建立“環評—許可—執法”一體化生態環境管理體系：重點、難點與體系設計

王亞男

(生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

環境影響評價(以下簡稱環評)是我國重要的生態環境制度之一。按此制度在開發活動實施之前開展預防性管理[1]，但對項目運行期的監管明顯不足。近年來，國家構建以排污許可為核心的固定源監管體系，明確了當前和今后一段時期生態環境治理體系和治理能力現代化建設的主攻方向[2]。排污許可制度強化項目運行期的監管，與環評制度無縫銜接后，將極大地提升環境監管的質量和效率。同時，兩項制度亟須在生態環境執法的“保駕護航”下，確保全面落實。

1 環評與排污許可的制度差異與銜接要點

環評制度與排污許可制度由于發展歷程不同，在制度設計上存在諸多差異。例如，項目環評的監管對象是建設項目，排污許可的監管對象是企業；但建設項目是企業產生環境影響的重要載體，監管對象的差異并未影響兩項制度的銜接。此外，兩項制度還存在較多不一致的地方，是制度銜接時需要關注的重點與難點。

1.1 兩項制度的發展歷程存在差異

1.1.1 環境影響評價制度是我國最為成熟的環境管理制度

我國早在1973年即引入了環境影響評價的概念，并于1979年在《環境保護法(試行)》中明確了其法律地位。環評作為開發活動實施前的一道重要門檻，在控制污染物排放、提高清潔生產水平、減小生態破壞、節約自然資源、調整產業結構和布局、優化經濟增長、推動決策的科學化和民主化等方面發揮了重要作用[3]。

環評制度的法律體系、管理體系和技術體系都相對完備?！董h境影響評價法》與《建設項目環境保護管理條例》《規劃環境影響評價條例》共同構成了環評制度“一法兩條例”法律體系，環評制度是我國唯一一項具有專項法的環境管理制度。在管理上，環評制度形成了國家級、省級、市級、縣級審批機制，以及環評文件的報告書—報告表—登記表分類管理機制。環評制度還建立了完整的技術導則體系，從源強核算到環境要素評價都有具體詳細的工作要求。

近年來，隨著我國“放管服”改革的不斷深入，環評制度取消機構資質要求，實行信用管理。全國每年審批的建設項目環評文件穩定保持在20余萬件，從事環評工作的機構超過5000家，已形成一個穩定的咨詢市場。

1.1.2 排污許可制度歷史較長但仍需進一步完善

排污許可制度是我國最早實施的環保制度之一，最初應用于水污染防治領域，然后延伸到大氣污染防治領域，與排污收費制掛鉤[4]，實際承擔了項目運營期間的環境監管職能。2016年出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》指出，控制污染物排放許可制是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度。

在制度建設上，排污許可制度尚在完善之中。法律層面，《排污許可管理條例》已經發布。管理上，排污許可分類管理與環評相似，分為重點管理、簡化管理和登記管理三類；分級管理較環評更為簡單，排污許可證主要由市、縣兩級發放。近兩年建立了較為完備的排污許可技術體系，已按行業發布了74項技術規范，加上《排污許可證申請與核發技術規范 總則》，雖未涵蓋《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的全部行業，但也可以指導各行業企業開展排污許可證申請與核發工作。

2020年底全國按照“十三五”時期“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度”的要求，實現了排污企業發證“全覆蓋”。

1.2 兩項制度的監管范圍有所不同

環評與排污許可在監管范圍上有所不同，管理時序銜接的同時管理內容留下了空白，是制度銜接需要關注的重要方面。

一是排污許可制度主要針對工業類污染(如大氣污染物排放、水污染物排放等)開展監管，而生態類影響(如占地、取水、圍填海等造成的動植物損失、生境破壞等)則尚未被納入監管范圍。環評針對建設項目的全部環境影響開展預測、評價并提出減緩措施，而排污許可制度的監督內容只包括污染物排放量、治理措施等，環評提出的生態影響減緩措施在項目運行期缺少對應的環境監管制度。

二是排污許可制度未能全部承接環評的管理要求。除生態類減緩措施外，即便對于以污染排放為主的工業類項目而言，排污許可證也沒有完全對應環評的管理內容。排污許可制度主要延續了環評中與污染物排放相關的內容，對區域削減、防護距離內居民搬遷、環境風險防范等其他環評中提出的管理要求并未納入[5]，容易造成這些管理要求落空，埋下環境管理隱患。

1.3 兩項制度的技術方法不完全一致

一是污染物排放量核算方法不一致。環評和排污許可制度均出臺了源強核算方法，行業類別也基本對應，但是在核算方法上有所差異[6]。環評基于項目工藝、治理技術等計算污染物排放濃度和排放量，并結合區域環境質量現狀和預測的環境影響，提出污染物排放的允許濃度和排放總量，是“一項目一量”。排污許可則采用績效法核算企業大氣污染物允許排放量，無論區域環境容量和環境質量現狀如何，排放量均為定值。

