“三權分置”還是“兩權置換”?

摘 要：當下的土地制度改革從長遠看必須貫徹推進城鄉融合發展的國家意志。從城鄉融合發展的視域來看，雖然“三權分置”制度設計的目的是為了盤活土地經營權，培育新型農業經營主體，但這樣的制度設計使土地權屬關系和利益分配關系更加復雜化，也不能有效地推進城鄉之間要素自由流動。從歷史正義和社會公平角度來看，農村土地的根本性質在于保障農民的居住權和生存權，那么在中央政府主導下的“兩權置換”的改革方案或許是更佳的選擇，即可以使農民用土地承包經營權益置換社會保障權，用農村宅基地所屬權益置換城市里的住宅權。這樣不僅能夠建立起有序的土地退出機制，解除農民進城的后顧之憂，而且能夠支持未來實現地租收益全民共享，真正促成城鄉一體化發展。

關鍵詞：三權分置;土地制度;兩權置換;土地退出;城鄉一體化

妥善處理好城鄉關系，是推進經濟社會持續健康發展的必然要求。黨的十七大提出“城鄉經濟社會發展一體化”的新思路，此后推動“城鄉一體化”便成為解決城鄉不平衡發展問題的基本遵循。黨的十九大進一步提出要促進城鄉融合發展，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。2019年5月《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的發布，明確了“三步走”的路線圖，確立了涉及到人口、土地、財政、金融等多個關鍵領域的改革任務書。可以說，國家推進城鄉融合發展的意志很堅定，未來城鄉綜合改革的基本取向也很清晰，那就是優化城鄉資源配置，加速城鄉要素流動，完善城鄉空間規劃，增進城鄉居民福祉[1]。但在具體推動落實的手段和方式上，卻依然存在著爭議，其中爭議的一大焦點就是如何確立新形勢下的農村土地制度。筆者將從推進城鄉融合發展的視域出發，對農村土地制度改革的可能方案展開一番新的思考。

一、社會演化發展與農村土地制度變遷

社會經濟形態本身是在不斷進行動態演化的。辯證法告訴我們，必須學會用發展的眼光看問題。隨著社會歷史條件的改變，必須適時地調整不再合理的制度成規，尤其是對要進行趕超的后發國家來說會面臨社會轉型帶來的多重矛盾疊加壓力。因此，必須時刻保持著對制度變革要求的警覺，有意識地相機抉擇。土地制度作為國民經濟中重要的底層制度，則直接關乎到城市化和工業化發展的全局。

（一）農村土地制度改革的基本歷程

新中國成立后，土地制度以及農業生產一直是農村經濟工作的核心。新中國成立初期，黨和國家將城市土地收歸國有，廢除了農村過去的封建地主經濟，通過對農村土地進行權屬改革，實現了農民私有制性質的“居者有其屋”“耕者有其田”，穩定了國民經濟基礎。在一個小農經濟占主體的國家是不可能快速建成馬克思所設想的社會主義社會的，也就是說，這時候必須通過改變生產方式來發展生產力，從而為社會主義的實現創造物質條件。實現社會主義工業化是國家經濟建設的最主要目標，而在一個內循環主導的經濟體系中要為工業體系建設提供穩定的原始積累資金，最可行的選擇就是通過工農業“剪刀差”的方式從農業中提取剩余。于是改造分散的小農經濟就成為一種選擇。國家積極動員農民加入農業合作社，進行農業集體化生產和經營。事實證明，這樣的生產合作化不僅可以降低稅收和交易環節的制度成本，而且能夠為工農業產品的順利交換提供保障。為了鞏固這種經營模式，國家通過相關法律政策，于1956年逐步確立起了農村土地的集體所有制，進而在此基本上又確立了“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度，從而將農業、農村和農民全部納入到公社體制中來。客觀來說，這樣的土地制度以及其衍生的農村經濟模式發揮了重要的歷史作用，一方面在生產力水平還比較低的社會條件下為數億農民提供了基本生活保障和集體兜底支持[2]，另一方面為社會擴大再生產的順利進行提供了制度基礎，為趕超戰略下基礎工業體系的發展提供了積累資金，保證了初步實現工業化目標的實現。

