北京市養老服務設施建設現狀與發展對策研究

趙金煜 王定河 王悅

【摘? 要】北京市老齡化進程不斷加快，養老服務設施已經難以滿足社會需求。論文通過辨析養老服務設施的內涵和分析北京市全域機構養老調研結果，對養老服務設施建設現狀進行論述，總結了創新經驗并提出針對性的發展對策，以期推動北京市養老服務設施的科學建設。

【Abstract】The aging process in Beijing City continues to accelerate， and the elderly care service facilities have been difficult to meet the social needs. By identifying the connotation of elderly service facilities and analyzing the results of the research on institutional elderly care in the whole area of Beijing City， the paper discusses the current situation of the construction of elderly service facilities， summarizes the innovative experience and proposes targeted development countermeasures， so as to promote the scientific construction of elderly service facilities in Beijing City.

【關鍵詞】北京;養老服務設施;機構養老;發展對策

【Keywords】Beijing; elderly care service facilities; institutional elderly care; development countermeasures

【中圖分類號】D669.6;F719? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）01-0144-03

1 引言

北京市作為中國首都，養老服務設施建設具有明顯的窗口示范效應，必須按照國際一流、國內領先的高建設標準，重新審視并科學規劃首都養老服務設施建設。據國際通行標準，60歲以上老年人口比例超過社會年齡結構的10%，即進入老齡社會。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中顯示，2020年我國老齡化率將達到17.8%，而北京市常住人口老齡化率將達到20%，相繼超過國際標準。在人口老齡化速度加快和土地資源稀缺雙重作用下，針對北京市養老服務設施建設現狀和存在的問題，制定合理的發展應對策略，對推動北京城市可持續發展和達成“首善之區”宏偉目標至關重要。

養老設施建設領域的研究主要集中于設施規劃策略、設施供給、養老模式等方面。國內養老服務設施的研究起于建筑學科，并始于胡仁祿對國外老年居住建筑的關注，主要論述國外在老人居所及養老設施開發建設方面的情況[1]。祝瑩等[2]基于沈陽市養老配套設施問題，從建設主體選擇、養老模式選擇、養老設施規劃方面提出應對措施。劉瀅等[3]結合北京市養老政策及核心社區規劃要求，總結出社區養老服務設施轉型的方式及轉型后設施建設預期。在養老設施配置方面，詹運洲等[4]認為特大城市養老設施規劃應重點關注養老模式的轉變及老年人的養老服務需求。白寧等[5]通過調研西安市典型社區養老服務設施所存在的問題，結合老年人特點，提出細化社區養老服務設施分類配置及資源整合配置的建議。在養老模式上則以居家養老、社區養老及機構養老協同發展互為補充，且以社區養老為依托[6]，但從社會發展的角度機構養老特別關鍵。

既有研究在養老設施建設規劃方面成果豐碩，但也存在兩點局限：第一，較多關注地級市養老設施建設的發展，缺少對北京類超大城市養老設施建設方面的研究;第二，偏于社區養老，而少有對北京全域機構養老的宏觀評判。鑒于此，文中以養老服務設施內涵為出發點，通過調研發現北京市機構養老設施建設現狀和存在的客觀問題，從而提出針對性發展對策。

2 養老服務設施內涵界定

為保證研究結論的針對性，需要對養老設施內涵進行界定。《老年人居住建筑設計規范》認為養老服務設施是專門為老年人設計，供其正常起居使用，符合老年人生理、心理及特殊服務要求的居住建筑[7]。《社區老年人日間照料中心建設標準》表述成為生活不能完全自理、需要日常照料的半失能老人提供膳食供應、康復保健等日間服務的設施[8]。《老年養護院建設標準》則認為其是為喪失生活自理能力的失能老人，提供生活照料、健康護理等基本服務的養護機構[9]。為明確研究對象，提高研究結論針對性及適用性，綜合上述相關標準對養老服務設施的內涵界定，將文中所研究的養老服務設施定義為：無論采用何種運營模式的養老機構，均以為超過60周歲的老年人提供服務為主要營業范圍，具備滿足老年人生理、安全和社交的基本需求及部分被尊重與自我實現特殊需求功能的設施或場所。

