然彌補了市場機制中的一些缺陷，但同時也帶來了不少新的問題。首先，由國家投入大量資金推進的土地整治在土地細碎化治理中的作用并沒有預想的那么理想。這主要是因為土地平整雖然為土地細碎化治理提供了物質基礎，但是由于沒有隨之跟進進行土地權屬調整，從而使之難以有效治理土地細碎化問題。其次，行政主導型土地流轉確實很大程度上克服了土地細碎化問題，但是由于主要借助行政手段強迫農戶流轉土地，也帶來了嚴重的社會政治問題。

四、自組織機制

實際上，隨著土地細碎化問題的不斷凸顯，在市場機制和行政機制之外，各地農民也在積極探索土地細碎化的自主治理路徑，其核心機制可概括為自組織機制。所謂自組織機制，是指主要由農戶自發組織通過內部合作實現細碎土地集中利用的土地細碎化治理機制。從土地細碎化的治理機制上，自組織機制可以將很多學者研究的“按戶連片”“互換并地”“反租倒包”“虛擬確權”“土地調整”等各種治理模式都囊括進來。因為本質上這些治理模式都是按照自組織機制治理土地細碎化問題。

“按戶連片”，顧名思義是指通過治理細碎土地使每個農戶經營的土地集中在一片。只是在實踐中，各地的稱呼有所不同，比如湖北沙洋縣稱之為“按戶連片”[11]、河南民權縣和新疆瑪納斯縣稱之為“互換并地”[12]、安徽蚌埠稱之為“一戶一塊田”[37]、廣西稱之為“小塊并大塊”[38]。盡管各地的稱呼有所差異，但是具體做法卻高度一致，基本都是在不改變二輪延包承包關系的基礎上，在村民小組范圍內通過農戶之間互換土地經營權的方式實現農戶經營土地集中連片的目標。

“反租倒包”，對于學界而言并不陌生。概言之，即村委會將承包到戶的土地通過租賃的形式集中到村集體進行統一規劃和布局，然后再將土地的使用權通過市場的方式承包給規模經營主體[39]，因而較好地克服了土地細碎化問題。目前學術界對于“反租倒包”已經積累了大量研究，并分化為反對和支持兩種聲音。盡管2001年和2008年中央分別出臺文件制止“反租倒包”模式，但是研究發現很多地方仍將其作為治理土地細碎化的主要方式[40]。顯然，這種模式也是按照自組織機制運作的，其中起到關鍵作用的是作為農戶代言人的村委會在土地集中和流轉中發揮關鍵的中介作用。

“虛擬確權”又稱為“確權不確地”或“確權確利不確地”，是指在不改變既有承包關系的基礎上，農戶的土地承包權只核定具體面積作為流轉收益的標準，而不分配具體地塊，農戶將土地經營權流轉給集體，然后再由集體統一集中流轉給本村農戶和其他經營主體，所有經營主體都能獲得連片的土地[41]。這種模式與“反租倒包”在很多方面比較相似，主要的差別在于對農戶土地承包權的處理上。“反租倒包”中農戶的土地承包權對應著具體地塊，因此在土地的集中利用中農戶擁有絕對的權利，而在“虛擬確權”中農戶的土地承包權與具體地塊實現了脫鉤，集體在土地流轉中的調配權有所增強，從而能夠較好地規避個別農戶的制約。

“土地調整”是指在村民小組范圍內按照人口增減將現有承包地進行重新分配的做法。在既有研究中大都是被看作加劇土地細碎化的首要原因，其主要邏輯是在土地調整中新增人口要從既有田塊中切割一部分，從而導致土地更加細碎化[42]。但是已有研究指出既有研究并沒有區分“小調整”與“大調整”，前者會加劇土地細碎化，而后者卻有利于克服細碎化，因為其能夠更好地發揮村集體調控土地的功能[43]。基于湖北等地最新的經驗研究發現，“大調整”能夠有效的治理土地細碎化問題[44]。