到了20世紀70年代末期，土地制度改革又成為改革開放的先聲和貫穿整個過程的主要內容。由于高度集中化的土地制度以及農業高積累率壓抑了農民的生產積極性，使得土地資源以及勞動力都出現浪費。農民中間出現了“分田單干”的訴求。而此時國家正謀劃著打破高度集中的計劃經濟體制以及趨于固化的城鄉分工格局，在一定程度也就默許了農村社會的這種制度松動。于是從1978年到1983年，農地制度改革是以聯產計酬等多種責任制形態為土地制度變遷的始點，采用漸進、局部均衡、多樣化發展的制度變遷方式，直至確立家庭承包經營的農地基本經營制度。集體所有、集體經營的土地體制基本瓦解，不需要全面服務于“工業趕超戰略”。此后為了強化和穩定農戶家庭對土地經營擁有權利的完整性，政府則被動式地多次出臺政策，強調農村土地的集體所有屬性并延長農民的土地承包經營期限，將土地承包權益在法律上進行確認，也就是賦予了其物權屬性。至此，在集體所有制的名義下，農村居民事實上擁有了帶有物權性質的“兩塊地”——宅基地和承包地，這也形成了當今農村土地制度的基本狀況。應該說，這樣的土地制度改革實踐，在一定時期內起到了重要的作用，破除了曾經趨于僵化的農村經濟體制，賦予了農民生產自主權和自由遷徙權，為社會主義市場經濟的建立奠定了制度基礎，也為后來普遍的市場化社會分工提供了最重要的勞動力來源。

通過反思可以看到，我國土地制度的變遷歷程不僅僅是關乎農業生產或者說農村，而且還關乎國家意志和國家戰略[3]。并且，在由國家意志驅動的社會演變過程中，似乎發生了一次深層次的制度性斷裂。從工農關系角度來思考土地制度問題：在計劃經濟時代，農業和工業始終是處于相互補充地位，土地本身具有保生存和保建設的雙重功能，在中國的現代工業基礎體系建成之前，大量的農業人口為工業建設做出了巨大的犧牲。從歷史正義的角度來說，進行這樣的制度安排，某種意義上可以說，農業是工業的“債權人”，有理由要求在初步建立起現代工業體系之后，國家對廣大農村進行一定的制度紅利補償，為農民提供更多的工業就業機會，為農業建設進行反向的工業資源輸送。而問題恰恰在于，市場化改革遵循的是城市偏向的資本增殖邏輯，使得大量的工業資源和生產要素向城市集聚。農村和農業失去了與國有工業資源之間的顯性或隱性的分配劃撥關系，只剩下了市場交易關系。個體經營的農民因為戶籍制度和土地制度的限制，失去了與城市市民相同的社會福利保障機會。農村發展與城市發展之間的有機聯系被切斷，城鄉矛盾逐漸凸顯出來。按歷史邏輯來說，本應盡快通過制度設計破解和扭轉計劃經濟時代遺留的城鄉二元分治格局，但由于制度性斷裂，市場法則逐步開始對土地制度和農業生產發揮著決定性影響，自由主義的市場邏輯反而更強化了城鄉二元結構。

（二）當前土地制度導致的主要問題

隨著市場關系逐步占據主導地位，當前的土地制度已經越來越不適應社會發展的需要，是導致“三農”問題出現并遲遲得不到解決的重要因素。

首先是阻礙了農民的市民化。隨著城鄉差距的擴大以及農業生產技術的進步，進城的農村戶籍人口不斷增多，甚至一部分已成為長期在城市定居的新居民，更多的則屬于半農半工身份的農民工。“人地分離”的情況已經非常普遍[4]，集體土地制度存在的正當性條件已經不復存在。這里要糾正一種錯誤的認識，一些固守社會階級分析傳統的學者認為，中國當下的農村戶籍人口本質上都是擁有土地生產資料的“小資產階級”。這樣的理解顯然是不合適的，因為在當下的土地制度下，對于集體土地資產而言，農民就相當于一個入股股東，雖然從股權角度講，農民個體應該擁有對土地的所有權，但卻無法對完整股權進行任意支配和資本化流轉，而且農民現在主要依靠的是非農收入，土地帶來的收益占到總收益的比例已經越來越低，所以農民根本就談不上“小資產階級”一說。當然農民確實跟土地這種重要的生產資料捆綁在一起，形成了農民身份認同上的錯覺。同時也受限于土地制度和戶籍制度的聯動牽連關系[5]，使得農民無法順利轉為市民，要么是缺少動力轉為市民，要么是缺少能力轉為市民。對有的已經在城市定居的農村人口來說，保留農村戶籍身份，意味著可以繼續保留農村的土地權益;對于另外一些人來說，現行的土地制度缺少補償性退出機制，無法將土地順利轉換為實質性的資產或資本，無法為融入城市提供物質支持[6]。因而，城市化的發展趨勢受到了現實制度的隱性阻擋。

