層級鑒定：《檔案法》修訂后檔案開放策略

王改嬌 曹亞紅

摘? 要：本文基于新修訂《檔案法》對檔案開放業務的相關規定和新的要求，采用文獻分析法和案例分析法等研究手段，對檔案開放策略這一問題進行研究。提出檔案開放要采用層級鑒定的方法來實施，針對鑒定工作量大、專業人才缺乏和不同地區缺乏統籌等問題，本文提出要采取規范標準和組織分級等手段來解決。

關鍵詞：檔案法;檔案開放;檔案層級鑒定;檔案鑒定標準;檔案鑒定組織

Abstract： Based on the relevant provisions and new requirements of the newly revised Archives Law on opening archives， this paper adopts literature analysis method， case analysis method and other research methods to study the issue of opening Archives. It is proposed that the method of hierarchical appraisal should be adopted to implement the opening of archives. In view of the problems such as heavy workload of appraisal， lack of professional talents and lack of overall planning in different regions， this paper proposes to adopt standard standards and organization classification and other means to solve the problems.

Keywords： Archives law; Opening Archives; Hierarchical appraisal; Standards for archival appraisal; Archival appraisal organization

新修訂的《檔案法》，將檔案開放年限由30年縮減為25年，將開放檔案的主體由綜合檔案館擴展為所有檔案館，將尚未移交進館檔案的開放審核，交由檔案形成單位或者保管單位負責。

本文提出層級鑒定法，充分發揮文件形成者、檔案形成單位、保管單位、檔案館的積極性，以構建各有分工、多方合作的檔案鑒定工作體系。

1 層級鑒定的涵義

檔案層級鑒定，是指根據檔案的不同內容和形式特征，由不同主體在相關節點對文件的公開級別、控制年限等進行鑒定，并做出相應標識，以減少不必要的重復勞動，確保檔案及時、最大限度地向社會開放，滿足各界人士的利用需求。

館室藏檔案，是由不同機構或個人在各個歷史時期形成，它們反映的主題不同、形式各異，其功能也千差萬別。帶有明顯的規范作用和宣傳教育作用的公文，其生成之初，就須廣而告之;[1]而內容可能關涉國家安全、外交，或商業機密、技術秘密等文件，其傳閱和使用則需要控制在有限的范圍之內;還有一些內容涉及個人隱私的個人信息材料，需要保護七八十年甚至上百年才能為公眾所用。

因此，對所有館藏文件，采取層級鑒定法，而非實施“一刀切”——25年期滿開放鑒定法，方為上策。

2 《檔案法》修訂后檔案鑒定面臨的新挑戰

新修訂的《檔案法》關于檔案開放有諸多創新，一是首次“鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”;二是首次將開放檔案審核之責前置到移交進館環節;三是檔案控制年限由30年縮短為25年。這些規制對于綜合館、其他檔案館以及檔案形成單位都是新的挑戰。

2.1 綜合館——檔案開放鑒定工作量激增。新修訂的《檔案法》規定，檔案控制年限縮減為25年，亦即1995年以前的檔案均“應開盡開”。在法律責任中又追加了“不按規定向社會開放、提供利用檔案的”單位或個人將“由縣級以上檔案主管部門、有關機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。新增條款強化了檔案部門開放檔案的職責和開放鑒定工作量短期內暴增的挑戰。

據媒體報道，2018年，天津市檔案館向社會公眾開放了一批館藏滿30年的檔案，數量26748件，檔案形成年代為1987年。[2]2017年，北京市檔案館在紀念國際檔案日活動中，面向社會開放檔案17余萬件，具體年代不詳。2019年12月，湖北省檔案館完成一批檔案開放鑒定工作，主要內容為1971年至1987年湖北省林業廳等4個全宗的檔案，總計16868件。[3]1992年，江蘇省全省各級檔案館接收案卷數量為294239卷，1994年為211296卷。在檔案開放率方面，最高開放率為30.58%（2000年）。[4]

僅依上述報道分析，綜合館目前開放鑒定的檔案，主要形成于上世紀80年代末期，已完成開放鑒定的是個別全宗還是所有全宗，尚未可知。

反觀同期接收檔案的數量，1983年至1990年，北京市檔案館8年中接收檔案242413卷，除因館舍條件改善，償還歷史欠賬的原因，一般每年接收檔案七八千卷。[5]數據表明，已經完成鑒定的以“萬件”計，需要鑒定的以“萬卷”計，業內都知道卷與件的概念，歷史欠賬自不必言。

