江蘇省排污許可實(shí)施情況及對(duì)策建議

馮程

(江蘇省生態(tài)環(huán)境廳，南京 210036)

“十三五”期間，通過(guò)生態(tài)環(huán)境部與各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的共同努力，我國(guó)排污許可制度改革成效顯著，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范逐步完善，排污許可管理制度體系已初步形成；分行業(yè)核發(fā)排污許可證有序推進(jìn)，固定污染源排污許可清理整頓統(tǒng)籌推動(dòng)。2020年是實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可制全覆蓋的收官之年，如何充分發(fā)揮排污許可制度管理效能，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

本文回顧了排污許可管理體系的構(gòu)建情況，總結(jié)了江蘇省排污許可制度實(shí)施成效，結(jié)合作者參與實(shí)際管理工作的心得體會(huì)，梳理了江蘇省排污許可管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題并提出了改進(jìn)的對(duì)策建議及下一步工作展望，以期為推進(jìn)江蘇省固定污染源排污許可“一證式”管理工作發(fā)揮重要作用。

1 排污許可管理體系構(gòu)建情況

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，排污許可管理逐步成為世界各國(guó)污染控制的重要手段，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的核心制度。瑞典是首個(gè)提出并實(shí)踐排污許可制度的國(guó)家，《瑞典環(huán)境法典》對(duì)排污許可證制度進(jìn)行了更嚴(yán)格而全面的規(guī)定，奠定了其核心法律地位[1]。德國(guó)依照《聯(lián)邦排放控制法》和《綜合污染預(yù)防和控制指令》，實(shí)施對(duì)工農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的綜合許可管理[2]。澳大利亞建立了基于風(fēng)險(xiǎn)的許可體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不同的企業(yè)分類管理[3]。美國(guó)實(shí)行的是單項(xiàng)排污許可證制度，按照不同污染介質(zhì)進(jìn)行發(fā)放，形成了以《清潔水法》(Clean Water Act，CWA)和《清潔空氣法》(Clean Air Act，CAA)為法律基礎(chǔ)的污水和大氣排污許可證制度[4]。

我國(guó)于20世紀(jì)70年代開(kāi)始提出排污許可制度，并將其確立為八項(xiàng)基本制度之一。但是，由于之前其核心地位低、發(fā)證范圍和種類不全、重證輕管、制度設(shè)計(jì)欠缺等問(wèn)題，排污許可制度一直沒(méi)有發(fā)揮良好的作用。2016年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，原環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《排污許可管理辦法(試行)》，明確了排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)與總體思路[5]。至此，排污許可制度改革全面啟動(dòng)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)決議《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系?！耙蛔C式”排污許可支撐體系由法規(guī)體系、管理體系、技術(shù)體系、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)四部分組成，如圖1所示。

圖1 “一證式”排污許可證制度支撐體系

目前，支撐排污許可的國(guó)家層面法律包括《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》，以及于2020年9月1日施行的新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》；法規(guī)層面包括《排污許可管理?xiàng)l例》；部門規(guī)章包括《排污許可管理辦法(試行)》《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》。

管理體系包括排污許可證的適用范圍、實(shí)施主體和權(quán)限配置以及許可證的種類、年限和內(nèi)容等。《排污許可管理辦法(試行)》和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》兩個(gè)部門規(guī)章對(duì)排污許可的具體管理與實(shí)施做出了具體的規(guī)定。

技術(shù)體系用來(lái)為排污許可證的核發(fā)與管理提供技術(shù)支撐，其規(guī)范性文件包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染防治最佳可行技術(shù)、環(huán)境管理臺(tái)賬與執(zhí)行報(bào)告、企事業(yè)單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南等技術(shù)規(guī)定。以“環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實(shí)”為主線構(gòu)建全生命周期、精細(xì)化、全過(guò)程的管理模式。

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不僅是排污許可制度實(shí)現(xiàn)信息化管理的重要依托，也為環(huán)境管理信息化提供全方位支撐。平臺(tái)匯集了企業(yè)實(shí)際排放量數(shù)據(jù)，可以幫助生態(tài)環(huán)境管理部門掌握轄區(qū)內(nèi)的污染物排放情況，并為環(huán)保稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源排放清單等各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理提供可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源，同時(shí)也為公眾社會(huì)監(jiān)管提供平臺(tái)。

