海洋生態修復項目績效評估指標體系研究

歐陽玉蓉，戴娟娟，吳耀建，方 婧，賴 敏，蔡 靈，吳 霖

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門，361005； 2.福建省海洋生態保護與修復重點實驗室，福建 廈門，361005)

近年來，我國海洋生態環境形勢嚴峻，濱海濕地面積縮減，海水自然凈化及修復能力不斷下降，近海富營養化加劇，赤潮、綠潮等海洋生態災害頻發，自然岸線減少，海島島體受損以及生態系統受到威脅。針對這一系列生態環境問題，各地積極開展生態修復工作。2010 年以來，已累計投入財政資金137億元實施海洋生態修復，修復具有生態功能的岸線長度約240 km，修復濱海濕地面積約2 300 hm2，修復沙灘面積約1 200 hm2[1]。至2019年，已有約28個城市實施了“藍色海灣”整治行動項目。已實施的海洋生態修復項目包括海域清淤、沙灘整治修復、濕地保護(堿蓬、檉柳、紅樹林修復等)、退養還灘、退堤還海、生態海堤建設、增殖放流、島礁生態修復等。各項生態修復工作的開展，有效地促進了受損海灣、岸線的修復和濱海濕地面積的增加。

但是，現階段對生態修復的理解不統一，生態修復項目前期方案設計的科學性不足，易成為偽生態工程或單純的景觀綠化工程；生態修復技術方法尚在不斷完善中，同一技術方法即使用于同種類型的生態系統修復也不一定有效；項目前期方案設計的可操作性欠缺，且監管不到位，一些項目落地困難，方案變更和滯后現象普遍；生態修復項目跟蹤監測滯后，監測方案的確定和監測指標的選取不科學，無法獲得效果評估所需的有效的長時間序列數據；針對生態修復項目進行長期連續調查和效果評估的研究較少；缺乏相應的生態修復績效評估標準、規范，評估技術方法不合理，難以科學評判生態修復效果。這些問題的存在使生態修復效果不佳，無法達到規劃目標，甚至給一些地方帶來了新的生態、環境問題。因此，現階段迫切需要開展海洋生態修復績效評估方面的研究，用于解決科學、準確判定生態修復效果，提升項目監管能力，提高跟蹤監測的有效性與科學性等問題，更好地滿足海洋生態修復項目適應性管理的需要。

1 海洋生態修復項目績效評估研究進展

1.1 國外生態修復項目績效評估研究進展

在生態修復成功的判定標準研究方面，Stanturf等(2001)認為生態修復項目應當明確目標，以利于構建相應的評估指標用于判斷項目的成功與否[2]。構建一個好的生態修復指標體系對于有效評估和提高生態修復成功率至關重要[3]。國際生態修復學會(SER)提出了9條判定修復是否成功的標準[4]，但是在具體的生態修復項目中，這些標準并未完全使用。研究者結合生態修復項目及所在區域的特點，選取一些指標，例如生物多樣性、豐富度、植被結構、底棲動物群落、小型水生生物群落、水文指標等用于評估生態修復成功與否[5-8]。

在績效評估方法研究方面，21世紀初，研究者對全球各地的生態保護項目進行績效評估，通過準實驗設計等評估方法對森林、保護地等開展了短期和長期的評估[9]。在美國，對于環境類公共支出項目的績效評估方法，主要有邏輯框架法、平衡計分法、指標法、費用效益法等[10]。針對海岸生態修復方面，Diefenderfer 等(2003)提出了一個系統的方法，分5個方面實施海岸修復工程，包括計劃、執行、績效評估、適應性管理和成果推廣。其中，績效評估通過監測調查反饋生態系統恢復程度，在工程附近選擇適當的地點作為參照點進行比較分析[11]。Zhao 等(2016)提出建立一個成功的沿海濕地生態修復評估指標體系方法：首先，應該確定濕地修復目標，以確保選擇的指標更加合理；其次，應研究海岸濕地的結構、功能和干擾；然后，要關注不同時空尺度下的動態變化；最后，指標體系中還應包含一些重要的社會屬性[12]。