2.2 檔案形成單位——從零做起。修訂后的檔案法，將增量檔案的鑒定開放明確賦予檔案形成單位或保管單位。

一份檔案能否公開，需要多維度考量，包括國家安全、商業機密、個人隱私、相關聯的負面影響等。需要鑒定人員具備多方面素養，如檔案業務，檔案方針政策，檔案法、保守國家秘密法、政務信息公開條例、著作權法、專利法等相關法律法規，檔案形成的時代背景、相關事件的披露對當今政治經濟、國際關系的影響等。

由于檔案形成單位的隊伍專業素養還遠不及綜合館，鑒定開放可謂從零做起。因此，有待國家層面的統籌規劃，科學施策。

2.3 其他檔案館——“存量與增量”的雙重壓力。國家檔案局統計數字顯示，2018年底，全國共有各級各類檔案館4136個，其中專門檔案館211個，部門檔案館143個，企業檔案館158個，省、部屬事業單位檔案館309個。[6]合計占到全國檔案館總數的五分之一。

檔案開放40年來，綜合檔案館在開放鑒定工作積累了一定經驗，而對于其他檔案館卻是一項全新的工作內容。

從機構建制來看，多為組織內部機構，普遍存在人員匱乏、專業素質不高等現象。筆者在高等院校的14個調查對象中，對檔案開放鑒定問題既有贊同與反對的不同聲音，也有共同的憂慮。這些憂慮包括人手短缺難以應對開放利用的新壓力、難以控制與開放的界限、擔憂機構與編制調配問題、難以短期內完成存量檔案鑒定問題以及與增量檔案的開放鑒定銜接問題等。這一系列問題如不能妥善解決，其他檔案館的開放將難以全面啟動。

3 層級鑒定，標準先行

對于檔案開放管理，新修訂的《檔案法》規定“由國家檔案主管部門制定，報國務院批準”。筆者認為，起草檔案開放管理辦法，核心內容是，通過列舉的方式做出“不開放”清單，明確劃定控制使用檔案的范圍和控制年限，簡便可行。

控制使用檔案的標準要盡量細化，確保較強的可操作性?？捎蓢覚n案主管部門出臺指導性意見，統一制定哪些門類或者具有哪些特征的文件，可能涉及國家利益、個人隱私，需要控制使用。

不公開的范圍可借鑒《政府信息公開條例》《保守國家秘密法》的相關條款制定。涉及個人信息的檔案，我國相關法律尚未出臺，可以借鑒其他國家的立法經驗。個人信息的封閉期，較短的是瑞士，保護期限為50年;德國較長，要求關系人出生后110年或者死亡后30年，個人資料方可公開;俄羅斯則規定文件產生后75年開放。

我國可采取折中策略，將涉及個人信息的控制使用年限限定在當事人出生100年左右，較為適宜。

涉及商業機密的材料，可以參照國家檔案局8號令、10號令的做法，類似于制定“文件材料歸檔范圍與保管期限表”，由各個行業主管部門分別制定各自的控制檔案使用范圍及控制年限標準，并上報國家檔案主管部門審核批準。如涉及商業機密的企業管理類文件，其保密期限可1到10年不等，以達到開放和保護的平衡。

4 層級鑒定的組織

檔案的層級鑒定可在以下三個層級展開。

4.1 第一層級，部分文件的開放鑒定與歸檔文件鑒定同步。即在文件向檔案轉化的節點——歸檔整理時，將“即時公開”的文件同步標識。同步標識包括明確標有“此件公開發布”字樣、無明顯標注但內容特性屬于社會公眾周知或遵照執行兩類。

具體標注方法為，在歸檔文件目錄中增加一個項目——公開級別。歸檔時，由整理人員應將上述兩類文件“公開級別”加以標注。

這個層級的鑒定，責任主體是歸檔文件整理人員，有的甚至是文件的起草人員，他們對于文件的形成內容、密級特征、流轉過程甚為熟悉，把握比較準確。而且，與以往相比，僅在著錄時多增加一項，工作量不大，鑒定標注基本不存在障礙。

歸檔時應保證數據庫目錄數據與紙質版本的絕對統一性。將部分文件的開放鑒定與歸檔鑒定同步，既保持了檔案信息公開的連貫性，也避免了移交過程的重復勞動。

4.2 第二層級，開放鑒定與移交審核同步。新修訂的《檔案法》第三十條要求：“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見?！?/p>