2 江蘇省排污許可制度實(shí)施情況

2.1 排污許可證核發(fā)數(shù)量

2019年9月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于開(kāi)展2019年排污許可證申領(lǐng)工作的補(bǔ)充通告》(蘇環(huán)辦〔2019〕317號(hào))明確了盡早實(shí)現(xiàn)江蘇省固定污染源“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的環(huán)境管理目標(biāo)，依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善要求，計(jì)劃在2019年底前完成82個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)，提前一年將固定污染源全部納入排污許可管理范圍。2020年2月，發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展江蘇省2020年排污許可證申領(lǐng)和排污登記工作的通告》(蘇環(huán)辦〔2020〕41號(hào))，全面落實(shí)《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》最新要求，加快推進(jìn)新增30個(gè)行業(yè)的許可證核發(fā)和112個(gè)行業(yè)的排污登記工作。截至2020年7月3日，31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共計(jì)核發(fā)排污許可證241999張，其中江蘇省以35679張的發(fā)證數(shù)量位列全國(guó)首位(圖2)。從江蘇省發(fā)證行業(yè)分布圖可見(jiàn)，發(fā)證數(shù)據(jù)最高的行業(yè)為印染行業(yè)，占江蘇省總發(fā)證數(shù)量的13%，其次是電鍍行業(yè)(5%)和電子行業(yè)(4%)。

圖2 31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)排污許可證核發(fā)數(shù)量對(duì)比及江蘇省排污許可證核發(fā)行業(yè)分布

對(duì)核發(fā)部門來(lái)說(shuō)，排污許可證核發(fā)過(guò)程中的困難體現(xiàn)在對(duì)許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的專業(yè)性理解不到位、掌握不深入、重視程度不夠，核發(fā)排污許可證任務(wù)較重且技術(shù)能力不匹配；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，尤其是中小民營(yíng)企業(yè)，困難體現(xiàn)在缺乏專業(yè)環(huán)保人員和專業(yè)環(huán)保知識(shí)，對(duì)自身產(chǎn)排污情況掌握不夠全面，對(duì)相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性、技術(shù)規(guī)范理解不到位。為解決制約發(fā)證速度的瓶頸，江蘇省各市積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。南京市采取全市動(dòng)員、綜合施策的方法，動(dòng)員全市核發(fā)部門加班加點(diǎn)集中發(fā)證，部分地區(qū)臨時(shí)抽調(diào)十幾人專項(xiàng)負(fù)責(zé)許可證核發(fā)，同時(shí)市局層面給予充分的技術(shù)支持，集中舉辦分行業(yè)培訓(xùn)班，覆蓋轄區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)。市局協(xié)調(diào)多家第三方機(jī)構(gòu)，確定專職人員與各區(qū)實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)，重點(diǎn)解決發(fā)證中的疑難問(wèn)題；堅(jiān)持每日通報(bào)排名，把排名靠后的單位加粗加紅推送給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)傳導(dǎo)壓力，推進(jìn)發(fā)證工作明顯提速。無(wú)錫、蘇州兩市結(jié)合自身發(fā)證、登記工作量大的特點(diǎn)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)倒排工作任務(wù)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保所等基層機(jī)構(gòu)將全覆蓋工作落實(shí)到企業(yè)，同時(shí)通過(guò)優(yōu)化排污許可證核發(fā)流程，借助第三方技術(shù)審核力量，提升排污許可證核發(fā)效率。南通、泰州、連云港、徐州、淮安各市精準(zhǔn)施策、有的放矢，針對(duì)企業(yè)排污許可證申請(qǐng)不積極的問(wèn)題，通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙、短信、書面的方式告知企業(yè)申領(lǐng)義務(wù)，針對(duì)企業(yè)申請(qǐng)表格填報(bào)困難的問(wèn)題，分縣區(qū)、分行業(yè)對(duì)企業(yè)進(jìn)行多輪次、集中式現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)指導(dǎo)，做到了企業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)全覆蓋，并針對(duì)縣區(qū)審核人員不足的問(wèn)題，組織第三方機(jī)構(gòu)抽調(diào)精干力量分片下沉協(xié)助管理部門集中審核，確保縣區(qū)全覆蓋，取得了明顯成效。