其次是導致了農村的衰敗以及城鄉關系對立。我們知道，經濟發展主要涉及到三大要素——資本、勞動力和土地，而在當下多種生產方式并存的社會主義市場經濟模式下，資本早已經可以自由流動，資本關系也已經普遍化，除戶籍制度之外，農村勞動力也已經實現了廣泛的自由流動，唯獨土地無法作為生產要素自由流動和交易。集體土地只是名義上的虛權，以虛置的集體名義來進行土地交易，缺少足夠的操作空間。實際上土地要轉讓，也只能是賣給國家，土地要素完全被壟斷，缺少有效的土地交易市場。這種缺少議價空間的土地征收方式必然會帶來利益分配不公平問題。隨著城市化進程的不斷推進，城市建設用地越來越緊張，經常面臨建設用地指標的限制，因此不得不以國家的名義來征收農村集體土地。而從馬克思主義地租理論來看，在城市化推進過程中，必然會帶來不斷變動的極差地租[7]，土地價格作為地租的資本化，自然也不可能保持穩定。因為沒有正常的土地市場博弈關系，城鄉土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本，所以城區面積便不斷謀求向外擴展。動態來看，潛在極差地租帶來的增值收益主要體現在城市房地產的持續性價值增值，因此這種收益大多被城市居民占有了[8]。從社會總財富的角度來看，就意味著作為整體的城市對作為整體的農村一定的“掠奪”，這樣不合理的資源錯配和利益分割，成為導致農村衰敗的重要原因之一，也直接造成了城鄉關系的緊張。

最后，當前的土地制度阻礙了現代化農業生產方式的推進。現代農業要求的是集約化生產、規模化經營和專業化管理，而分散的家庭土地承包方式導致了農村土地的高度細碎化，出于成本收益考慮，小農戶不可能在小塊土地上進行大量投資、引進代表先進生產力的科學技術和廣泛使用農業機械。顯而易見，這樣的小農經濟生產已經越來越不符合現代化農業生產的需求。那能不能依靠農村土地租賃來解決這個問題呢？如果農民將自己的“兩塊地”承租出去，那受讓者只具有使用權和收益權，而沒有處分權，這樣的轉包關系缺少足夠明晰的權責關系劃定，難以形成有效的生產激勵。例如，如今國家的種糧補貼和土地補貼越來越多，那么這些補貼應該是歸享有承包權的農民還是實際租賃經營土地的經營者？土地承包人似乎有權利獲得這項補貼，但從國家層面來說，旨在把補貼給予實際進行生產經營的人，從而鼓勵農業生產，保障國家的糧食安全。此外，短期的土地租賃關系很難激勵承租人形成長期的經營計劃，因為土地的實際承租人在土地上的投入，從財務角度來講都屬于費用，農業的基礎生產資料只有使用價值沒有交易價值，這些在土地上的資金投入無法形成現實的資產，無法作為資產進行衍生性流動。如果缺乏合理的成本收益分析，對于要打造現代化生產經營的農業公司來說，就會遇到資本黑洞，不能獲得合理預期，存在著潛在的資金風險。

二、“三權分置”改革的預期與局限性

從政策調整角度來觀察過去40年的農村土地制度變遷，政府一方面強調了農戶承包經營土地的關系長期保持不變，另一方面也鼓勵各地方在不改變農村土地集體所有制這個前提下進行大膽創新。相對單一的農地集體所有的制度安排以及客觀存在的區域經濟差異，各地方土地改革還是因為比較優勢的不同呈現出了多種樣態。反思目前整體的農村生產經營狀況，已有越來越多人意識到，需要對底層“兩權分離”的農村土地制度進行進一步改革。“三權分置”是國家提出的土地經營模式改革方案，然而這種模式能不能廣泛推廣開來，或者能不能取得預期的效果，尚需要認真考察。