目前，我國檔案移交年限與檔案限制年限不統一，地縣以下部門向同級檔案館移交年限為10年，省級以上部門向同級檔案館移交年限為20年，而檔案公開年限是25年。

移交年限與開放年限中間存在“5年”“15年”的時間差。因而，檔案形成單位的開放鑒定只能是根據未來形勢進行預判，再由檔案館加以審核把關，最終決定是否開放。

這方面，浙江省杭州市已經進行了有益的嘗試。杭州市檔案館嘗試將鑒定工作關口前移。即機關檔案室負責對新形成檔案的開放鑒定工作進行初步探索，由各形成機關負責將已進館的未滿30年檔案進行開放鑒定。同時建立新進館檔案再審機制，重點審查控制使用檔案是否符合相關規定。這種做法推進了檔案信息資源的館室共享，有效地緩解了檔案館鑒定工作的壓力。[7]

關于形成單位的開放鑒定，外交部檔案館的做法值得借鑒。2006年，外交檔案開放時引發了社會各界極大的關注，外交部檔案館館長廉正保在向記者詳述檔案開放的過程時講到，檔案的解密工作從2004年4月中旬開始，至2005年6月底結束，歷時一年2個月，涉及24個司局級單位，參加人員有75位在職干部和離退休干部參加。流程也相當復雜，先由鑒定組出具初審審查意見單，送交主管領導審批;而后檔案館進行審核，再送至鑒定開放領導小組;領導小組審核之后向部門報告，然后以外交部的名義向國務院報告;國務院批準之后，才最后開放。[8]當然，一般組織的開放鑒定組織管理與審批流程可適當簡化。

形成單位開展開放鑒定，建議將開放鑒定的結果在移交目錄上標示。同時，開放鑒定審核工作常規化，理順內部機構設置、人員配備及經費支持、鑒定工作的組織等方面的關系。

4.3 第三層級：綜合檔案館主要開展封閉期滿檔案的鑒定審核。如果上述兩個層級的開放鑒定能夠順利實施，綜合檔案館的精力可以主要放在開放審核把關、絕密檔案的解密審核。

北京市檔案館的同仁在深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上編制了《館藏建國后檔案控制使用范圍劃分工作手冊》，有效提高了檔案開放鑒定工作的制度化、規范化、科學化水平。[9] 這一做法對館藏存量期滿檔案，以及重大活動檔案、專門檔案、撤銷單位檔案、征集檔案等的鑒定提供了有益借鑒。

開放鑒定過程中，需要注重總結經驗，適時開展開放鑒定人員培訓和業務指導等工作。

《檔案法》的修訂頒布，對檔案開放工作提出了新的要求，檔案館室也將面臨新的挑戰。本文提出層級鑒定思路，希望為構建歸檔鑒定、移交進館鑒定、期滿審核的多方合作鑒定工作體系，推進檔案開放工作的科學化進行提供參考。

參考文獻：

[1]胡鴻杰.公文的成因及其社會功能[J].檔案學通訊，2000（01）： 28.

[2]胡榮華.天津市檔案館開放一批館藏滿30年檔案[J].中國檔案，2018（10）： 66.

[3]蘇喜茹，呂東徽，曾毅.湖北省檔案館向社會開放一批檔案.中央廣電總臺國際在線網站[EB/OL].（2019-12-19）[2020-12-04].http：//hb.cri.cn/20191219/4ff6c2f0-92f4-fd95-aae3-b6fae71862dc.html.

[4]虞香群，張斌.綜合檔案館對外服務功能變化研究[J].浙江檔案，2019（07）： 31.

[5]李海英.北京市各級綜合檔案館館藏檔案現狀分析[J].北京檔案，1991（04）.

[6]2018年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要（一）[EB/OL].（2019-09-26）[2020-12-04].http：//www.saac.gov.cn/daj/zhdt /201909/2a5d923fbf064858bb93f3bd95982523.shtml.

[7]駱如明.推進檔案館開放鑒定工作的若干策略[J].浙江檔案，2019（03）： 10.

[8]中國“秘密”外交檔案開放記[EB/OL].（2009-10-21）[2020-12-04].http：//www.sina.com.cn 2006年05月29日06：47 南京報業網-南京日報.

[9]綜合研究處.北京市2017年檔案工作亮點[J].北京檔案，2018（01）：8-10.

（作者單位：王改嬌，中國政法大學檔案館;曹亞紅，對外經貿大學檔案館 來稿日期：2020-09-29）