廈門市控制性詳細(xì)規(guī)劃制度改革與創(chuàng)新
——基于面向國(guó)土空間管控

陳衛(wèi)龍

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總體規(guī)劃所 福建廈門 361012)

0 引言

空間管控是指政府為實(shí)行空間管制、協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系，對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行差異化管理，實(shí)現(xiàn)空間資源有效配置的一種政策性工具[1]機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家對(duì)城市空間管控提出了新的要求，即建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制，構(gòu)建以 “三區(qū)三線”為核心的空間管控體系(以下簡(jiǎn)稱“空規(guī)”)?？匾?guī)是中國(guó)城市規(guī)劃制度的核心，也是規(guī)劃管理依法行政的依據(jù)[2]。因此，控規(guī)是落實(shí)空間管控的重要載體。目前，我國(guó)的控規(guī)制度是在城市規(guī)劃體系下建構(gòu)而成，即“總規(guī)-控規(guī)”體系下建構(gòu)管控邏輯，在部門慣性思維和法律法規(guī)約束下，現(xiàn)有的控規(guī)制度改革與實(shí)踐都是規(guī)劃部門內(nèi)的管理改良，與新的空間管控體系銜接關(guān)系考慮不足，如廈門市控規(guī)大綱和圖則分開編制的管理改良。近年來(lái)，廈門市通過建構(gòu)一張藍(lán)圖體系，形成了一套較為成熟的城市空間管控體系，分別是體現(xiàn)空間格局塑造的戰(zhàn)略性藍(lán)圖、體現(xiàn)空間邊界管控的管控性藍(lán)圖和體現(xiàn)空間建設(shè)實(shí)施的實(shí)施性藍(lán)圖(圖1)。為了適應(yīng)新的城市空間管控體系，本文以廈門控規(guī)為研究切入點(diǎn)，提出廈門控規(guī)制度的改革方向與創(chuàng)新探索，希冀為全國(guó)其他城市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

圖1 廈門一張藍(lán)圖演進(jìn)

1 空間管控與控規(guī)轉(zhuǎn)型

1.1 空間管控范圍：從局部區(qū)域轉(zhuǎn)向全域管控

各部門的空間管控范圍都關(guān)注與其管理空間相關(guān)的局部區(qū)域，如城市規(guī)劃部門重點(diǎn)關(guān)注的是城市建設(shè)區(qū)域，國(guó)土部門重點(diǎn)關(guān)注的是永久性基本農(nóng)田區(qū)域，生態(tài)部門重點(diǎn)關(guān)注的是生態(tài)要素區(qū)域，林業(yè)部門重點(diǎn)關(guān)注的是林地圖斑等。這種以各部門主導(dǎo)的空間管控合并在一起，便會(huì)存在空間管控盲區(qū)，主要集中在城市外圍地區(qū)，使得這些地區(qū)的空間管控失效，出現(xiàn)村莊邊界快速拓展、大量建設(shè)用地侵占生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。新時(shí)期，空間管控應(yīng)從局部區(qū)域轉(zhuǎn)向全域管控，相應(yīng)的，控規(guī)也應(yīng)從城市建成區(qū)管控及發(fā)展空間區(qū)域拓展到全域空間管控。

1.2 橫向的空間管控：從多規(guī)交叉管控轉(zhuǎn)向多規(guī)合一管控

橫向以部門為主導(dǎo)的專項(xiàng)規(guī)劃并行存在，在空間管控上交叉重疊，導(dǎo)致各部門空間管控事權(quán)不清、管理混亂。通過多規(guī)合一工作，將各部門的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行梳理和統(tǒng)一，明確空間的部門管控主體、邊界和職責(zé)，使得橫向空間管控體系從多規(guī)交叉管控轉(zhuǎn)向多規(guī)合一管控。以專項(xiàng)規(guī)劃梳理為基礎(chǔ)的橫向空間管控體系的轉(zhuǎn)變，要求控規(guī)改變傳統(tǒng)條塊分割的規(guī)劃思路，從而進(jìn)行銜接和轉(zhuǎn)變。