3 養老服務設施建設現狀

進入“十三五”的收官之年，按照《落實〈北京市2015-2020年民政公共服務基礎設施建設規劃〉專項考評細則》要求，北京市民政公共服務基礎設施考評小組對全市16個區2019年度落實《建設規劃》情況進行了全面考評。考評工作主要分為各區自查與資料提交、考評小組資料審核與現場考核、綜合考評、反饋與確認四個階段。各區的養老服務設施前期措施落實效果集中呈現，總體建設進度加快。在區級項目建設方面：共建設完成3個區級養老服務設施;在街鄉鎮級設施建設方面，建設完成43個養老照料中心。并對各區2019年度區級項目和街鄉鎮級養老設施建設項目建設達標情況進行了整體評價，如圖1和圖2所示。

4 養老服務設施建設存在的問題

4.1 資金支持不足，養老服務設施整體建設不均衡

從《建設規劃》實施現狀來看，北京市養老服務設施建設存在一定的發展不平衡現象。總體來看，區級項目建設較好，僅有4個區未達標，而街鄉鎮項目建設資金支持相對不足，造成僅2個區達標的窘境，達標率偏低，建設過程中困難較多。

4.2 建管統籌不夠，養老服務設施運營效益難發揮

建設與運營脫節，服務設施建設涵蓋全生命周期的統籌思維不足，影響了養老設施建設整體效益的充分發揮。有的養老服務項目運營管理比較粗放，造成資源閑置;有的養老設施利用率不足30%;相當一部分養老服務驛站運營情況不夠理想。

5 養老服務設施建設創新經驗及發展對策

5.1 建設經驗及創新舉措

5.1.1 加強領導，推動養老服務設施建設進程

一是各區領導關注，不斷推進養老服務設施建設。順義區在領導的支持和協調下，近三年累計投入區級財政資金2.5億元用于民政基礎設施建設;石景山區組建了由局長、主管副局長及相關科室為成員的建設小組，對照《建設規劃》補短板，實現項目整體建設齊頭并進;通州區把區養老照料中心建設納入績效考評，督促各相關部門重點保障這一項目的相關工作的完成。二是充分調動鎮級負責人的積極性，帶動街鄉鎮級項目建設。西城區形成了“全區統籌、歸口管理、部門聯動、主體實施”的養老服務設施建設長效機制;平谷區、順義區通過鄉鎮支持實現了養老服務設施建設中現有資源的合理利用。

5.1.2 多措并舉，增強養老服務設施建設能力

一是采用多種方式，吸引社會資本。順義區采取配套市區兩級資金補貼的方式來積極引導投資者在重點“空白區”建設養老照料中心;豐臺區采取政府回購和租賃的形式為建設提供了有力的資金保障;房山區采取公建民營模式，推進社會福利中心打造養老服務示范基地;海淀區采取多個地址聯合、租金補貼等靈活多樣的模式增強養老服務驛站建設能力。二是創新工作模式，提升設施建設能力。西城區鼓勵社會力量參與，積極推進“央地、央企”養老服務一體化。三是加強信息化建設，拓展民政公共服務渠道。密云區利用社區服務中心，搭建起養老“信息平臺+呼叫中心+電視服務系統”三位一體服務網絡;延慶區建立網絡信息系統，實現養老服務供給側和需求側的有效對接。

5.1.3 統籌推進，破解養老服務設施建設難題

一是建設民政公共服務設施多功能綜合體，破解用地難題。大興區三合一項目（養老院、兒童福利院、光榮院）已建成并投入使用，養老部分實施了公建民營;順義區主動發掘鎮街、村居閑置資源，通過購買、改擴建等方式，在老舊小區分兩批實施社區用房規范化工程。二是加強專業化管理，破解民政公共服務設施的建設管理難題。懷柔區聘請有資質的項目代建管理公司，配合進行項目前期手續的辦理及項目具備開工條件后的管理工作;通州區加強對項目建設的監督、指導和監管，探索建立運營管理長效機制。三是因地制宜，破解養老服務設施建設資源不足難題。通州區與誠和敬養老集團聯手開展養老服務，推進資源整合和功能融合;西城區開展“一個社區服務站服務多個居委會”試點成效論證工作。