（一）“三權分置”改革的目的

以前的土地制度凸顯了集體所有制土地上農民的承包經營權，這個時期的農民主要是為了滿足自我需要的農業小生產者。而市場化改革進行到今天，大量農業從業者已不只是為自己而生產，而主要是為市場和利潤而生產。小規模的農業生產者不具有抵抗市場風險的能力，一直停留在“生產者”的水平，最后的結局注定是被市場淘汰。這樣的外部市場條件決定了必須將“農業生產”升級到“農業經營”的水平，必須引入資本將傳統小農業生產模式改造成現代化大農業生產模式。而不論是城市的資本下鄉，還是原來的農業生產者通過資本集聚的方式進行規模化投資，都意味著加速土地資源的流轉與集中。進行更大規模的土地利用與開發成為農業發展的必然趨勢。

現實中，農民的土地經營權利已通過租賃等方式進行流轉，并且流轉的規模不斷擴大，已經出現大量從農戶手中流轉獲得承包地的專職農業經營者。而在現有的土地政策體系中，這些農業經營者的身份卻比較尷尬，經營權如何獲得，有哪些權能，如何得到法律政策保護，缺少明晰的界定，也缺少主張權利的足夠空間。鑒于既成的土地權屬分離的局面，為保護和確認實際土地經營者的權益，國家發布了關于“三權分置”改革的指導意見，也就是給擁有土地承包經營權的農民確權，將土地承包經營權拆分為承包權和經營權，允許經營權流轉，從而對農業經營者進行一定賦權。此時，已不能在原有的二分結構中來理解集體所有權和農民承包權的具體含義和權益[9]，而必須面對三分結構的新情況。

“三權分置”的主要政策預期就是，通過分離出來一個經營權，并給予經營權相當的地位，助推和引導土地的有序流轉，確保適度規模的農業經營者的權利，以適應規模化經營的需要。通過土地流轉，使得土地承包人和實際經營者的權責劃分更加明確，從而期待未來出現一批現代新型農業經營主體。目前真正從事農業生產的主要是老年人，這樣的小農生產局面已經不可持續，也不利于保障國家的糧食安全;明確了三種權利以后，可以賦予農業經營者的經營權更豐富的延伸權益，例如在財務會計制度上給予經營權一些政策優惠，允許對投資費用進行稅前扣除等，或者允許用經營權來進行抵押、擔保等，也就是保障經營權具有一定的獨立屬性，從而有效地穩定農業經營者的生產預期，激勵其擴大規模和加大投資。通過規模經營降低糧食生產成本，提高與到岸進口糧食在價格上的競爭力。此外，通過制度化的“三權分置”制度，能夠進一步解放部分農村勞動力，使這些勞動力轉移到城市工業中去，激活勞動力市場的供給端。

（二）“三權分置”改革的局限性

總體來說，“三權分置”的制度安排回應了農地權利分割的現實要求，但缺少實質性的改革。農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，實際上只是對現有土地權屬和使用現狀的默許。問題是，這種權利切割看似界定明確，實則分散了土地的核心權屬，在實踐層面存在著屬性混淆帶來的邏輯悖論[10]。在提出“三權分置”以前，為了強化農戶的權利，國家政策和法律對集體土地所有權的權能一再限制，使土地承包經營權獨立成長為足以抗衡集體所有權的物權。而現在承包權和經營權又再次被分割，是不是也要主張將經營權物權化？根據權能派生理論，同一客體之上的權能總量往往是恒定的，有所強化，或必有所弱化。強化農戶權利，集體權利或會受到影響;強化經營權，農戶承包權或會受到壓縮。土地經營權的物權化，或是要弱化農戶的承包權，將更多的農民從農地上擠壓出去，為資本“騰地方”。如果“三權分置”不主張土地經營權的物權化，又如何能賦予新建立的經營權以可轉讓、可抵押、可擔保的地位？對于土地經營權的物權化設想，主要涉及的不是制度設計的法律問題，而是利益平衡的政治問題[11]。