二是污染物核算口徑不一致。以廢水為例，環評的核算較為細致，對于企業納管排放的，采用污水處理廠排放口濃度進行核算，直排的企業采用企業總排口濃度進行核算。排污許可的核算口徑較為簡單，都是按企業排放口濃度進行核算。兩相比較，對于納管排放的企業，排污許可證核發的化學需氧量、氨氮等污染物許可排放量遠大于環評核算的排放量[6]，環評在項目設計階段提出的嚴格要求到運行后期可能會失去監管作用。

2 環境執法對環評與排污許可制度的支撐還需要進一步加強

環境行政執法是指國家機關為了貫徹實施環境法律、法規，依照法定職權和程序，針對特定的組織與個人或相關的環境行政事務采取措施[7]。環評與排污許可制度都是環境執法的重要內容，排污許可證作為企業生產運營期排污行為唯一的行政許可，是對已投產項目開展執法的最重要依據。但是，由于生態環境行政執法體系正處于改革階段，對環評和排放許可制度的支撐還需要進一步加強。

2.1 環評與排污許可執法難度大

環評文件與排污許可證包括了企業的生產工藝、排污環節、產品產能、原輔燃料、污染防治設施、產排污環節、排放口、污染物、許可限值等一系列專業性較強的內容，這兩項工作對執法人員要求較高，加劇了環評與排污許可執法的難度[10]。

2.2 生態環境執法能力還有待提升

一是生態環境執法體系尚在完善階段。我國的生態環境執法起步于排污收費征收工作[8]，在此基礎上，排污收費機構逐漸被賦予環境監督管理職能，并在全國范圍內建立了專門的環境監管機構[9]。2018年開始的生態環保綜合行政執法改革，整合了生態環境和自然資源、農業農村、水利等部門相關污染防治和生態環境保護執法職責，生態環境執法范圍更加全面。2020年3月發布的《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》，進一步明確并規范了執法事項的內容、依據及實施主體。未按要求進行環評、未申請排污許可證或不按證排污等行為，均被列入執法事項，生態環境執法依據更加清晰。

二是執法隊伍人員有限。長期以來，環境執法隊伍編制和人員不足問題較為突出，全國環境執法人員約8萬人，與快速增長的生態環境保護執法任務不匹配。以環評執法為例，每年需對20余萬個項目環評的開展情況進行執法。環評“放管服”改革后，審批主要下放至市縣一級，在人員更為緊缺的市縣，環評執法力量不足的矛盾更加突出。排污許可主要針對已運行企業，若監管對象的數量以第二次污染源普查的358萬多家單位計，工作量巨大，執法人員數量嚴重不足。

3 “環評—許可—執法”一體化管理體系設計

3.1 界定制度定位及分工

3.1.1 環評與排污許可負責日常監管，執法負責處理違法違規案件

在“環評—許可—執法”一體化管理體系中，執法是環評、排污許可的保障和補充。

在制度設計上，環評和排污許可制度負責明確企業在項目設計和運行階段的環境治理責任，生態環境執法負責全程監督各項管控要求的落實，并對未執行事項進行處罰。

在制度執行上，環評和排污許可部門應開展制度落實的日常監管，對發現的疑似違法案件，轉交環境執法部門處理。為便于基層執法，可制訂環評和排污許可執法檢查的工作要點，以應對執法人員數量與能力不足的問題。

環境執法人員在環評和排污許可的執法檢查中，可按相關執法要點，對未按要求落實環評和排污許可制度的情況依法依規進行處理，并將環境執法情況反饋給環評和排污許可部門，便于制度評估和完善。

圖1 環境執法與環評、排污許可協同聯動示意圖

3.1.2 環評為環境管理開展全面設計，排污許可落實運行期管理要求

在“環評—許可—執法”一體化管理體系中，排污許可制度既是環評制度的延續，又是環評制度的提升。

在制度分工上，環評負責判斷項目能否建設，對選址合理的項目進一步提出污染治理要求及生態影響減緩措施，為項目建成后的環境管理提出框架性要求。排污許可制度在全面承接環評提出的管理要求基礎上，負責根據不斷更新的法律法規標準等，定期完善對各項環境影響減緩措施的要求，包括治理工藝、治理效果等，并定期檢查企業上報的執行情況。

環評制度主要起預防作用，避免由于項目選址不當造成難以糾正的后果，但受實施階段限制，難以體現最新的管理要求；排污許可制度建立了更新機制，既檢查環評階段提出要求的落實情況，又不斷提出新的管理要求。

3.2 明確“環評—許可—執法”一體化環境管理體系建設要點

3.2.1 簡化項目環評

近年來，項目環評從內容到程序已做了大量簡化改革，在“放管服”的大背景下，項目環評的簡化需求還會加強；另一方面，排污許可制度全面實施后，以污染影響為主的工業類項目在環評和排污許可兩個階段出現大量重復性管理內容，簡化勢在必行。配合項目環評簡化，“環評—許可—執法”一體化管理體系在環評階段的建設要點包括：