在項目監管研究方面，生態修復的成功通常需要數年或數十年的時間(取決于項目的規模和環境)，在這段時間內應該有一個專門負責的機構，從項目設計到監測和評估階段全程對項目進行監督[13]。Borgstroma(2016)通過對多年來瑞典國家資助生態修復項目的研究，發現生態修復項目資金占政府自然保護總資金的11%，生態修復項目具有小規模、短期性的特點，與生態系統管理背道而馳。瑞典作為一個優先重視環境的國家尚且如此，其他國家在生態修復方面的資金投入會更少，生態修復項目實施的時間會更短[14]。美國NOAA實施損害評估和修復計劃(Damage Assessment, Remediation, and Restoration Program, DAPPR)采用自然資源損害評估(Natural Resources Damage Assessment, NRDA)方法，修復方案的實施需要實現基底和補償兩類修復，并監督效果，進行長期跟蹤監測；責任方(破壞者)提供修復資金，NOAA或其他受托人進行修復或監督責任方實施修復[15]。

1.2 國內生態修復項目績效評估研究進展

多年來，國內在生態環境保護和治理、海洋生態修復項目的績效評估方面開展了較多研究，集中在存在問題研究、效果評估方法研究、績效評價指標體系構建等方面。

在存在問題研究方面，國內學者認為目前我國海洋生態修復效果評估及修復管理等方面的研究較少，集中在生態修復技術研究方面；重大工程項目組織管理體系尚未建立；績效評估定量化不足，評估方法過于簡單；缺乏跟蹤監測、野外實驗驗證、修復效果評估的監測調查手段；缺乏明確的、定量的生態修復效果評價標準，沒有生態修復工程驗收標準；專業性和針對性的評價標準體系不完善；缺乏長期評價和適應性管理；研究成果較多集中于濕地植被恢復效果評估和沙灘養護效果評估等方面，缺乏區域整治修復效果的整體評估研究[16-22]。

在效果評估方法研究方面，生態保護項目常用的評估方法包括簡單差值法、多元線性回歸法、工具變量分析法、匹配法、結構方程法和貝葉斯網絡分析法等[9]。張立斌等(2012)總結了生態修復效果評估的主要方法有直接對比法、屬性分析法和軌道分析法[23]。孫曉萌等(2014)認為中國生態修復成效評估方法主要有單指標對比分析、綜合效益評價和生態服務價值評估[24]。張明慧等(2017年)綜述了國內海岸整治修復效果評估方面的相關研究，分析海岸整治修復效果評估主要通過調查、觀測、監測、模擬等方法對比分析海岸整治修復工程實施前后海岸資源、生態、環境的變化，評估海岸整治修復工程的效果[22]。

在績效評價指標體系構建方面，程亮等(2010)、林金蘭等(2015)運用邏輯框架法構建了績效評價指標體系[25-26]；程健華(2010)、吳威等(2020)基于生態系統服務構建了海岸帶生態修復效果評估指標體系[27-28]；符小明等(2017)基于對生態修復效果概念的理解，以資源-環境為框架，構建了海洋生態修復效果評價指標體系[29]；高爾丁(2016)識別了影響渤海海域生態修復工程的環境影響因素，運用PSR(Pre-ssure-State-Response)模型構建了渤海海域生態修復工程績效評估指標體系[30]；王夏暉等(2016)采用DPSIR(Driving Forces-Pressure-State-Impact-Response)概念模型，構建了可應用于地市和縣級行政區土壤污染防治成效評價的指標體系[31]；楊金艷等(2020)通過海灣淤積環境問題成因機理分析，構建了淤積型海灣整治修復效果綜合評價指標體系[32]；楊慧(2017)根據同安灣、五緣灣、茅尾海3個海灣整治修復案例研究的成果，從空間規模、水文動力環境等9個方面構建了海域整治清淤類項目的綜合評價指標體系[33]。

可以看出，目前我國海洋生態修復項目的績效評估工作尚處于起步階段，績效評估制度還不完善；績效評估的理論和技術方法等需要開展進一步深入的研究和實踐；現有的績效評估指標體系中，指標體系評估的目的和構建的原則各異，缺乏通用性、系統性指標；指標體系的構成難以兼顧管理和效果兩方面；具體指標的選取對海洋生態系統的特性考慮不足；適用于中長期評估的指標體系較少。