1.3 縱向的空間層級(jí)傳導(dǎo)：從傳導(dǎo)失效到傳導(dǎo)順暢

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系分成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)和村規(guī)劃，其中城市和鎮(zhèn)規(guī)劃可以簡(jiǎn)化為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，而缺少?gòu)目傮w規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的中間過渡環(huán)節(jié)，即分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃也從未有過法定定位。表面上看，從總體規(guī)劃直接到控規(guī)的設(shè)置，似乎有利于控規(guī)快速落實(shí)總體規(guī)劃的要求，實(shí)則由于缺少中間環(huán)節(jié)的過渡，使得總規(guī)的戰(zhàn)略與目標(biāo)無(wú)法逐層清晰化的分解與落實(shí)；同時(shí)，反映市場(chǎng)需求而修編或調(diào)整的控規(guī)，也無(wú)法反饋到總體規(guī)劃。因此，應(yīng)強(qiáng)化中間層次的分區(qū)規(guī)劃編制的重要性，并明確不同空間層級(jí)規(guī)劃的管理事權(quán)和編制審批主體。

1.4 強(qiáng)調(diào)剛彈結(jié)合：從靜態(tài)藍(lán)圖到動(dòng)態(tài)調(diào)整

傳統(tǒng)的以總體規(guī)劃到控規(guī)及專項(xiàng)規(guī)劃逐層落實(shí)、緊密關(guān)聯(lián)的法定規(guī)劃靜態(tài)藍(lán)圖框架，受到地方政府主管的頻繁變動(dòng)和市場(chǎng)需求的雙重沖擊，法定規(guī)劃常陷于合法性和科學(xué)性進(jìn)退兩難的尷尬處境，需要進(jìn)行改變。新時(shí)期以三區(qū)三線為核心的控制線管控體系并非靜態(tài)不變，而是可依據(jù)近期剛性、遠(yuǎn)期彈性的空間管控邏輯，根據(jù)相關(guān)的機(jī)制程序進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新調(diào)整。

1.5 實(shí)現(xiàn)信息共享：從部門信息壁壘到部門信息共享

由于各部門缺乏統(tǒng)一的空間信息共享平臺(tái)，常導(dǎo)致部門信息壁壘，無(wú)法及時(shí)了解空間管控的最新信息。因此，新時(shí)期應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過建設(shè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門間空間管控?cái)?shù)據(jù)信息共享，方便各部門使用。此外，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃也十分強(qiáng)調(diào)“一張圖”建設(shè)，所有規(guī)劃的成果都應(yīng)落到“一張圖”上。顯然，控規(guī)既是政府出讓土地的依據(jù)，也是其他規(guī)劃成果落地實(shí)施的規(guī)劃保障。因此，可以控規(guī)為底板構(gòu)建“一張圖”，并納入信息平臺(tái)。

2 廈門控規(guī)改革建議

2.1 分區(qū)編制：以郊野單元控規(guī)建立控規(guī)全域管控制度

建立控規(guī)全域管控制度，控規(guī)可按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)與外劃分進(jìn)行分區(qū)編制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，繼續(xù)保留控規(guī)作為建設(shè)管理的工具，延續(xù)為主、調(diào)整為輔的改良和使用現(xiàn)行控規(guī)制度，如統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)等。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，可考慮編制以鎮(zhèn)域?yàn)閱卧慕家皢卧匾?guī)，該控規(guī)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，著重落實(shí)永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線等非建設(shè)用地，通過生態(tài)要素圖斑的空間落位，防止自然生態(tài)資源受到建設(shè)用地的侵占。此外，為了鼓勵(lì)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可進(jìn)行少量項(xiàng)目開發(fā)，如在最新國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中，廈門提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可進(jìn)行10 km2的“點(diǎn)狀用地”開發(fā)，本文認(rèn)為應(yīng)在控規(guī)層面對(duì)單元規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、地塊開發(fā)容量、項(xiàng)目準(zhǔn)入和建設(shè)形態(tài)進(jìn)行控制。一是，根據(jù)各郊野單元的現(xiàn)狀情況、保護(hù)壓力和發(fā)展?jié)摿Φ染C合分析，明確各單元規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)調(diào)對(duì)重點(diǎn)單元如特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村集中單元等進(jìn)行指標(biāo)傾斜。二是，控制地塊的開發(fā)容量，滿足建設(shè)要求前提下，盡量降低單個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，并采用適當(dāng)分散的用地布局模式。三是，建立負(fù)面項(xiàng)目清單，控制開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)類型。四是，基于“山、水、林、田、湖、草”等不同景觀風(fēng)貌特征，提出開發(fā)地塊的建筑體型、建筑高度、材質(zhì)風(fēng)格等控制內(nèi)容，提出公共空間的設(shè)置要求等[3]。