盡管四種模式的具體實踐機制有所差異，但是它們的共同特點都是村民小組或村委會等農民自組織在其中發揮了關鍵的交易中介或產權整合作用。具體而言，在“按戶連片”中村委會或村民小組在農戶互換土地經營權過程中起到了組織協調作用，在“反租倒包”和“虛擬確權”的土地流轉中村集體發揮了整合細碎土地和雙方流轉中介的關鍵作用，在“虛擬確權”和土地調整模式中村集體為了實現土地集中利用都對土地產權進行了一定程度的整合。農民自組織以上所發揮的各種協調和整合作用將細碎土地交易中的交易成本內部化，從而促進了細碎土地的集中高效利用。

自組織機制的核心在于農民按照村民自治原則對土地資源進行有效配置。在我國絕大部分農村地區，土地的所有者為村民小組，即土地由村民小組內的所有承包農戶所有。當大部分承包戶希望改變現有細碎土地格局的情況下，村民小組內部即可采取集體行動重新調整地塊，以實現土地的集中利用。而具體的實施原則便是村民自治原則中的多數原則。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，土地承包經營權的分配方案需有三分之二以上的承包戶表決通過方才有效，最近出臺的《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》也指出：“各地可在農民自愿前提下結合農田基本建設，組織開展互換并地，發展連片種植”“允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主調節利益關系。”

從各地的實踐來看，自組織機制既彌補了市場機制的失靈問題又克服了行政機制中的政府越位問題，在各地土地細碎化治理中發揮了關鍵作用。主要原因是，農民通過自發組織形成的各種組織（包括村民小組和村委會等）構成了威廉姆森所講的“中間組織”，并在細碎土地交易中降低了交易雙方的交易成本，這就有效解決了市場機制無法克服的交易成本過高問題。與此同時，農民自發組織的中間組織發揮作用主要依賴于相互之間的協商，即使采取多數原則也是按照村民自治進行民主決策，從而保障了農民的充分參與和切身利益，這就有效克服了作為等級制組織的地方政府在推動土地流轉中忽視農民意愿的問題，同時也解決了土地整治中無法進行土地權屬調整的問題。

但是自組織機制也面臨著巨大挑戰：一方面，盡管農村土地由農民集體共同所有，但是也受到國家政策的制約，特別是分田到戶后農民的土地承包經營權權能得到不斷加強，但是農民集體的土地所有權卻相對弱化[45]，這使農民集體內部即使就土地細碎化治理能夠形成多數承包戶支持的方案，也難以約束少數反對者，從而使自組織機制陷入困境;另一方面，農民自組織的力量也比較有限，合并地塊需要借助于國家的土地整治項目，土地流轉也需要更加完善的市場制度建設等，這是為什么自組織模式只是在部分農村地區零星地出現而沒有在全國范圍內普遍推開。正因如此，自組織機制的有效發揮需要進一步與行政機制和市場機制進行有效融合。

五、“三位一體”機制：可能的出路

通過以上系統梳理，我們發現目前土地細碎化治理的三種機制各有優劣。經濟學界所推崇的市場機制強調通過“產權界定+市場交易”機制來配置細碎土地，認為在市場規律下土地細碎化會自然得以解決。但是實踐中市場機制并沒有達到理想的治理效果，反而因為交易雙方存在過高的交易成本而出現了市場失靈。市場機制強調市場交易，這恰恰是其固有的優勢所在，問題在于市場機制過度強調排他性的個體產權，而忽視了細碎土地并非標準商品，這一特性使之天然地需要其他組織介入并整合細碎土地才能使市場規律有效發揮作用。

政府作為等級制組織進行干預在一定程度上彌補了市場失靈的缺陷，但是在土地細碎化治理中的效果也非常有限。各級政府投入大量資金進行土地整治，為破解土地細碎化提供了扎實的物質基礎，但是因為其無法進一步對細碎的土地產權進行適當調整，從而使土地整治治理土地細碎化的效果大打折扣。而行政主導型土地流轉雖然借助政府的行政資源推動了新型農業經營主體流轉土地的細碎化問題，但是由于政府的越位行為，既侵害了農戶的權益又削弱了自身的合法性。實際上，政府的優勢在于政策支持和公共服務，而非過度地干預市場。