一是強化項目環評審批支撐。一方面建立生態環境分區管控體系。各地正在開展的生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單(以下簡稱“三線一單”)工作，整合了多部門多領域的生態環境管理要求，將待開發區域劃分為優先保護單元、重點管控單元和一般管控單元，實現生態環境分區管控。“三線一單”向決策源頭延長環境管理準入體系，不僅可以更好地發揮系統性預防作用，而且加強了基層政府對區域生態環境狀況的把握，可以提高環評審批效率[11]。另一方面提升規劃環評執行效力以及規劃環評與項目環評的聯動。目前規劃環評在執行上突出存在主體責任不落實、審核意見落地難等問題。提升規劃環評執行率和執行效力，加強規劃環評對項目環評的指導，可以確保項目環評簡化的同時環境準入質量不降低。

二是進一步簡化項目環評審批。通過“三線一單”但規劃環評預判選址不合理的項目，對通過選址審查的項目可簡化后續環評審批；對于污染治理措施成熟的行業，審批改為承諾或備案，不再對措施的合理性開展大量預測論證工作，由排污許可制度負責監管項目運行期污染治理措施的運行效果；對于只需填報環評登記表且排污許可也為登記類管理的環境影響較小的項目，可以考慮合并環評和排污許可管理。以生態影響為主的項目，由于缺少運行期監管制度，項目環評的工作內容與審批管理不應簡化。

三是加強項目環評管理水平。充分發揮環評管理系統和環評信用平臺作用，利用人工智能、大數據等技術，智能復核環評文件，及時發現環評造假、抄襲等疑點；利用信用管理信息加強對環評機構和個人的日常監管，及時發現違規開展環評工作的機構和個人。在嚴格環評質量管理、引導環評市場良性發展的同時，為環評執法提供高質量的問題線索。

3.2.2 強化排污許可制度的核心地位

一是實現與項目環評的全面銜接。技術上，對排污量核算采用同一套技術方法，逐步建立排污許可制度與環評“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數據”的聯動體系，避免“多本賬”帶來的管理混亂。管理上，補充對環評階段除污染物排放以外事項的約束要求?？稍谑状闻盼墼S可時，將環評階段提出的重要管理要求一并載入，確保環評措施落地。

二是建立排污許可日常監管與執法工作的聯動機制。一方面，加強排污許可智能管理，充分利用排污許可管理平臺，定期開展證后督查，篩選未按證排污的疑似企業，交環境執法部門處理。另一方面，制定排污許可執法要點，針對排污許可證的內容，提出判定企業違法違規的具體情形及采信證據類型，建立現場執法清單，為生態環境執法提供操作規范。

三是補充設計生態類項目運營期管理制度。借鑒國外經驗，增加生態類項目排污許可管理，將占地、填海等廣義排污行為納入排污許可證，補齊生態類項目全鏈條管理?？沙浞掷谩叭瑫r”竣工驗收成果，在生態類項目排污許可證首次發證時依據竣工驗收狀況提出運行期監管要求。

3.2.3 提高環境執法的效能

一是加強環境執法的技術支撐，提升執法質量。一方面，深化環境執法范圍，執法重點要從程序違法向實體違法拓展。對環評的執法要查項目未取得環評批復即開工建設的“未批先建”，更要查不落實環評要求的“擅自變更”；對排污許可的執法要查排污許可證有沒有“應發盡發”，更要查企業是否嚴格執行排污許可證要求，是否“按證排污”。另一方面，環境執法應與環評和排污許可充分互動，共同建立環評與排污許可執法中的自由裁量規則和基準，避免同案不同罰，用公平執法提升環評與排污許可制度落實質量。

二是加強環境執法的能力保障，提升執法效果。一方面，加強環境執法隊伍建設，提高裝備水平；也可考慮執法部門與環評、排污許可部門的聯合執法，讓環境執法更有效率。另一方面，探索環境執法與生態環境保護督察聯動，將日常執法中發現的環評與排污許可典型案例移交生態環境保護督察，擴大執法效果。

4 結語

環評制度經過40余年的實踐，取得巨大成績的同時也有一些問題需要進一步協調解決，目前正處于深化改革的關鍵時刻。2020年12月9日，國務院常務會議審議通過了《排污許可管理條例》并于2021年1月29日發布，將于2021年3月 1日起施行。排污許可制度將被寄予厚望，能否與現有環境管理制度充分融合、形成合力，值得期待。隨著《環境保護法》《大氣污染防治法》等生態環保法律的不斷完善，環境執法也凸顯出更加重要的作用，近幾年也是環境執法體系快速發展的重要時期。環評、排污許可、環境執法面臨的任務與挑戰，使得建立環評—許可—執法相結合的環境管理體系不僅成為可能，更成為必然選擇。鑒于體系建設的復雜性，環評、排污許可的制度設計還需不斷理順，環境執法的整體能力還需不斷提升，環評—許可—執法一體化環境管理體系的建設任重道遠。