關于排污許可固定污染源全覆蓋的實現

王彬，張昱恒

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

“全覆蓋”是有關改革文件中一個常用的“表述”，但是在法律法規中很少使用。“全覆蓋”作為法律語言，必須明確含義。目前，對排污許可固定污染源“全覆蓋”的理解不斷深化，排污許可在實踐中不斷深入推進。

1 逐步深化對排污許可“全覆蓋”的理解

2015年《生態文明體制改革總體方案》提出“盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”，提出“按行業分步實現排污許可全覆蓋”要求及“2020年全國基本完成排污許可證核發”的具體目標。2016年國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》規定，“環境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理，對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、臺賬管理等要求”“分步實現排污許可全覆蓋……按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發”。

目前看，排污許可固定污染源“全覆蓋”有以下幾層含義：

(1)相對于“片面覆蓋”的“全面覆蓋”。在20世紀80年代我國借鑒國際經驗開展排污許可制度試點時，該制度是定位于“全覆蓋”的。1989年經國務院批準、原國家環境保護局公布實施的《水污染防治法實施細則》第九條規定，企業事業單位向水體排放污染物的，必須向所在地環境保護部門進行排污申報登記，經調查核實，對不超過污染物排放標準及污染物排放總量指標的，發給排污許可證；對超過污染物排放標準或者污染物排放總量指標的，應當限期治理，限期治理期間發給臨時排污許可證。

但是在其后的國家環境立法中，排污許可服務于特定的環境管理目的，適用范圍縮小到了特定范圍，只覆蓋到重點排污單位，走向“片面覆蓋”[1]。一是作為落實總量控制指標的載體，排污許可服務于污染物排放總量控制，向有總量控制任務的單位頒發。如1996年《水污染防治法》規定的“實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體”，2000年《大氣污染防治法》規定的“大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證”，都是局部區域。二是作為嚴格監管的手段，適用于特別地區的排污單位。如1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》規定，在淮河流域排污總量控制計劃確定的重點排污控制區域內的排污單位和重點排污控制區域外的重點排污單位，都要申領排污許可證。排污許可范圍的有限性往往實際上是基于有限范圍、重點口徑的環境管理方式在排污許可領域的集中反映。

突破“片面覆蓋”，就是“全面覆蓋”。2008年修訂的《水污染防治法》第二十條規定，“直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證”，為在水污染防治方面實行排污許可全覆蓋提供了法律依據。2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。“十三五”期間，環境管理思路調整到“以改善環境質量為核心”，需要切實解決污染源底數不清、不少排污單位游離于排污許可范圍外、證后監管不到位等問題，許可對象覆蓋所有固定污染源的問題逐步提上議事日程。

(2)關注點從“排放”轉移到“控制”，實現污染物“全覆蓋”。長期以來，我國排污許可制度執著于“排”即“排放”，國家立法限于水污染和大氣污染領域。在地方排污許可立法中，大部分規定的也是水和大氣排污許可，只有極少數地方將固體廢物、噪聲等納入排污許可范圍。《控制污染物排放許可制實施方案》借鑒國際經驗，側重通過排污許可“控制”污染物排放，提出將噪聲、固體廢物等不存在典型“排放”的污染納入排污許可范圍。

(3)關注點從“許可”到“許可制”，實現排污單位“全覆蓋”。所謂排污單位全覆蓋，就是不論排污單位規模、排污量和環境影響大小，原則上均納入排污許可。根據國際慣例和我國長期實踐經驗，排污許可適用于具有較為規范的企業管理制度的大中型排污單位，不適用于小型排污單位。2008年原國家環境保護總局制定的《排污許可證管理條例》(征求意見稿)第五十三條規定了“豁免條款”，就反映了這種思路：“規模較小的餐飲、娛樂、洗浴、美容美發經營者、小型醫療衛生機構以及自備食堂、茶爐、取暖或洗浴鍋爐等設施的科研、教學、政府機關等單位，排放污染物數量少，對環境影響輕微，3年來未與其他單位或個人發生環境污染糾紛的，地方人民政府環境保護主管部門可以免除其在一定限期內申請領取排污許可證的義務。”

鑒于“散亂污”企業對區域環境質量的影響，生態環境部提出“應發盡發”原則，與建設項目環境影響評價分類管理銜接并借鑒其經驗，在排污許可重點管理和簡化管理之外新設了登記管理類別，通過排污許可制度將所有固定污染源納入環境監管，而不必實行事前的行政許可。

