日本東京都戶外廣告和牌匾標識的設置管理規范

鞠阿蓮

戶外廣告和牌匾標識是城市景觀的重要組成因素，也是城市管理的重要內容之一。井然有序的戶外廣告和牌匾標識能為城市景觀錦上添花，成為一道亮麗的風景線，但是過度泛濫的廣告不僅妨礙城市景觀，還會降低宣傳效果，因此各城市都對戶外廣告和牌匾標識的設置進行管控。東京都是日本的首都，也是一座國際大都市，在很早之前就開始對戶外廣告和牌匾標識進行科學合理的引導與規范，且成效顯著，其經驗與做法對北京市打造國際一流和諧宜居之都具有很好的借鑒意義。

一、戶外廣告和牌匾標識的定義

日本把戶外廣告叫做“屋外廣告”。因為在降雨頻繁的日本，能抵抗夜間霧水的屋頂是房屋的重要組成部分。日本以屋頂來區分屋內和屋外，屋頂的外側即“屋外”。根據日本《戶外廣告法》第2條第1項的規定，戶外廣告是指長期或者在一定時期連續在戶外展示給公眾觀看的東西，包括招牌、立式招牌、海報、告示，和在廣告塔、廣告板、建筑物及其他構筑物等上面張貼或展示的，以及與此類似的東西。

說到戶外廣告，一般很容易聯想到商業廣告。但日本所說的戶外廣告，只要其具備上述定義中的條件，不管是否有營利性，除展示的文字外，圖形、商標、標識等都屬于戶外廣告的范疇。也就是說，與北京市不同，東京都的戶外廣告既包含商業廣告，也包含公益廣告，且種類繁多，如廣告塔、廣告板、貼紙廣告、立式招牌、廣告旗、車身廣告、標識廣告、拱門廣告、氣球廣告，等等。而根據《北京市戶外廣告設置管理辦法》的規定，北京市的戶外廣告僅指商業廣告。此外，北京市除了戶外廣告之外，還有牌匾標識、標語宣傳品這兩種類型，而東京都的戶外廣告是一個比較寬泛的概念，并沒有像北京市那樣分類。但是，由于土地私有制的關系，東京都有一種比較特殊的廣告，叫做“自家用廣告”，是指設置在自己的住所、公司、營業場所或工作場所的，寫有自己的姓名、店名、名稱、商標、營業內容或經營范圍等相關信息的廣告。這種“自家用廣告”相當于北京市的牌匾標識，但是不同之處在于，東京都的自家用廣告上除了可以顯示名稱、字號、商標和標志之外，還可以顯示營業內容和經營范圍。為方便對比，本文將“自家用廣告”統稱為“牌匾標識”，特此說明。

二、戶外廣告相關的法律法規

日本是一個立法先行的國家，對戶外廣告的管理也不例外。1949年6月，日本政府頒布了《戶外廣告法》，這是戶外廣告設置與管理的根本大法。該法將戶外廣告的設置與管理交由地方政府全權負責。在此大背景下，1949年8月，東京都制定了《東京都戶外廣告條例》（以下簡稱《條例》），其中第一條就說明，制定該條例的目的是營造并保持良好的風致景觀、防止戶外廣告對公眾造成危害。由此可見，戶外廣告與景觀營造密不可分?！稐l例》還規定了政府、廣告經營者和公民各自的責任和義務等。同年9月，東京都又出臺了《戶外廣告條例實施規則》，對戶外廣告進行更具體、更有針對性的規劃與管理。

東京都戶外廣告的監督和管理由東京都城市整備局負責，其戶外廣告部門在《戶外廣告條例》的基礎上制定了《戶外廣告指南》，該指南以圖例方式對戶外廣告的設置規范作了進一步細化，具有更強的操作性。2005年10月，東京都又制定了《戶外廣告等相關的行政處分綱要》，規定了戶外廣告違法行為相關的處罰基準及處理流程，以期保證行政處分的公平性與透明性。

