新型城鎮化背景下流動人口基本公共衛生服務均等化研究

邢小玉

摘?要：流動人口，是過去四十年城鎮化進程中最顯著的人口現象，也是如今新型城鎮化時期所必須面對的關鍵問題之一。目前，部分流動人口還存在著無法與戶籍人口享有同等的基本公共衛生服務等問題，這既違背了社會公平正義的制度保障，又阻礙了新型城鎮化以“人”為核心的健康發展。從流動人口與政府兩個角度，探求流動人口基本公共衛生服務未能實現均等化的問題所在，并提出相應的對策建議，解決基本公共衛生服務中存在的問題，提升流動人口基本公共衛生服務均等化水平，推動新型城鎮化的高質量發展。

關鍵詞：流動人口;基本公共衛生服務;均等化

中圖分類號：F2?文獻標識碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.008

0?引言

改革開放以來，我國的經濟飛速發展，社會和諧穩定，人民生活水平顯著提升，但同時也無法避免衍生出許多社會問題。黨的十九大報告指出，我國當前的主要社會矛盾是發展的不平衡和不充分，其不僅表現為區域間、城鄉間的發展失衡，也表現為經濟、社會的建設失衡。隨著經濟社會發展和城市化的不斷推進，我國流動人口規模逐步擴大，截至2019年末我國仍有超2億的流動人口。對于流動人口，不僅要解決其基本生存的吃穿，還要提供其對健康、教育以及文化的基本需求。政府有責任和義務為社會提供普惠性的公共服務，以改善民生。李克強總理在2020年國務院政府工作報告中指出，加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。基本公共服務，是為社會成員提供與國家經濟發展水平相對應，從事生產、生活所需最基礎的保障性服務，而基本衛生服務是基本公共服務的總要組成部分，是為維護公民健康所提供的公共衛生服務。近年來我國已不斷推進基本公共衛生服務工作的展開，但其仍存在諸多漏洞，未能惠及全部社會成員，尤其是流動人口，其對基本公共衛生服務的利用水平依舊較低。因此，探索流動人口對基本公共衛生服務利用中存在的問題，以及基本公共衛生服務在實現均等化過程中的存在的不足之處，將對于中國新型城鎮化的發展具有重要指導作用。

1?相關概念

公共衛生起源于人類對健康的認識和需求，隨著社會經濟的發展和變化，對于公共衛生的認識也隨之變得不盡相同。世界衛生組織指出，公共衛生是致力于提高所有人健康的社會性、政策性概念。為保障和促進公眾健康，由政府組織作為主體提供改善公民整體健康水平的衛生產品和服務。但由于公共衛生服務的涵蓋內容較為廣泛，政府根據公民主要健康問題，按照國家財力和社會發展現狀來篩選確定，面向全體居民的、最基本的公共衛生服務，即為基本公共衛生服務。基本公共衛生服務，是公眾健康保障的重要基礎，通過基層衛生服務機構為全體公民提供公益性的公共衛生干預措施，從而達到預防疾病、提升健康的目的。基本公共衛生服務均等化，首要保障公民的機會是平等的，即無論其性別、年齡、種族、職業、收入、居住地等是否相同，都能有相同的機會享受基本公共衛生服務，主要分為區域均等化和階層均等化，前者強調基本公共衛生服務應消除區域經濟發展差距的影響，后者則表明不同人群可以享受的基本公共衛生服務應是無差別的。

2?存在問題

（1）政府對流動人口的基本公共衛生服務的財政投入不足。近年來，地方政府的基本公共衛生服務投入不斷增加，一些地方政府也將流動人口同戶籍人口一起納入經費預算中，但隨著流動人口數量的不斷上漲，增加后的基本公共衛生服務經費依舊無法滿足其需求。由于政府提供的基本公共衛生服務費用不足，導致基層公共衛生服務機構僅能利用有限的經費優先為戶籍人口提供基本公共衛生服務，從而未能滿足流動人口對基本公共衛生服務需求，致使流動人口無法享有與戶籍人口同等的基本公共衛生服務，影響了基本公共衛生服務均等化的水平。

（2）基層公共衛生服務機構缺乏、設備落后、人員短缺。中小城鎮的基本公共衛生服務機構數量不足、分布不均，相當一部分地區的居民無法便捷地享受基本公共衛生服務。中小城鎮的資源設施條件有限，落后的設備無法滿足某些基本公共衛生服務項目的需求，與大城市形成差距。基層公共衛生服務人員由于薪資福利等問題在逐年減少，專業人員引進方面也存在困難，而現有的部分基層公共衛生服務人員并非都是專業人員。這種情況下，現有的服務水平滿足戶籍人口的基層公共衛生服務需求已經有些力所不及，面對增加的流動人口就更加困難。此外，由于我國地區間的經濟發展水平存在較為明顯的差距，基本公共衛生服務資源的配置也隨之存在差異，基本公共衛生服務設施、專業人員等資源更多集中在經濟較為發達的地區，致使基本公共衛生服務在區域間存在非均等化的現象。