本研究基于對海洋生態修復項目績效評估的理解，從生態修復的目的出發，旨在完善績效評估方法，構建由管理類和效果類指標構成的、定性指標和定量指標相結合的海洋生態修復項目績效評估指標體系，以期盡可能定量、科學評價海洋生態修復項目的實施效果，完善海洋生態修復管理制度，為海洋生態保護資金的科學、合理、有效使用提供決策服務。

2 海洋生態修復項目績效評估框架構建

海洋生態修復項目績效評估主要源于項目管理的需要，旨在評價海洋生態修復項目基于目標的有效性或既定目標的實現程度。

績效評估常用的管理體系包括目標管理、關鍵績效指標(Key Performance Indicator, KPI)、平衡計分卡、標桿管理等。目標管理由彼得·德魯克在1954年提出[34]，這種管理方法通過確定目標、制定措施、分解目標、落實措施、安排進度、組織實施、考核等手段來達到管理目的。目前，世界銀行、亞洲開發銀行等貸款項目管理均是基于目標管理，以發展結果為導向構建的項目績效管理體系。海洋生態修復項目通過總體規劃確定目標，通過重點工程專項規劃制定措施、分解目標，通過制定實施方案、組織實施來落實措施，通過驗收、后評價、長期跟蹤評價等來達到考核的目的，具有典型的目標管理特點。

目標管理是以目標實現的程度進行管理，更加注重項目的實際成效，是一種成果的管理方式，因而項目績效評估框架的構建需要更多地體現目標的實現程度。海洋生態修復項目績效考核體系的構建基于目標管理，以發展結果為導向，有著完整的投入-產出-目的/作用-目標過程， 邏輯關系清晰，因而采用邏輯框架法進行構建更能反映項目目標的實現與影響項目目標的各種要素之間的邏輯關系及其相互影響。

邏輯框架法(Logical Framework Approach, LFA)是一種設計、計劃和評價的工具，是綜合、系統地研究和分析問題的思維框架，邏輯框架法的核心概念是事物的因果邏輯關系[35]。邏輯關系分為垂直邏輯和水平邏輯，垂直邏輯關系即4個層次間的因果關系，水平邏輯主要指驗證指標和驗證方法。

邏輯框架中，垂直邏輯由目標、目的/作用、產出、投入等4個層次組成；水平邏輯由綱要邏輯、客觀驗證指標、驗證依據和假定條件組成。海洋生態修復項目績效評估邏輯框架的因果關系圖見圖1，績效評估的邏輯框架見表1。

圖1 海洋生態修復項目績效評估邏輯框架的因果關系Fig. 1 Causal diagram of the logical framework for perfor-mance evaluation of marine ecological restoration projects

表1 海洋生態修復項目績效評估邏輯框架

續表1

可以看出，海洋生態修復項目通過資金、人員的投入，同時加強監管和跟蹤監測，可以使項目順利完成，不同的生態修復項目滿足各自的質量和進度要求。在此基礎上，不同的生態環境要素可以相應地獲得結構優化、功能提升、生態系統服務價值的增加，最后在各生態修復項目的長期、累積性作用影響下，海洋生態系統修復至原來或與原來相近的結構和功能狀態，達到海洋生態修復的目標。

3 海洋生態修復績效評估指標體系構建

3.1 指標體系構建的原則

① 全面評估、突出重點。在對海洋生態修復項目的實施情況和目標的實現情況進行全面評估的同時，重點針對核心目標和主要問題開展評估。

③ 科學性和可操作性相結合。采用科學的技術方法，突出同類海洋生態修復項目的共性、不同類海洋生態修復項目的特性；設計的評估指標體系數據易獲取，評估打分操作性強。

3.2 指標的篩選與指標體系的建立

3.2.1 管理類指標體系的構建 通過對項目實施情況、跟蹤監測情況、資金使用情況、項目管理情況的說明及相關指標的評估，確定生態修復項目在管理方面的績效水平。

①項目實施情況。該部分指標反映項目實施情況，有兩項作用，一是作為工程驗收，確認海洋生態修復項目是否按照規劃、設計的要求予以實施，是否可通過工程驗收；二是分析項目實施對項目目標實現的影響，重點解決如下這些問題：若項目全部按照原定計劃實施，項目目標是否能實現？出現偏差的原因是什么？若項目滯后或發生變動，項目目標是否能實現？項目滯后或變動對實現項目目標的影響有多大？