三、戶外廣告和牌匾標識的審批制度

東京都的戶外廣告采取兩級管理方式，東京都負責制定條例，各區市町負責具體的審批、監督和管理事務。東京23區及島嶼部的戶外廣告由區長或市長進行審批，多摩地區則根據廣告的規模由市長或者多摩建筑指導事務所所長審批。審批時需要提交申請書及相關圖紙材料，并根據廣告的類型繳納不同的費用。例如，廣告塔、廣告牌以面積計費，每5平方米的費用為3220日元，展示期限為2年，而廣告旗、廣告氣球等以個數計費，展示期限為1個月。

審批通過后，申請者會拿到一張戶外廣告許可標識票，上面寫有獲批的展示期限、展示序號等信息，在設置戶外廣告時必須將此標識票貼在顯眼的位置，并且還要將張貼位置等信息報告給審批部門。未張貼標識票的有可能被認定為違規戶外廣告。

戶外廣告在展示期間，不得隨意更改廣告內容、展示位置等。如果必須要變更，需提前進行審批。此外，展示期限屆滿后，須立即拆除。如果要延長展示期限，需在期滿前10日內向原審批部門辦理延長申請手續。

四、戶外廣告和牌匾標識的設置規范

（一）設置區域劃分

根據《城市規劃法》對土地用途的不同限定，東京都將廣告設置區域分為兩類。第一類是禁設區域和禁設物件，禁止設置戶外廣告的地區和場所被稱為禁設區域，不能設置戶外廣告的街道樹、防護欄等被稱為禁設物件。如表1所示，住宅專用區、生態環境保護區、歷史文化遺產區域、學校等社會公益區、鐵路沿線等區域均為禁設區域。禁設物件包括橋梁、道路標識、交通燈、護欄、街道樹、郵筒、公用電話亭等。需要說明的是，電線桿、路燈柱、消防栓標識、拱門和拱廊的支柱雖然也屬于禁設物件，但是這些物件上禁止設置的是告示、海報、廣告旗、立式招牌等，除此之外的廣告可以設置。

第二類是審批區域，即經過審批后可以設置戶外廣告的地區和場所。東京都內特別區、市及町，自然公園法中指定的國立公園、國家公園和都立自然公園，景觀規劃區域中知事所指定的區域中，除去禁止區域之外的其他區域均為審批區域。在審批區域內設置廣告需要進行審批。

（二）牌匾標識的設置規范

與普通戶外廣告相比，牌匾標識的設置更加靈活。首先在禁設區域，雖然不能設置屋頂和突出式牌匾標識，但可以設置在地面上和墻面上，當合計面積5平方米以下時無需審批即可自行設置，面積在5～20平方米之間的牌匾標識經過審批后也可設置;面積超過20平方米以上的禁止設置，詳見圖1。其次在審批區域，面積10平方米以下的牌匾標識無需審批就可設置，需要審批的是面積在10平方米以上的牌匾標識，詳見圖2。

東京都對于戶外廣告的設置區域進行了明確的劃分，無論是廣告主還是廣告從業者都一目了然，指導性和操作性非常強，此外東京都還在各區、各市設有專門解答戶外廣告相關問題的窗口，辦公地址及聯系電話等都公之于眾，隨時解疑答惑。

（三）設置要求

東京都的戶外廣告和牌匾標識，必須滿足以下三個條件方可設置：第一，形狀、規模、色彩、設計等不能對景觀產生不良影響;第二，不能給公眾帶來危害;第三，原則上不能使用熒光涂料和熒光膜。除此之外，針對不同類型的戶外廣告和牌匾標識，對其高度、位置、面積等都進行了嚴格的限定。