（3）流動人口基本公共衛生服務的相關管理部門間缺少有效配合。由于目前流動人口的管理依舊存在機制、體制上的障礙，相關職能分散在多個管理部門，其基本公共衛生服務的相關部門就超20個，這些管理部門間各自為政、職能模糊、信息無法及時共享，導致了流動人口有關信息采集不及時、資金撥付不到位等問題的出現。加上流動人口的戶籍地與居住地間可能存在的管理機制沖突，影響了基本公共衛生服務的開展，導致基本公共衛生服務出現地質量、慢效率、少覆蓋的現象。未能真正使得人口與戶籍人口享受同等基本公共衛生服務的政策，造成基本公共衛生服務無法實現均等化。

（4）流動人口基本公共衛生服務對象不清晰、基本信息不精準。流動性強且無序是流動人口的主要特征，使得對其基層公共衛生服務的信息采集的難度增加。一些流動人口頻繁改變居住地，基層管理服務部門難以確定其地址，無法對其進行信息采集、建檔立卡等工作。在基層公共衛生服務機構對流動人口屬地化管理過程中，不能及時獲取其所應該服務的流動人口確切信息，不清楚服務對象或該對象的基本情況，導致流動人口與戶籍人在接受基本公共衛生服務時存在一定的差距。

（5）流動人口自身的健康意識較差，對基本公共服務的認識程度較低。部分流動人口的受教育程度較低，不了解基本公共衛生服務，不清晰自身可以享有的權益，不知道可以享受基本公共衛生服務項目;部分流動人口經濟條件較差，忙于賺錢，對享受基本公共衛生服務并不關心。同時，由于流動人口交際范圍較窄，與戶籍人口存在一定的社會距離，對其進行基本公共衛生宣傳更為困難。導致較多流動人口對基本公共衛生服務沒有較為全面的認知，將基層衛生服務機構與醫院同等看待，認為其提供的全部服務均要收費，或認為非戶籍人口無權享受基本健康體檢、慢性病管理等基本公共衛生服務。

3?對策建議

（1）政府應對流動人口的基本公共衛生服務財政投入進行結構優化。為了實現基本公共衛生服務均等化，減小流動人口與戶籍人口間基本公共衛生服務的差距，各級政府在加大基本公共衛生服務財政投入的同時，對流動人口現居住地的基本公共衛生服務經費進行補貼，填補由于人口流動造成的基本公共衛生服務空缺。加強對基本公共衛生服務資金使用的監管工作，保障其可以落實到基層公共衛生服務機構，確實用于流動人口的基本公共衛生服務，覆蓋于全體居民。此外，政府應該討論、建立隨人口流動數量變化的基本公共衛生服務財政投入增減，并可以及時、足額撥付經費的機制，讓流動人口能同戶籍人口享有相同的基本公共衛生服務，實現基本公共衛生服務均等化。

（2）增加基層公共衛生服務機構數量、完善服務設施、強化人才隊伍建設。結合實際情況，增加中小城鎮的基層公共衛生服務機構，并盡量使其覆蓋均勻，便于所有居民都能方便地享受基本公共衛生服務。逐步完善各基層公共衛生服務機構的配套設施，提高硬件實力，開展更多基本公共衛生服務項目。提高中小城鎮基層公共衛生服務人員的薪資福利，縮小與其在大城市的待遇差別，吸引更多的專業人才。對現有基層工作人員進行繼續教育，整體提升基層公共衛生服務人員的專業能力，培養高質量的基層公共衛生服務人才團隊。加強宏觀上對整體基本公共衛生服務資源的調配，為設施、專業人員等匱乏的經濟落后地區提供更多的資源，逐步改善區域間的流動人口基本公共衛生非均等化現象。

（3）改善流動人口基本公共衛生服務相關部門的管理模式。根據流動人口之間原戶籍地、現居住地等不同，探尋更加便捷高效的管理模式，并加以落實，各基本公共衛生服務相關管理部門間進一步明確自身職責、整合服務資源、建立溝通渠道、加強協調配合。加強與流動人口原戶籍地與現居住地的相互協作，充分聯合通過對公安、統計、社保等部門，利用現在信息技術加強聯系，形成部門合力，使所有居民都可以享受同等的基本公共衛生服務，共同推進流動人口基本公共服務均等化工作。

（4）建立健全流動人口基本公共衛生服務相關的綜合信息管理系統。加快對流動人口的信息化建設，通過各相關部門對有關流動人口的信息資源的收集，整合多方信息資源建立統一的流動人口信息采集、更新、管理機制，利用大數據分析、云計算等技術，精確分析流動人口分布、流動等信息，全面掌控流動人口的真實動態變化。對流動人口在戶籍地、現居住地以及曾經居住地的相關信息整理，探索流動人口變化綜合監測、分析機制，逐步實現流動人口的基本衛生服務信息跨部門、跨地區的互通共享，提供精準的信息來進一步推動流動人口基本衛生服務均等化。

（5）加大對基本公共服務宣傳力度，消除流動人口對其存在的誤解。加大各方面宣傳力度，充分發揮非營利組織的積極作用，加大流動人口的健康教育，提升其健康知識水平，樹立預防、保健等健康理念高強度勞動增加適合流動人口各種基本公共衛生普及活動，幫助其了解基本公共衛生服務的具體內容，掌握可以享受基本公共衛生服務的項目和渠道。基層公共衛生服務機構人員平等、公正對待流動人口，逐漸消除流動人口在異地接受基本公共衛生服務的已有錯誤觀念，共同參與營造基本公共衛生服務均等化的大環境。

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