此外，“三權分置”改革制約了土地價值充分實現，阻礙了土地的商品化流通。雖然農民的經營權可以流轉，帶給農民一部分可支配收入，但這種制度設計并不能實現有效的投資激勵[12]，使農村可持續發展，反而使問題進一步復雜化。從現時代的發展要求來看，只有權屬集中，才能更加滿足資本增殖的需要。土地所有權歸集體，本來就是農業合作社以及人民公社化運動下的產物，但作為基層生產組織單位的人民公社已經不復存在，雖然村民委員會的建制還在，但絕大多數村委會也已經不具有組織生產的功能，主要是維護農村社會穩定和領取發放國家補助的職能。這種集體所有權本身是虛置的。農民的承包權名義上是30年一變，但在實際中卻是，承包地面積和位置已經變成了相對固定的權屬，不再進行重新“分地”。這種情況下，雖然可以試行普遍化的土地流轉，但新型農業經營主體沒有所有權和承包權，使用期跟著承包期限走，只能做短期投資，得短期利益。很顯然，“三權分置”使鏈條更長，利益博弈均衡更難實現[13]，使問題更加復雜化。只有把虛置的權利填補起來，使所有權和收益權合一，還原土地的根本權屬，讓生產資料完全歸所有者支配，才能真正促進土地的開發和利用，使社會經濟健康持續發展。

設想一下，如果擁有承包地的農民都大范圍地將土地經營權流轉了，那么農民還有什么理由要留在農村，或者說保留農民身份？過去農民之所以留在農村，是因為他們是從事農業生產的主體，需要跟生產資料直接結合，現在既然已經完全脫離了實際的農業生產條件[14]，就沒有必要留農村，如果這些人完全脫離了農村，將會大大緩解農村人地關系緊張的壓力，并且真正的農業生產經營者的收入會提高。而現在的情況是，他們之所以還是農民，是因為還保留著名義上的土地承包權，這樣的制度束縛了農村勞動力，不利于解決中國即將面臨的人口紅利消失帶來的勞動力危機;抑制了專事規模農業生產的農村中產階層的出現，不利于農村消費力的釋放;拖累了城市化發展和經濟增長方式轉型，不利于徹底解決城鄉二元結構帶來的社會公平問題。可以說，現階段中國農村土地的“集體所有制”總體上已顯現出阻礙中國社會向更高階段邁進的征兆，因此，必須在更廣闊的理論視野下來重新審視土地制度改革的思路。

三、“兩權置換”的構想與設計

如果說過去幾十年放由農村“自由發展”和自主創新，那么在當前的社會經濟條件下，由人口結構決定并反映著產業結構的城鄉結構已經嚴重失衡，表現出了“自鎖性”[15]，農村發展的內生動力已經不足，自發的城市化進程也出現了阻滯，要破解當前這種僵局，需要有國家意志的干預，由政府力量來助推打破目前的結構性矛盾。在堅持歷史正義和社會公平的原則下，從社會形態轉型和城鄉經濟融合發展的大視野下來思考農民的未來出路，來設計土地制度改革的有效方案。農民現在擁有的是宅基地和承包地，而大多數農民的最終歸宿是成功地融入城市，轉化為被現代企業雇傭的工人市民。如果能將這種情況統籌起來考慮，就會有新的思路。

（一）用“兩權置換”建立起土地退出機制

首先是給予農民退出土地的選擇。應該看到，農民雖然名義上擁有“兩塊地”，但這兩塊地受限于土地制度約束，無法像個人資產一樣進行自由流轉和變現。也就是說，不完全具有資產的屬性，也無法順利轉換為資本。這就意味著農民缺少了非常重要的一份權屬支持。當初的集體土地是農戶自愿加入進去的，歷史上的農村集體所有制不僅包括物質生產和物質利益的內涵，即經濟學的意義，而且還注重集體成員之間同志式關系的建設，也就是還包括著社會學意義。而如今這種農村集體所有制存在的正當性社會條件已經不復存在，那么是否可能構想一種全面退出集體所有制土地的方案，給予農民徹底退出在農村所屬土地的選擇項[16]。解除農民與農用地的隱性人身依附關系，就是對人力資源和土地資源的雙重解放。這里必須破除小農式的“鄉土情結”，現有農村的要素資源和生產生活條件無法提供那么多就業機會，承載那么多的人口。從社會發展的眼光來看，農民是一個必然趨于消亡的階層，農民逐步轉變為純粹的城市工人階級乃是歷史的進步。即便現在農村能留住老一輩農民，但農民的下一代，還是要想辦法到城市享受現代化的教育、醫療等資源。因為城市不僅僅意味著工作，更意味著一整套現代化基礎設施和公共資源服務。只有在城市化發展達到一定程度后，才有資源和動力來打造靜謐的鄉村田園景觀。