②跟蹤監測情況。跟蹤監測是決定項目能否有效地進行績效評估的關鍵因素，跟蹤監測計劃是否制定并有效實施應作為管理類指標的重要組成部分。

③資金使用情況。資金使用情況決定著海洋生態修復項目能否順利實施，涉及地方資金配套的，配套資金到位情況也關系著項目的實施情況。

④項目管理情況。項目管理機構的設置與管理制度的制定對于海洋生態修復項目監管起著重要作用，也關系著項目能否順利實施、有效實施。

管理類指標體系見表2。績效評估時可視項目具體情況對表2中指標進行篩選。

以上式中：S為柔性直流輸電系統的視在功率；PS和QS分別為柔性直流輸電系統注入交流系統的有功和無功;US為換流變閥側電壓;UC為換流器出口電壓;δ為移相角度;X為換流電抗。

3.2.2 效果類指標體系的構建 效果類指標體系結合現有已實施的海洋生態修復項目類型和特點進行考慮，邏輯層次屬于目的/作用。目前已實施的海洋生態修復項目，主要包括4類：岸線生態修復項目、濱海濕地生態修復工程、海洋生物資源恢復項目、水動力及沖淤環境恢復項目。筆者針對不同類型生態修復項目的目的/作用，采用層次分析法構建了評估指標體系。具體使用時，可針對評估目的對指標進行篩選，確定重點評估指標。

①海洋水動力環境。通過對海洋生態修復項目實施前后潮流泥沙觀測結果和數值模擬結果進行比對，分析海洋生態修復項目實施前后潮位、潮流流速及流向等變化情況，并以此分析水交換能力的變化情況。

表2 海洋生態修復項目績效評估管理類指標體系

涉及到海灣水動力環境恢復的，通過海灣口門處ADCP走航斷面的觀測，分析海灣納潮量的實際情況。海灣生態修復項目實施前有進行數模預測的，根據實測資料驗證數模預測結果，并以此預測后續生態修復項目實施的效果。

同時，分析海洋生態修復項目實施前后工程區邊界、海洋生態環境敏感區邊界、受潮流流速影響的區域特征點最大流速的變化情況。

②海洋地形地貌和沖淤環境。涉及到清淤、海岸線整治等生態修復項目，根據項目實施前后水深測量報告、歷年同時段遙感影像圖解譯等資料，結合特征點補充觀測的水深情況，對比分析海洋生態修復項目前后水深變化情況、特征點沖淤率變化情況；結合項目實施前后沉積物理化性質監測，對比特征點沉積物理化性質的變化情況。

③海水水質環境。對海洋生態修復項目實施前后的海水環境質量進行綜合評估。以歷史資料和實際監測數據為基礎，參考區域水環境基礎情況及污染特征等，綜合分析項目實施前后海灣水環境的變化情況，并對海水環境變化的趨勢進行分析。

④海洋生物生態環境。對海洋生態修復項目實施前后的海洋生物生態環境進行綜合評估。以歷史資料和實際監測數據為基礎，參考周邊海域開發利用情況，綜合分析項目實施前后海洋生物生態環境的變化情況，并對海洋生態環境變化的趨勢進行分析。重點分析初級生產力、底棲生物、漁業資源、外來物種等幾項指標。

⑤景觀環境。對海洋生態修復項目實施前后海灣的景觀結構和功能變化進行綜合評估。通過實地調查，無人機航拍，施工前后的遙感影像資料和項目區歷史照片對比等技術手段，對比項目實施前后岸灘和近海景觀變化等情況。

⑥海洋生態環境敏感區影響分析。針對海灣中紅樹林、珊瑚礁、濕地、海草床等海洋生態環境敏感區，結合已有的評估標準，根據評估標準分析、評估其資源和生境恢復情況。尚未制定專項評估標準的，從面積變化、功能恢復、成活率、資源數量和質量變化、生境恢復等方面進行考慮。

針對海洋生態修復項目影響到的、海灣中的海洋生態環境敏感區，評估海洋生態修復項目實施過程和實施后對其產生的影響，闡明影響產生的原因，分析影響的程度和范圍，針對存在的問題，對后續海洋生態修復項目提出對策建議。