首先來看廣告塔和廣告板。第一種情形是廣告塔或廣告牌直接設置在地面上，此時廣告的上端應距離地面10米以內。但是，如果在商業區域內設置的是自家用廣告，廣告上端可以距離地面13米以內。對于道路上方突出來的廣告，突出部分應控制在路面邊線1米以內。另外，廣告的下部如果區分步道和車道，則廣告應設置在距離地面3.5米以上（如果超出路面邊線0.5米以內則為2.5米以上）。如果沒有劃分步道和車道，則應設置在距離地面4.5米以上。

第二種情形是廣告塔或廣告板設置在建筑物屋頂上，若是木質建筑物，則所設廣告的高度應距離地面10米以內。若是鋼筋混凝土或鋼結構建筑物，所設廣告的高度應限制在從地面到廣告上端的2/3以內（地面到廣告頂部的高度低于10米的除外）。同時，若設在住宅專用區內，則從地面到廣告頂部的高度應在33米以內，上述區域之外的其他區域則為52米以內。此外，所有屋頂廣告都不能超出建筑物的寬度。

再看一下墻面廣告。第一，墻面廣告上端到地面的距離，也要滿足在第1種和第2種住宅專用區不超過33米、在其他用途區域不超過52米的規定;第二，墻面廣告不能超出建筑物的輪廓線;第三，墻面廣告不能堵塞建筑物的窗戶或緊急出口;第四，在同一墻面上展示相同內容的廣告時，各個廣告之間需間隔5米以上;第五，除廣告幕以外，在商業區域，每塊墻面廣告的面積要在100平方米以下，在非商業區要在50平方米以下。最后，所有墻面廣告的合計面積不能超過該墻面總面積的3/10。

最后看一下車體廣告。車體廣告是指在電車、公交車、觀光巴士、出租車，以及在東京都內登記的汽車等車體上發布的廣告。發布車體廣告的通用注意事項有以下兩點：一是發布的廣告不能影響駕駛員的注意力，如電子顯示屏廣告、使用熒光材料或是有反光效果的廣告等;二是不能在車窗和車門玻璃上發布廣告。具體來看，發布在電車和巴士上的車體廣告，其總面積應為除去車底之外車身表面面積的3/10以內，詳見圖3。

除了對戶外廣告和牌匾標識的面積、高度等進行限定之外，東京都還對其體量進行了規定。即在商業區或商業區附近高于10米的建筑物上展示廣告時，其總展示面積不能超過建筑物墻面面積的60%，但展示期限在7天以內的除外。

目前，北京市的牌匾標識取消了設置審批程序，采用自行規范設置、事后監管的模式，而東京都的牌匾標識不僅需要根據規模及設置區域區別對待，還要遵守上述設置規范，這就保證牌匾標識既不會千篇一律，也不會雜亂無章。

（四）景觀特別區的設置規范

戶外廣告和牌匾標識都是景觀的構成要素之一。2007年，東京都制定了《東京都景觀規劃》，為推進形成良好的景觀，指定了一批景觀特別區和重點區。在這些區域設置戶外廣告和牌匾標識時，除遵守一般性規定外，還要遵守景觀規劃的要求。

目前，東京都共有67處景觀特別區（重點區）屬于嚴格管控區域。其中，8處文化遺產庭園景觀特別區、墨田區和文京區的兩處景觀規劃重點區內只能設置牌匾標識，并對設置高度、色彩等進行了嚴格限定。以文化遺產庭園景觀特別區為例，首先此區域20米以上的區域不可設置屋頂牌匾標識，其次牌匾標識上不能使用光源。最后，其色彩需為與庭園景觀相協調的低飽和度色，并規定了每個廣告1/3以上面積可使用的色相和飽和度。

五、戶外廣告和牌匾標識的管理

東京都對戶外廣告從業者實行注冊登記制度。凡是從事戶外廣告的設計、制作、安裝等相關工作的法人或個人，在進行廣告制作或安裝工作前，無論其是否在東京都內有營業場所，都必須進行注冊登記。登記時需提交申請書、誓約書、簡歷表、相關證明材料等，每次登記的有效期為5年。有效期滿后若繼續從事戶外廣告行業，需在登記有效期滿30日前辦理登記更新申請手續;如果超過有效期則需要重新注冊登記。登記申請由東京都知事審批，登記完成后將被記入“戶外廣告從業者登記冊”中，公眾可隨時查閱。未進行登記或通過非法手段獲得登記的，一經發現將取消其從業資格，并處以30萬日元以下的罰金或者罰款。

