精準治理視角下檔案治理的發展研究

趙杰 宋國濤

摘? 要：本文針對當前檔案治理存在制度供給、監督管理和公共服務針對性不強、精準度不夠等突出問題，提出效能導向的精準治理理念的檔案治理策略，提升制度回應、監管以及公共服務等方面的精準治理水平。

關鍵詞：精準治理;檔案治理;治理效能;發展

Abstract： This article proposes that under the guidance of the development-oriented precise governance concept that improve the level of precise governance in services from system response， supervision， and public service and other aspects aiming at the prominent problems of current archives governance about insufficient pertinence and insufficient precision of system supply， supervision and management， and public services.

Keywords： Precise governance; Archive governance; Governance efficiency; Development

自黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題后，國家治理的理論和實踐不斷得到深化和拓展，精準治理的理論也隨之應運而生。

1 精準治理視角下檔案治理問題考察

1.1 檔案制度供給精準性缺失

就檔案法律體系的現狀而言，檔案法律法規系統性仍不健全，法制化建設仍處于初級階段。[1]即使2015年修訂的《立法法》賦予了設區的市地方立法權，但各地關于環境保護和歷史文化保護檔案方面的地方性法規卻也鮮有出臺。[2]這與全面推進依法治國背景下增強法律法規及時性、系統性的要求明顯存在差距。

檔案法律法規在規范對象范圍、治理目標和方法的規定上還需精準化和清晰化。[3]檔案法與相關法律規范之間還存在銜接與協調不足的問題。

1.2 檔案監管針對性不足、效能有待提高

第一，檔案監管的針對性不足，對監管對象的確定不精準。如近年來，因企業職工檔案丟失而引發的各類爭議日益增加，據統計2004—2019年期間，僅中國裁判文書網公布的有關“檔案丟失”的案件就有4854件。[4]究其原因，既有“企業檔案自助管理”傳統觀念的影響，也折射出檔案監管的缺失，凸顯了對檔案安全需求增加精準把握和針對性監管的不足。

第二，檔案監管的途徑和方法滯后、短缺，導致監管效能有待提升。檔案法律制度對檔案管理機構、職責、利用和公布及法律責任等方面的規定較為豐富，但還需強化監督管理規制設計。

1.3 檔案服務對社會需求缺乏精準回應

當前，檔案公共服務不僅在量的方面難以滿足社會公眾的需求，而且在質的方面也缺乏服務的精準性，難以滿足公眾對檔案服務多樣性、高標準等需要。如有學者指出，檔案服務難以滿足社會公眾利用需求主要體現在檔案管理模式重收藏輕開放、檔案服務難以滿足復雜多元的利用需求兩個方面。[5]

在積極回應鄉村檔案服務需求問題上，國家檔案局局長李明華2017年12月27日明確指出，發展不平衡的問題仍比較突出，從縱向看檔案工作越往基層越薄弱，尤其是到了鄉鎮和農村，檔案工作仍面臨很多困難和問題。[6]

這些均表明，當前檔案公共服務既缺乏對新時代社會需求的準確把握，也未完全從質和量兩方面做好對公眾檔案服務需求的精準識別和回應，檔案治理的服務效能有待提升。

2 精準治理導引下檔案治理的發展思考

2.1 強化制度意識，以精準制度設計回應治理的制度需求

第一，精準把握檔案法律體系的短板，針對性地完善檔案法治體系。首先，要完善檔案基本法律制度，注重發揮其奠基統領作用。其次，強化檔案行政法規、規章及規范性文件的清理、廢止及及時修訂工作，增強立法工作的前瞻性、系統性和科學性。如著力推動檔案地方立法工作，[7]強化制度回應，提升制度供給側改革的及時性和精致度。

第二，進一步增強檔案法律制度之間的協調性。一是增強中央和地方檔案立法的協調性。堅持中央立法和地方立法相結合，結合地方特色精準制定檔案法規規章，精準回應地方特色檔案保護利用的制度需求。二是強化檔案相關法律制度之間的銜接，合力提升治理效能，精準回應社會需求。

如《政府信息公開條例》經2019年修訂后，不僅確立了“以公開為常態、不公開為例外”的公開原則，而且規定了規范便民的程序和救濟制度，貫徹了全面推進依法治國和治理現代化的要求。

2.2 堅持治理效能導向，確保監管中全面貫徹精準治理原則

2.2.1 強化重點領域和突出問題的日常監管，回應社會對正常檔案秩序的需求。針對群眾反映強烈、行政執法或管理過程中發現的監管不足、問題突出的領域或現象，著力強化日常監督管理的力度和頻次，針對不同治理對象區分采取相應的監管措施，注重提升監管實效。

2.2.2 建構系統的檔案監督管理法律制度。應當盡快根據檔案執法實踐中暴露的不足，明確規定監管對象、范圍，以問題為導向豐富監管措施，將信用監管等新型監管手段和以大數據為基礎的技術納入監管過程，推進形成與檔案事業及其屬性相適應的系統性監管制度。

2.2.3 擴大檔案行政監管的線索來源范圍。將檔案違法行為納入到監管線索來源，[8]著力增強監管的針對性和實效，有效回應群眾訴求。

2.3 立足公共服務職能，精準把握和滿足社會需要

2.3.1 切實轉變對檔案工作的認識，強化檔案公共服務意識。檔案部門應當轉變傳統認識，強化檔案服務公共性和基礎性的理念，以檔案為核心，打造多元合作的治理主體，協同推動檔案館公共服務的完善。

2.3.2 常態化精準把握社會對檔案的新需求，強化檔案服務供給側改革，多途徑和多形式加以回應。針對《檔案法》等法律關于公民檔案利用權利保障制度存在的問題，[9]精準把握需求，以改革提升公共服務質量和水平。

2.3.3 積極跟進檔案服務中公眾參與需要增長的趨勢，增強檔案公共服務的精準性。公眾參與是政府治理體系創新中參與式治理的重要體現。[10]檔案服務部門通過公眾參與開展服務是一種提升公共服務精準度的重要路徑。

*本文系河南省檔案局科技項目“基于數字人文理念的醫院檔案管理服務研究”（2020-x-15）的階段性研究成果。

參考文獻：

[1]郭禹彤.增強依法治檔意識 推進檔案法制建設[J].黑龍江檔案，2019（06）： 12.

[2]李明娟，吳建華.設區市的檔案法規調查分析[J].檔案學通訊，2019（01）： 85-89.

[3]張晉周.檔案法治體系探析[J].檔案學研究，2015（04）： 46-48.

[4]張宏.略論“依法行政”原則下檔案行政管理部門“放管服”改革中的權力觀[J].檔案，2019（08）： 44-46.

[5]金波，晏秦.從檔案管理走向檔案治理[J].檔案學研究，2019（01）： 46-55.

[6]李明華.在全國檔案局長館長會議上的工作報告[J].中國檔案，2018（01）：18-25.

[7]李明娟，吳建華.設區市的檔案法規調查分析[J].檔案學通訊，2019（01）： 85-89.

[8]趙力華.論檔案違法行為的特點及實施檔案行政處罰的對策[J].檔案管理，2012（02）： 35-38.

[9]馬秋影.檔案行政訴訟案件實證研究[J].檔案學研究，2016（05）： 27-31.

[10]張緊跟.參與式治理： 地方政府治理體系創新的趨向[J].中國人民大學學報，2014（06）： 113-123.

（作者單位：趙杰，鄭州大學第五附屬醫院;宋國濤，中共河南省委（河南省委）黨校決策咨詢部 來稿日期：2020-03-19）