2.2 排污許可證核發(fā)質(zhì)量

江蘇省“先發(fā)證后完善”的思路使江蘇省成為全國(guó)排污許可證核發(fā)的領(lǐng)先省份，卻不可避免地引起了社會(huì)各界對(duì)排污許可證核發(fā)質(zhì)量的擔(dān)憂。為此，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳不定時(shí)地開(kāi)展排污許可證的技術(shù)復(fù)核專項(xiàng)行動(dòng)，及時(shí)總結(jié)復(fù)核發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題(表1)，用于指導(dǎo)地方部門后續(xù)的核發(fā)工作?！杜盼墼S可管理辦法(試行)》規(guī)定，當(dāng)排污單位存在排污單位名稱、許可事項(xiàng)、新改擴(kuò)建項(xiàng)目等方面的變化時(shí)，需提前三十個(gè)工作日申請(qǐng)?jiān)S可證變更。目前江蘇省許可證變更數(shù)量為2802張，占總核發(fā)量的8%，靈活、方便、快捷的許可證變更制度也可有效推動(dòng)完善前期質(zhì)量欠佳的許可證。針對(duì)江蘇省已發(fā)證量較大的特點(diǎn)，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳2020年已制定了按月定期技術(shù)復(fù)核機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)抽調(diào)專業(yè)人員每月開(kāi)展技術(shù)復(fù)核，確保江蘇省的排污許可證質(zhì)量穩(wěn)步提高。

表1 2019年排污許可證技術(shù)復(fù)核發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題統(tǒng)計(jì)

2.3 排污許可證許可總量

我國(guó)目前實(shí)施的排污許可總量核定方法，主要是依據(jù)企業(yè)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)審批等要求，因此更多地考慮了企業(yè)的行業(yè)屬性和已有法定審批要求，主要是一種基于技術(shù)的排污許可限值，尚未直接與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。因此，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)所有的企業(yè)都達(dá)到了排放限值要求，但區(qū)域內(nèi)水體水質(zhì)或空氣質(zhì)量仍長(zhǎng)期超標(biāo)的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，江蘇省的主要污染物許可總量分別為二氧化硫129709.9噸、氮氧化物259845.4噸、顆粒物94178.9噸、VOCs 29712.3噸、COD 612557.4噸、氨氮51185.8噸。從行業(yè)分布情況看，各類污染物至少70%的許可總量分布在4個(gè)以內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)(圖3所示)。其中，火電、鋼鐵、水泥、石化、原料藥、農(nóng)藥行業(yè)為大氣污染物的重點(diǎn)行業(yè)，印染、造紙、石化、電子行業(yè)為水污染物的重點(diǎn)行業(yè)。因此，江蘇省后續(xù)可通過(guò)研究行業(yè)污染治理可行技術(shù)，評(píng)估重點(diǎn)行業(yè)的污染物削減潛力，逐步削減重點(diǎn)行業(yè)的許可排放量，確保區(qū)域污染物排放減少，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。

圖3 江蘇省排污許可核發(fā)總量的行業(yè)分布

2.4 排污許可證后監(jiān)管

目前，江蘇省已按生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署完成了第一階段固定污染源排污許可清理整頓工作，目前正在開(kāi)展第二階段清理整頓工作。截至2020年7月1日，第二階段江蘇省清理整頓工作完成率為98.11%、發(fā)證完成率為78.9%，均位列全國(guó)首位，江蘇省的排污許可工作重心將逐步由核發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽C后監(jiān)管。目前，江蘇省排污許可證后監(jiān)管的實(shí)施主要包括以下幾項(xiàng)措施：(1)每年開(kāi)展一次專項(xiàng)執(zhí)法檢查；(2)針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)不定期開(kāi)展檢查；(3)將排污許可執(zhí)法檢查納入日?！半p隨機(jī)”檢查之中。2019年江蘇省專項(xiàng)執(zhí)法檢查共檢查企業(yè)1853家，發(fā)現(xiàn)無(wú)證排污企業(yè)149家，不按證排污企業(yè)452家。其中，57.5%的企業(yè)未嚴(yán)格落實(shí)自行監(jiān)測(cè)要求，23.5%的企業(yè)未嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行報(bào)告要求，20.8%的企業(yè)未嚴(yán)格落實(shí)臺(tái)賬記錄要求。