此外，在設置高度超過4米或展示面積超過10平方米的廣告塔和廣告板，以及拱門廣告和裝飾路燈廣告時，還需要設置具備特定資格的戶外廣告管理者，專門負責上述戶外廣告的安全管理。

《戶外廣告條例》還對禁止發布的廣告進行了規定：（1）使用易腐朽、腐蝕或破損材料的危險廣告等;（2）結構或設置方法存在危險的廣告等;（3）受到風壓或地震或其他震動或沖擊時容易破損、墜落、倒塌的廣告等;（4）形似信號燈或道路標識或影響其效果等妨礙道路交通安全的廣告。對于不符合規定的違規廣告，管理部門有權要求發布者拆除。如果限期內沒有拆除，將由管理部門代為拆除，相關費用由發布者承擔，嚴重違規者將會被處罰。

六、對北京市戶外廣告和牌匾標識管理工作的啟示

（一）健全法律法規，確保有法可依

東京都在1949年就頒布了《戶外廣告條例》，后經過多次修改，一直沿用至今。條例中對戶外廣告相關方的責任與義務、設置區域、設置要求、管理方式、處罰措施等進行了明確規定，該條例與實施規則、指南、行政處分綱要等形成了一個比較完整的法律法規體系。北京市的戶外廣告管理主要依據的是《北京市市容環境衛生條例》《北京市戶外廣告設置管理辦法》《北京市牌匾標識設置管理規范》（試行）等相關文件，其中很多文件的制定時間比較早，沒有與時俱進地進行修訂與補充，且一些規定并不具體，缺乏指導性和操作性。因此有必要對現有文件進行梳理，針對出現的一些重點、難點問題提出解決方案。尤其是目前北京市尚沒有關于景觀方面的法律，如何引導戶外廣告為城市景觀錦上添花，也是需要考慮的一個課題。

（二）簡化審批程序，保證有法必依

東京都的戶外廣告和牌匾標識的登記、內容審批等都由戶外廣告管理部門統一管理。北京市的戶外廣告和牌匾標識則由多個行政主管部門按照各自的職責進行監督管理。多頭管理方式不利于提高工作效率，而且繁瑣的審批手續也會助長違規戶外廣告和牌匾標識的滋生。因此要保證審批流程公開化、透明化，管理部門嚴格按照程序審批，廣告從業者嚴格按照要求申報，申報通過后按照審批內容設置。

（三）加強執法力度，實現執法必嚴

東京都對戶外廣告會進行不定期的抽查，對不合規的戶外廣告要求整改或拆除。北京市也開展了戶外廣告的整治工作，取得了一定成效，但仍有一些戶外廣告未按市政府有關規定審批和未經批準擅自設置，影響市容景觀，或者存在安全隱患問題等。應加強治理整頓戶外廣告的力度，對非法廣告進行取締，確保戶外廣告的規范設置，使首都戶外廣告規范、有序、健康發展。

（四）加大處罰力度，做到違法必究

東京都對違反戶外廣告條例等的各類行為均有明確的懲罰規定，通常情況下廣告從業者出現嚴重違規行為后，將很難繼續開展相關業務。北京市對非法戶外廣告也有一些處罰措施，但處罰力度不足以震懾違法企業，同時牌匾標識的設置完全依靠自覺行為，容易出現混亂狀態。應研究針對不同程度的違法違規行為的具體處罰措施，提高不法廣告的違法成本，讓法律更有威懾力，維護好戶外廣告這個城市形象的視覺名片。

參考文獻

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（責任編輯：榮榮）