(4)關注點從“發證”到“監管”，實現排污許可要求“全覆蓋”。過去，排污許可制度被稱為“排污許可證制度”，起草的行政法規被稱為“排污許可證管理條例”，實際工作以排污許可證發放為重心。目前的排污許可制度改革，重點轉向證后監管，目的在于通過排污許可落實控制污染物排放的各項要求。在這種情況下，“全覆蓋”就從“發證全覆蓋”到“監管全覆蓋”。因此，生態環境部部署開展的固定污染源排污許可清理整頓，意在將排污許可的要求從紙面落實到實際排污中。

2 制修訂法律，推進排污許可對各類污染源“全覆蓋”

排污許可是一項行政許可，而《行政許可法》第四條規定，“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。2014年修訂的《環境保護法》第四十五條明確規定“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”。因此，《控制污染物排放許可制實施方案》強調“依法”實施排污許可全覆蓋，規定“排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物”“推動修訂固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法，探索將有關污染物納入排污許可證管理”。

我國有關污染控制的法律，是按照污染物類別分別制定的。2014年《環境保護法》修訂前，只有《水污染防治法》和《大氣污染防治法》兩部法律對排污許可進行了規定。2014年《環境保護法》修訂后，這兩部法律以及《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》相繼制修訂，將水污染源、大氣污染源、土壤污染重點監管單位、產生工業固體廢物的單位等固定污染源納入排污許可范圍。目前，《環境噪聲污染防治法》和《海洋環境保護法》修改已經啟動，在初步形成的法律修訂草案中，已經規定了對噪聲和海洋污染源實施排污許可。這兩部法律修訂后，我國就在法律意義上實現了排污許可固定污染源的“全覆蓋”。

表1 我國有關污染控制的法律中關于排污許可范圍內容一覽

3 制修訂名錄，推進排污許可行業全覆蓋

《控制污染物排放許可制實施方案》規定：“(六)制定排污許可管理名錄。生態環境部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理。對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、臺賬管理等要求。”

目前，生態環境部先后制定發布了兩版排污許可管理名錄，即《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》，根據法律和《控制污染物排放許可制實施方案》，對排污許可行業進行了具體規定。

3.1 排污單位類型“全覆蓋”

2008年修訂的《水污染防治法》第二十條規定，實行排污許可管理的對象是企業事業單位(包括城鎮污水集中處理設施的運營單位)，不包括個體工商戶和居民。

2015年修訂的《大氣污染防治法》第十九條規定，實行排污許可管理的對象包括企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位、其他依法實行排污許可管理的單位，不包括個體工商戶。

2014年修訂的《環境保護法》第四十五條規定，實行排污許可管理的對象是企業事業單位和其他生產經營者。考慮到本名錄中部分行業可能涉及個體工商戶(例如“屠宰及肉類加工135”實施重點管理的行業為“年屠宰生豬10萬頭以上、肉牛1萬頭以上、肉羊15萬頭以上、禽類1000萬只以上”，其他均實施簡化管理，則涵蓋從事屠宰的個體戶)，名錄采納《環境保護法》的規定，將實行排污許可的對象表述為“企業事業單位和其他生產經營者”。

3.2 排污單位行業“全覆蓋”

國民經濟行業分類共1382個行業小類，其中涉及固定污染源的有706個，全部已納入名錄。2019年版名錄共包含108個行業類別(涉及國民經濟行業分類中49個大類、212個中類、706個小類)和4個通用工序。2017年版名錄包含78個行業類別(涉及31個大類、104個中類、295個小類)。2019年版比2017年版增加了30個行業類別(涉及18個大類、108個中類、411個小類)。

增加登記管理類別，實現陸域固定污染源的全覆蓋。為解決單個污染物產生量、排放量和對環境的影響程度很小但總數量巨大、排污總量不低的排污單位長期游離于環境監管視野之外這一困擾已久的問題，2019年版名錄規定污染物產生量、排放量和/或者對環境的影響程度都很小的排污單位，不需要申請領取排污許可證，僅需在全國排污許可證管理信息平臺上登記污染物排放基本情況，將這類小排污單位全部納入排污許可管理范圍，有利于全面掌握固定污染源數量，起到對排污許可分類管理范圍的補充作用。

排污許可管理名錄中未作規定的行業排污單位如何管理？名錄第108類其他行業中有兩類企業需要納入排污許可管理。一是涉及通用工序的，應當對其所涉及的通用工序申請領取排污許可證或者填報排污登記表。例如有鍋爐的酒店，應根據鍋爐的管理類別申請領取排污許可證或者填報排污登記表。二是有第七條中六類情形之一的，還應當對其生產設施和相應的排放口申請領取重點管理排污許可證。例如某汽車修理廠被列入重點排污單位名錄，應當對相應排污設備和相應的排放口申請領取重點管理排污許可證。此外，名錄未作規定的排污單位，確需納入排污許可管理的，其排污許可管理類別由省級生態環境主管部門提出建議，報生態環境部確定。