5.2 發展對策

5.2.1 集聚優勢，因地制宜建設養老服務設施

根據核心區、中心城區、生態涵養區等不同區位戰略定位，充分考慮各區區情、人口疏解等綜合因素，通盤考慮全市公共服務設施建設的戰略布局，科學設計硬性指標和彈性指標相結合的養老服務設施建設規劃體系，避免全市指標“一刀切”。鼓勵城區與生態涵養區開展優勢互補的合作建設，通過租賃、共建等方式，既解決城區用地指標少的問題，又滿足生態涵養區建設的資金需求，實現市域民政公共服務設施建設的統籌發展。在充分發揮政府投入主渠道作用的同時，通過完善和落實各項優惠政策，積極吸引社會資本投入養老服務設施建設領域。創新養老服務設施建設領域投融資機制，采取新建、改建、擴建、租賃、共建共享、購買服務等多種方式，推進養老服務設施建設實現健康發展。

5.2.2 補強短板，促進市域養老服務設施均衡

聚焦當前民政公共服務發展中存在的不平衡、不充分問題，找準當前北京養老服務設施建設中存在的短板、弱點和難點，加強科學統籌，進一步整合社會資源、完善社會力量投入的支持辦法和引導機制，實現養老服務設施建設資源的合理布局和及時配置。定期進行自上而下和自下而上相結合的養老服務設施建設體檢評估，提升設施數據時效性，力爭做到超前預測、及時發現、科學解決設施建設問題。進一步加大對街鄉鎮項目建設的支持力度，鼓勵街道、鄉鎮和社區、村在養老服務設施建設中發揮主動性，根據當地的實際需求，補齊和完善養老服務設施體系，形成供需平衡、特色各異的超大城市養老服務設施體系。

5.2.3 加強監管，助力養老服務設施建設可持續

健全網絡信息系統，實現服務供給側和需求側的有效對接。加大對養老服務基礎設施的扶持與監管力度，結合養老服務設施實際運營需求水平，在適度超前的基礎上因地制宜地進行設施建設，充分發揮設施資源的應有價值。針對街鄉鎮養老服務設施建設資源缺口大與使用率低并存的困境，一方面，要完善服務標準，引導資源不均衡的區域配對合作，實現對養老服務資源的充分利用;另一方面，要進行周密的需求調查，根據養老服務資源所針對的輻射目標需求進行準確定位和適時調整，促進養老服務設施的整體可持續發展。

6 結論

本文從北京市養老服務設施建設現狀出發，結合實地調研結果，汲取經驗和總結創新舉措，同時，針對難解決的問題提出針對性發展對策，以期為政府部門落實養老服務設施建設任務提供參考。

【參考文獻】

【1】胡仁祿.國外老年居住建筑發展概況[J].世界建筑，1995（03）：27-30.

【2】祝瑩，程慧秋.沈陽市養老設施規劃策略研究[J].居舍，2019（07）：99+194.

【3】劉瀅，胡京林，于戈.北京市核心區社區養老服務設施轉型探究[J].新建筑，2020（05）：16-20.

【4】詹運洲，吳芳芳.老齡化背景下特大城市養老設施規劃策略探索——以上海市為例[J].城市規劃學刊，2014（06）：38-45.

【5】白寧，郭萌.西安市社區養老服務設施需求調查與配置研究[J].建筑與文化，2019（04）：94-95.

【6】國發〔2017〕13號.“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃[Z].

【7】GB 50340—2016 老年人居住建筑設計規范[S].

【8】GB/T 33168—2016 社區老年人日間照料中心建設標準[S].

【9】建標144—2010 老年養護院建設標準[S].