與以上兩種機制形成鮮明對比的是，由各地農民集體自發探索的自組織機制卻在土地細碎化治理中取得了較好的效果。其效果的取得主要取決于農民集體通過村民自治激活土地所有權對分散占有的細碎土地進行整合，極大降低了細碎土地交易中的交易成本。這既有效解決了市場機制無法克服的交易成本過高問題，又有效克服了地方政府在推動土地流轉中對農民意愿的忽視和土地整治中無法進行土地權屬調整的問題。本質上，自組織機制發揮作用主要借助于我國農村集體土地所有制和村民自治制度兩大制度優勢，當前其存在的問題是受某些土地政策影響和自身力量有限而使之難以在更大范圍展開。

基于以上分析，我們可以對土地細碎化治理的三種機制進行對比分析（見表1），從中我們會發現三種機制既有各自的優勢又存在一定弊端。因此，單純借助其中任何一種機制來治理土地細碎化問題難以達到理想效果。而無論是既有研究還是地方實踐，往往都主要強調其中一種機制，沒有將三種機制進行有機融合。鑒于此，筆者認為融合三種機制優勢的“三位一體”機制應是我國有效治理土地細碎化問題的可能出路。

“三位一體”機制是旨在對市場機制、行政機制和自組織機制三種機制進行揚長避短，并將三種機制的優勢充分進行融合來治理土地細碎化問題的新機制。具體而言，在這一機制中要充分發揮社區的主體作用、政府的基礎作用和市場的配置作用，其內在結構見圖1。

社區之所以要發揮主體作用，是因為自組織機制的經驗告訴我們，自組織機制發揮作用要在農民集體層次整體推進土地細碎化的治理。從土地細碎化治理的主要流程來看，首先需要通過平整現有細碎的地塊來實現地塊的合并，然后需要實現土地權屬的調整，即改變承包戶與細碎地塊的對應關系并實現其與合并地塊的對應關系，在此基礎上才能實現集中連片的土地流轉。在以上三個過程中都需要社區來組織分散的承包戶并按照村民自治原則來真正踐行農村集體土地所有制，并通過社區內部的協商民主來共同推動細碎土地的集中利用。

上述過程離不開政府的基礎作用和市場的配置作用。細碎土地的平整依賴于土地整治項目，而這需要政府進行推進。同時，土地權屬的調整需要政府給予更加包容的空間。在執行國家提出的“土地承包關系穩定并長久不變”政策時，不應將其理解為承包戶與細碎土地的承包關系不能改變，而是在繼續實施“增人不增地、減人不減地”的基礎上，應該允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主調節承包戶與具體地塊的關系。不然，既有的土地細碎化格局必然無法改變。在連片土地流轉中，政府不應進行過多的干預，而應主要提供基礎性的公共服務，如產業規劃、交易平臺搭建、政策扶持等，具體的市場交易主要交由市場按照市場規律進行配置資源，即市場的配置作用主要體現在連片土地的流轉環節。

市場在資源配置中確實具有決定性作用，只不過要給市場機制發揮作用的前提。在細碎土地的交易中，這個前提便是將細碎土地進行整合并提供土地流入方所需要的集中連片土地，這正是自組織機制和行政機制共同完成的工作。既有對市場機制的研究往往忽視了這一前提及自組織機制和行政機制的作用。

以上只是對“三位一體”機制進行了簡單地勾勒，其中很多問題還需要結合實踐經驗來進一步總結分析。但無疑，我國土地細碎化問題的治理需要摒棄過去單一機制主導的思路，將市場機制、行政機制和自組織機制中的優勢進行有機融合來構建“三位一體”機制。唯有如此，才能更好地推進我國土地細碎化治理的實踐和研究。

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