4 開展清理整頓，實現排污許可要求“全覆蓋”

對新建排污單位，可以嚴格依照法律要求發放排污許可證，無證排污或者違證排污可以依法處罰。但是對于現有排污單位，由于歷史情況千差萬別，需要具體問題具體分析。加上國務院限期2020年實現排污許可固定污染源全覆蓋，需要綜合采取各種手段，確保按期完成“全覆蓋”。

(1)無證或者違證排污，可以依法處罰直至關停。排污許可固定污染源全覆蓋，就要禁止無證或者違證排污。對此，有關法律作了明確規定，并規定了嚴格的處罰措施。例如，現行《大氣污染防治法》規定，未依法取得排污許可證排放大氣污染物的，由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；拒不改正的，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。未來，排污許可管理條例還將對違反排污許可證要求的行為，實施按次計罰[2]。

(2)現有企業不能滿足排污許可要求的，允許限期整改。近年來生態環保要求持續提高，一大批排污單位不能滿足排污許可條件，要么是存在歷史遺留的建設項目環評違規問題，要么是因近年來排放標準密集加嚴、排污單位未及時升級污染防治設施而不能穩定達標排放。對于這些排污單位，如因不符合條件而不納入排污許可管理，則會使其游離于正常環保監管之外，不符合改革初衷。直接關停存在困難，允許其生產和排污則帶來環境監管的不公平。需要分情況按照排污許可管理辦法中過渡期的解決方案進行處理[3]。

對此，《排污許可管理辦法(試行)》(簡稱《辦法》)在改革過渡期適當放寬許可條件，解決歷史遺留問題：一是老人老辦法、新人新辦法。對于在《辦法》發布實施之前已投產運營的現有排污單位，未依法履行環評制度或者污染防治設施不具備達標能力的，排污單位提出改正方案并承諾在3個月～6個月內(確因工程施工需延期的，最長不超過1年)改正完畢的，可以核發許可證。《辦法》發布實施后，排污單位污染防治設施不具備達標能力或者違反建設項目環評審批制度的，將不予核發排污許可證。二是只給一次機會。即僅適用于按照排污許可分類管理名錄規定的時限首次發放排污許可證時。沒按期完成整改，或者三年期許可證到期后、再次申請許可證時再出現類似問題的，不再放寬條件。三是整改后仍不符合許可條件的可依法注銷許可證。整改完畢符合許可條件的，生態環境部門依排污單位申請，在其許可證中相應地作出變更記載；仍不符合許可條件的，依法報請地方政府予以關停，同時注銷許可證；依法不具備關停條件，或者提交關停建議后地方政府未及時關停的，生態環境部門可依法對其實施按日連續處罰，可依法移送公安機關對企業負責人實施行政拘留，通過嚴格處罰擠壓這兩類違法問題突出而整改不力的企業的生存空間。

上述規定對推進排污許可全覆蓋發揮了積極作用，建議在《排污許可管理條例》中予以保留。對條例施行前已經實際排放污染物、但不符合排污許可條件的排污單位，可以在生態環境主管部門規定的期限內進行整改，達到排污許可條件后申請取得排污許可證。

(3)清理整頓，確保“全覆蓋”順利實現。“徒法不足以自行”，要使得法律規定充分落實，必須積極主動開展執法工作。為了達到排污許可制度改革要求，實現“核發一個行業，清理一個行業，規范一個行業，達標一個行業”，生態環境部2019年部署在8個省(市)對2017年、2018年已發證的24個重點行業開展了固定污染源清理整頓試點，排查出近5000家未按期領證的排污單位，摸索形成“摸、排、分、清”四步工作法：“摸”即摸清底數，將“二污普”補充排污費征收、企業自主驗收、工商管理、電力等其他途徑摸排的排污單位，形成全面的固定污染源基礎信息清單；“排”即排查無證，從中選出2020年前應發證或登記的33個行業排污單位，作為清理整頓的對象，即固定污染源發證和登記清單；“分”即分類處置，核發排污許可證或限期整改通知書，或者進行排污登記；“清”即整改清零，對于整改到期仍不符合發證要求的，責令停業、關閉，并注銷排污許可證。2019年底，生態環境部基于清理整頓試點的經驗和教訓，發布了《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》，要求2020年4月底前完成33個行業的固定污染源清理整頓工作，2020年9月底前基本完成排污許可發證和登記工作，切實做到“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”，實現固定污染源排污許可全覆蓋。