如果允許農民全面退出所屬土地，那應該由誰來充當收儲土地的主體？在當前的土地集體所有制度框架內，由私人來收儲農民退出的土地顯然是不現實的，因為那將意味著土地私有化的推行，并將造成一系列連鎖反應。合適的收儲主體自然應該是政府，由政府來接手農民在集體土地上的“股權”。重慶市政府進行過“地票”模式的城鄉建設用地置換探索，總體上取得了較好的改革成效[17]，在一定程度上可以看作是建立土地退出機制的嘗試，但這種模式本身依然不夠徹底，存在著諸多客觀條件限制，普遍推廣的難度較大。相比之下，筆者認為浙江省嘉興市政府的“兩分兩換”模式更值得借鑒[18]。由于歷史原因，我國農民并沒有實質性享有各種社會保障。因此對農民而言，農村的承包地就相當于國家給予的一份替代性的社會保障，農村的宅基地相當于國家給予的一份居住權補償。在農民缺少實質性的社會保障之前，這樣的土地制度在歷史上固然有其合理性的一面[19]，但這并不意味就必須始終堅持這樣的土地制度不動搖。既然已經認識到了根本問題所在，那么在社會發展已經具備條件的情況下，何不用實質性的社會保障權和住宅權來置換農民的承包地和宅基地？也就是允許農民用手中的承包田置換城市里的社會保障，用宅基地置換城市里的“住宅權”。采取這樣“兩權置換”的模式，不僅可以建立起有序的土地退出機制，還可以解除農民進城的后顧之憂，從而一攬子解決農村勞動力轉移和城市化發展的問題。

“兩權置換”模式的土地制度改革方案，就是由政府來充當農民集體土地所有制下所屬“股權”的對價方，通過為農民提供到城鎮生活的“社會保障”和“住宅”，來換取農民自愿放棄所有的承包經營地權益和宅基地權益。這樣的結果就是，將農民名下經過確權的集體土地“股權”讓渡給政府（國家），也就是將集體土地收儲為國有土地。用“社會保障”來置換農民的承包經營地相對比較容易，可以市縣為域界，由當地的政府參照城市普通退休工人標準，將放棄土地權益的農民納入到城市居民社會保障體系中來，為其提供基礎性的失業、醫療保險以及養老金，也就是享受到同等的市民待遇。用“城鎮住宅”來置換農民的農民宅基地，操作空間比較大，總體的思路就是由政府給予放棄土地權益的農民一定的價值補償和政策支持，保障他們順利地在城鎮取得新住宅。可以設想的模式有：（1）用宅基地換購商品房。政府綜合考慮和測度原農戶家庭住房建設面積、家庭人口等因素，直接一次性給予農民相應的貨幣補償，支持農民自主選擇購買商品房。在本市內購房，還可以享受一定的購房優惠。（2）用宅基地置換安置房。由各地政府規劃城鎮安置區，統一建設不同價位的安置房作為置換標的，然后綜合考慮和測度原農戶家庭住房建設面積、家庭人口等因素，給予農民相應面值的購房券，農民可以用購房券來抵扣安置房購房款。（3）宅基地異地置換。由政府提供城鎮安置區的土地和建房補貼，指導農戶按照一定的標準，在新規劃的城鎮社區安置范圍內自建或聯建住房。這樣也就在最大限度內尊重農民的自主選擇權，并為農民在城鎮安家落戶提供必要的支持。

（二）地租共享與城鄉一體化

“兩權置換”制度設計的妙處在于，在歷史發展要求和現實狀況之間實現了自然而平順的銜接。社會的發展轉型，要求更多的農村勞動力轉移到城市，但農民成功轉化為市民的現實障礙就是缺少社會保障和穩定的住房。現將農民的帶有社會保障屬性的“兩塊地”與實際的城市社會保障權相置換，清除了農民進城的障礙，用社會成本較低的方式實現農民社保與市民社保的無縫對接，完成了對農民權益保障的有序過渡。這種置換還激活了存量土地資源的內在價值。正如德·索托在《資本的秘密》中所揭示的，資產的真正價值在于流動，市場經濟的活力和內在動力就在于發達的貨幣金融體系可以使得資產權益能夠隨時變現，最大限度地實現資金融通和資本增殖[20]。集體所有制名義下的土地過去一直游離在市場體系之外，無法通過貨幣金融體系來完整地表現出內在價值。而現在可以徹底將土地要素從虛置的集體所有權下解放出來，納入到市場經濟體制中來，讓市場機制得以在土地資源配置過程中發揮作用，為生產要素的跨區域流動以及建設現代化生產方式主導的大農業創造前提條件。此外，因為農民放棄的宅基地和承包地回到了國家手里，而不是私人房地產開發商手中，也為國家宏觀調控職能的發揮提供了現實基礎和操作空間。

