礦產資源規劃與國土空間規劃銜接關鍵問題的思考

何武林

摘 要：現階段，我國已形成較為系統完整的規劃編制實施規范和保障體系，但在統籌考慮國民經濟和社會發展目標要求、處理好與其他資源保護與利用的相互關系、推進資源開發利用邊界和底線劃定等方面，還有進一步完善的空間。當前，礦產資源規劃與國土空間規劃同步編制，為推進二者的統籌銜接提供了重要契機，有利于強化礦產資源勘查開發的空間落位，從規劃編制源頭解決礦業權、國家規劃礦區等與生態保護紅線、永久基本農田等重要控制線的矛盾沖突?，F就礦產資源規劃與國土空間規劃銜接的重要問題進行初步探討。

關鍵詞：礦產資源規劃;國土空間規劃;規劃銜接

1、礦產資源相關概念及國土空間規劃改革

1.1、礦產資源相關概念

作為自然資源的重要組成部分，礦產資源指的是由地質作用形成的，賦存于地下，或暴露于地表，或埋藏在海底的，可以是固態、液態或氣態的，能夠被人類開發利用的，且具有一定價值的礦物或元素集合體。礦產資源除了具備自然資源的一般屬性外，還具備隱蔽性、不可再生性、稀缺性和分布不均勻性等特殊屬性，這決定了礦產資源資產的核算方式與其他自然資源資產的核算方法存在區別。在一定技術條件下，礦產資源被開發成可以為人類所利用的資源，進而產生一定的經濟收益，能夠帶來一定的財富，因此，可以說礦產資源是一種經濟資源;同時，礦產資源具備稀缺性與效用性，所以也是一種資源性不動產。

按礦產資源的成因，可將其劃分為內生礦產資源、外生礦產資源和編制礦產資源;按其特點和用途，可分為金屬礦產、非金屬礦產和能源礦產：按其組構，可分為無機礦產和有機礦產;按其賦存狀態，可分為固體礦產資源、液體礦產資源和氣體礦產資源;按其工業用途可分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和水氣礦產。通常來說，市場一般按照其實際的工業用途來定價，因此礦產資源的價格通常與其工業用途緊密關聯，所以本文按照礦產資源的工業用途分類對礦產資源進行價值核算。

1.2、國土空間規劃改革

2012年以來，我國逐步開展“多規合一”的探索研究與實踐，將國土規劃、國民經濟發展規劃、城市規劃的各項安排統一到“三規合一”藍圖上，在具體實施過程中，需要園林綠化、歷史保護、市政系統、道路交通等各職能部門的配合參與。2019年發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，從頂層設計視角重構空間規劃的基礎框架，建立起從國家到地方、從總體規劃到詳細規劃覆蓋全部國土和各專業領域的國土空間規劃體系，明確要求“不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃”?！拔寮壢悺眹量臻g規劃體系的構建，吹響了規劃體系改革的號角。我國城市總體規劃側重對用地的資源配置，是政府保護和管理空間資源的重要手段，調控和統籌城市各項建設的重要平臺，形成了從宏觀區域到微觀地塊、從用地布局到設施配套較為完整的技術體系與實施傳導機制，但也存在規劃理念滯后、事權層級不明、規劃管控剛性彈性不分、實施傳導不力等問題。國土空間總體規劃面向區域與社會經濟問題，有利于從生態系統的整體性、連貫性和系統性的角度出發，劃定生態紅線，形成完整的生態空間體系和網絡格局;有利于保護本土性社區聚落等歷史文化場所，有利于優化公共服務體系結構，形成完善的垂直保障體系。

2、礦產資源規劃與國土空間規劃銜接的思考和建議

2.1、從調查評價和國土空間規劃的源頭充分考慮能源資源支撐的空間布局

能源資源及其所處的地下空間保護與利用作為自然資源和國土空間的重要組成部分，應該在國土空間規劃編制實施中予以充分考慮。例如，地下水和地熱作為生態城市建設的必要資源，其分布和規模關系到城市居民用水、供暖、供電、地下基礎設施建設等諸多方面;砂石黏土等建筑材料的合理布局，涉及基礎設施建設和民生的根本保障;能源資源供應直接影響著國計民生、產業發展和就業機會。因此，有必要借鑒和推廣雄安新區、北京城市副中心建設經驗，從自然資源綜合調查評價和國土空間規劃編制實施的源頭著手，統籌生態安全、糧食安全和能源資源安全的關系，讓國土空間規劃從城市地下空間的幾百米，進一步向廣闊國土地下空間幾萬米的維度延伸，真正實現國土空間三維立體規劃和自然資源要素全覆蓋。

2.2、統籌地上地下資源開發利用，制定與國土空間規劃銜接的系統規則

充分運用國土空間規劃留出的規劃和政策接口，統籌地上地下資源開發利用，加強礦產資源規劃與國土空間規劃及交通、水利等相關專項規劃在空間布局方面的規劃協調，進一步提升礦產資源規劃的空間落地能力;梳理總結與礦產資源勘查開發相關生態環境、耕地保護、交通水利、歷史文化等方面的國土空間用途管制規則，加強溝通協調，主動參與規則制定，在此基礎上查漏補缺，形成系統化、程序化的規劃銜接制度和管理辦法，通過差別化管控政策疏解礦產資源勘查開采種類多、情況復雜、不確定性強與國土空間規劃空間布局剛性的矛盾。

結束語

總而言之，除了以上幾點建議還要抓住礦產資源法修訂、自然資源管理職責“兩統一”、礦產資源管理改革機遇，進一步提升礦產資源規劃法律地位和空間控制能力，根據“凈礦”出讓改革方向，細化完善礦業用地、用海相關法律法規，結合地方經濟和產業發展等需求，按照全生命周期管理的理念，合理安排礦產開發、土地利用、生態修復時序，探索山、水、林、田、湖、草、地、礦的統一調查、評價、規劃與管理，使礦產開發成為自然資源綜合開發利用的中間節點，而不是終點，形成開發與保護的良性循環。

參考文獻：

[1]張律，肖鵬飛，方坤，羅鵬，鄭夢天，李凌艷，郭宇衡，劉治成，楊雯婷，張鵬.四川省第三輪礦產資源規劃實施評估[J].四川地質學報，2020，40（04）：620-623.

[2]韓寶富，白海強，寇婷，鄭廣橋.編制新一輪省市縣礦產資源規劃的現實問題與建議[J].礦產勘查，2020，11（12）：2685-2688.