3 江蘇省排污許可管理的對(duì)策建議

3.1 存在問(wèn)題

在江蘇省的管理實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)排污許可制度實(shí)施過(guò)程中存在如下一些問(wèn)題：第一，排污許可證表格過(guò)于復(fù)雜。重點(diǎn)管理行業(yè)一般十多張表格，并且每張表格內(nèi)容較多，填報(bào)后系統(tǒng)生成的許可證副本動(dòng)輒成百上千頁(yè)，給申報(bào)與證后監(jiān)管帶來(lái)不便；第二，證后管理要求不盡合理。部分行業(yè)臺(tái)賬記錄繁瑣，監(jiān)測(cè)頻次要求高，企業(yè)難以完全合規(guī)；第三，監(jiān)管障礙較多。例如，企業(yè)許可總量核算等許可內(nèi)容準(zhǔn)確性難以保證，缺失具有實(shí)際操作意義的證后監(jiān)管工作辦法與罰則，缺少監(jiān)管信息化平臺(tái)等；第四，數(shù)據(jù)權(quán)威性不夠。排污許可數(shù)據(jù)還未做到唯一性、權(quán)威性，在多套數(shù)據(jù)并行的情況下，容易出現(xiàn)相互沖突。

3.2 對(duì)策建議

(1)繼續(xù)完善法規(guī)體系和優(yōu)化管理措施。法律支撐是排污許可制度的前提和依據(jù)。目前對(duì)于排污許可制度的具體實(shí)施，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策文件和法律法規(guī)。因此，建議在嚴(yán)格《排污許可管理?xiàng)l例》執(zhí)法過(guò)程中充分了解社會(huì)各界尤其是中小企業(yè)的意見(jiàn)建議，在嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前提下進(jìn)一步優(yōu)化管理要求。

(2)優(yōu)化技術(shù)支撐體系。進(jìn)一步優(yōu)化、簡(jiǎn)化排污許可技術(shù)支撐體系，體現(xiàn)“放管服”改革精神，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，抓大放小，突出重點(diǎn)。建議加快修訂《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》《環(huán)境管理臺(tái)賬及執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范》《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》等規(guī)范、指南，適當(dāng)減少“過(guò)程留痕”的相關(guān)要求，以結(jié)果為導(dǎo)向，更加合理地減少申報(bào)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)頻次、臺(tái)賬記錄內(nèi)容、執(zhí)行報(bào)告頻次等要求，服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展。

(3)加強(qiáng)數(shù)據(jù)融合。打通排污許可、環(huán)評(píng)、污染普查、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、執(zhí)法五大系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以排污許可數(shù)據(jù)為核心，動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)和更新。同時(shí)，通過(guò)結(jié)合政策引導(dǎo)、加強(qiáng)執(zhí)法、納入信用等機(jī)制，提高排污許可數(shù)據(jù)的質(zhì)量，加強(qiáng)排污許可數(shù)據(jù)引用的規(guī)范性。

3.3 下一步工作展望

(1)加快推進(jìn)排污許可制度與監(jiān)測(cè)、監(jiān)控、執(zhí)法、總量等制度的融合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立固定污染源排污許可聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，為科學(xué)化、信息化、智能化的固定污染源全過(guò)程監(jiān)管提供制度保障。

(2)加快數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)固定污染源的“大數(shù)據(jù)”智能管理。將排污許可數(shù)據(jù)與自動(dòng)監(jiān)控、移動(dòng)執(zhí)法數(shù)據(jù)鏈接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控自動(dòng)預(yù)警、執(zhí)法自動(dòng)提示等智能功能，真正實(shí)現(xiàn)固定污染源“一證式”智能化管理。

(3)優(yōu)化填報(bào)平臺(tái)，提高平臺(tái)數(shù)據(jù)的引用能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，直接導(dǎo)入環(huán)評(píng)、污染源普查等相關(guān)數(shù)據(jù)，最大化減少企業(yè)填報(bào)的數(shù)據(jù)量。一方面確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性與唯一性，一方面降低企業(yè)填報(bào)門檻，更好地為企業(yè)減負(fù)。

按照生態(tài)環(huán)境部工作部署，江蘇省將加快推進(jìn)固定污染源排污許可“一證式”管理工作，探索排污許可“全覆蓋、全周期、全聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為美麗江蘇建設(shè)提供有力制度保障。