“兩權置換”的改革將使政府（各地方的國土資源和規劃局）收儲大量的農村土地資源，并成為土地監管主體。這樣就可以支持可持續的國有土地劃撥使用和租賃使用，實現土地租金的全民共享。過去地方政府為了干預地價和房地產價格，往往會動用資金設立專門機構進行土地的前期開發和儲備，實行凈地招拍掛轉讓，其目的是調節土地供需總量和結構，平抑市場價格。即在市場低迷時，購進部分土地，增加土地儲備總量;在市場上揚時，釋放儲備土地，擴大土地供給。而現在政府有了足夠充分的儲備用地，則可以進一步完善土地儲備制度，支持今后根據城市總體規劃以及經濟發展需要來安排土地供應計劃，對經營性土地的供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制，力爭做到定性、定量、定位、定時供應土地，達到城市土地利用的最優化。另外可以按照市場化的原則運作土地，建立國有土地儲備開發公司、國有土地資產經營公司和土地使用權交易中心等三個層次的市場主體[21]，由點到面逐步推行國有土地租賃方案，拓展和規范土地使用權二、三級市場，允許閑置土地使用權再流動和再轉讓，提高土地利用效率，并且在金融、財稅、會計及農地規劃等方面配套跟進，逐步使之制度化，從而使得主要的土地經營收益都納入到國家財政系統，再由國家財政統一進行再分配，實現地租的全民共享。

“兩權置換”的改革將有力地推動國家資源在城鄉之間的再分配，為城鄉一體化發展創造條件。長期以來由土地制度決定的城鄉二元分治格局，不僅導致了農民長期生活在公共服務資源匱乏的環境中，未能較好地享受到普通的國民待遇，而且還因為城鄉基礎設施條件的巨大差距，帶來了社會綜合治理的難題。“兩權置換”的制度設計，在保證社會平穩運行的同時，有力促進了覆蓋全體國民的統一社會保障體系的建立，使國家真正能夠將全體國民在住房、醫療、教育以及就業等方面的條件統籌起來安排。在這個過程中，理性的國家意志便可以有力地彌補自發市場體系的缺陷，將“解決大城市病，發展中小城市，建設美麗鄉村”進行統一謀劃，從產業布局和人居環境的角度出發，科學地進行國土綜合開發與城鄉一體化發展規劃。在城鄉之間重新進行公共資源配置，彌合城鄉之間的斷裂帶，引導各種生產要素在城鄉之間合理流動，真正促進城鄉均衡發展，形成更有活力的社會主義城鄉新面貌，為社會主義和諧社會的創建提供現實條件。

四、結 語

從我國土地制度的變遷歷程可以看到，不同歷史時期的土地制度都或多或少地體現著國家意志，關聯著社會經濟形態特征。當前的國家意志就是要加速推進城鄉融合發展，著力解決新時代中國特色社會主義存在的不平衡和不充分發展的問題，這也就要求在貫徹城鄉融合發展意志的基礎上，進行新時代的土地制度變革。以此來看，未來的土地制度改革方向和措施，不僅是要能回應農民的利益關切，迎合現實的迫切需要，更應該著眼于化解城鄉矛盾，從而激活中國未來經濟發展的潛力。目前實踐中的“三權分置”改革方案總體上還是偏于保守，無法根本性解開城鄉融合發展的癥結，反而會使土地權屬關系和利益分配關系更加復雜化。而中央政府直接參與的“兩權置換”的制度設計不僅能夠建立起有序長遠的土地退出機制，解除農民進城的后顧之憂，而且能夠支持未來實現地租收益的全民共享，形成城鄉一體化發展的新格局。

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