基于海洋生態修復項目實施后的現狀，通過現場實地勘測、遙感解譯和無人機航拍等技術手段，結合專題圖件(水深圖、地形圖、海圖、岸線變遷相關圖件等)評價項目實施后海岸線的變化情況，計算岸線修復率。

⑦綜合效益分析。從行業產值變化、土地增值收益、漁業收入、農業收入以及旅游收入變化等方面進行海洋生態修復項目實施的經濟效益評估。分析海洋生態修復項目的投入產出水平以及相應的行業產值的變化情況。

從生活環境改善、城市形象提升等角度考核海洋生態修復項目實施的社會響應和影響；評價海洋生態修復項目對周邊海洋產業結構優化、環境質量改善以及城市形象提升的促進作用。

開展生態系統服務價值核算，量化評估海洋生態修復項目實施對海洋生態系統的供給功能、調節功能、文化功能和支持功能等方面所產生的影響。

海洋生態修復績效評估效果類指標體系如表3所示。

表3 海洋生態修復績效評估效果類指標體系

續表3

3.2.3 綜合評估方法 指標體系構建后，海洋生態修復項目的績效評估采用如下方法進行：

①對采集的數據進行無量綱化。管理類指標均為定性指標，根據指標性質、定義等，通過專家打分法進行分等定級、無量綱化。效果類指標包括定性指標和定量指標，定性指標無量綱化方法同管理類指標；定量指標采用閾值法進行無量綱化處理。

②確定指標權重。每項指標的權重、管理類指標和效果類指標的權重通過專家打分法、層次分析法等確定。

③計算綜合評價指數。管理類指標和效果類指標加權平均后的和為海洋生態修復項目的綜合評價指數。

④評估結果分級。根據綜合評價指數的計算結果，分等定級為4級，分別為不合格、合格、良、優秀。

3.3 討論

①項目投入和項目產出屬于管理類指標，以項目實施情況、管理和跟蹤監測等指標為主。項目的目的/作用常常需要長期的影響才能顯現，故現階段較多研究省略或弱化了該層次。但是筆者認為該層次是反映海洋生態修復項目目標能否實現的關鍵環節，屬于效果類指標，應予以重點考慮。指標的選取根據文中所述原則，針對具體生態修復項目的直接目的進行選取。

項目驗收、短期評估(海洋生態修復項目結束后2 a內，偏重于項目驗收)時重點考慮管理類指標，中長期評估(海洋生態修復項目結束后2—5 a內或更長時間，偏重于效果評估)時重點考慮效果類指標。通過綜合評估分析，可對海洋生態修復項目進行評級，科學評判項目目標的實現程度，提出尚需改進完善的建議。

②實際應用時，在項目設計階段，就應該根據項目實施目標，建立績效指標評估體系并進行跟蹤監測，以此保證項目實施后的績效評估能順利完成。

在對不同海洋生態系統進行生態修復時，首先應根據生態修復的目標，在效果類指標的目標層次篩選評估重點，其次在指標綜合評定時，應根據所修復生態系統的特點和修復的目標，在指標權重上有所側重。具體指標權重的確定需要體現科學性和可操作性。

③鑒于海洋生態修復項目適應性管理的特點，其績效評估指標體系也需在實踐中進一步予以完善。下一階段應進一步加強對指標針對性的研究，以及指標在反映生態修復項目有效性方面的研究。另外，現階段的研究僅僅是針對海洋生態修復項目而言，修復目標一般較明確，后續應加強對海洋生態系統修復目標的相關研究。

4 結論

本研究基于績效評估的意義、目的，在前人研究的基礎上，構建了海洋生態修復項目的績效評估框架。通過對海洋生態修復項目的特點和工作程序的分析，明確了其基于目標管理，以發展結果為導向的績效管理體系。在這一管理體系下，海洋生態修復項目有著完整的投入-產出-目的/作用-目標過程，邏輯關系清晰，因而采用邏輯框架法構建了其績效評估指標體系，分為管理類指標和效果類指標，分別對應邏輯層次的投入、產出和目的/作用。兩類指標合起來構成了完整的海洋生態修復項目績效評估指標體系。海洋生態修復項目績效評估指標的建立為項目實施績效評估提供了技術支撐。通過績效評估，可以提升海洋生態修復項目的運行效率，更好地實踐適應性管理的需求，有利于建立健全運管維護等長效保障機制，促進海洋生態修復項目持續發揮生態效益。