2.2 分層管控：梳理專項(xiàng)規(guī)劃體系納入控規(guī)編制成果

2015年年底，“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃和多規(guī)合一工作后，按照生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界、海域系統(tǒng)與全域城市承載力等四大板塊開展了部門專項(xiàng)規(guī)劃體系梳理(圖2)，總共梳理了以往編制的100余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，并按照統(tǒng)一的空間管控體系框架，分析了專項(xiàng)規(guī)劃的空間覆蓋與部門覆蓋情況，以及專項(xiàng)規(guī)劃之間存在的矛盾與處理原則，即通過部門協(xié)調(diào)，消除專項(xiàng)之間的差異圖斑，并提出三年規(guī)劃編制計(jì)劃，初步形成了較為完備的專項(xiàng)規(guī)劃體系成果。按照條塊結(jié)合思路，將專項(xiàng)規(guī)劃梳理整合成果納入到控規(guī)編制成果中，根據(jù)建設(shè)確定性進(jìn)行差異化表達(dá)。對(duì)建設(shè)明確的內(nèi)容，尤其是2020年規(guī)劃新增設(shè)施強(qiáng)化剛性，而對(duì)于不明確的內(nèi)容則預(yù)留彈性。針對(duì)用地控制的不同要求，用地控制手段側(cè)重分別采用實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制和指標(biāo)控制等方式進(jìn)行規(guī)劃控制[2]。

圖2 廈門市部門專項(xiàng)規(guī)劃體系梳理圖

2.3 分級(jí)管理：保障上下傳導(dǎo)順暢，激發(fā)區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性

廈門市總體規(guī)劃改革創(chuàng)新中提出，“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-單元控規(guī)”的空間單元傳導(dǎo)機(jī)制，分區(qū)規(guī)劃對(duì)應(yīng)各行政區(qū)或開發(fā)區(qū)、園區(qū)等特定功能區(qū)事權(quán)，強(qiáng)調(diào)各要素在空間單元的協(xié)調(diào)統(tǒng)合，單元控規(guī)強(qiáng)化與鎮(zhèn)街或特定管理單元的管理主體和邊界對(duì)應(yīng)[2]?；诖耍山⒎謪^(qū)規(guī)劃和單元控規(guī)的編制和審批分級(jí)管理制度，以提高規(guī)劃的編制與管理時(shí)效。分區(qū)規(guī)劃由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會(huì)同對(duì)應(yīng)的各行政區(qū)或開發(fā)區(qū)、園區(qū)等特定功能區(qū)、鎮(zhèn)街及相關(guān)職能部門組織編制，其成果由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門將草案及審查意見提交市規(guī)委會(huì)審議，并根據(jù)審議意見修改完善后報(bào)市人民政府審批。單元控規(guī)由其所在的區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門或管理委員會(huì)聯(lián)合鎮(zhèn)街行政主體組織編制，單元控規(guī)成果由組織編制部門將草案及審查意見提交區(qū)人民政府(經(jīng)市人民政府委托)審批。通過分區(qū)規(guī)劃設(shè)置，促使單元控規(guī)的編制權(quán)和審批權(quán)下放，有利于明確市、區(qū)、鎮(zhèn)街等不同行政主體的事權(quán)邊界，適應(yīng)各區(qū)與鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，激發(fā)區(qū)鎮(zhèn)自主發(fā)展的積極性。

2.4 分類調(diào)整：基于調(diào)整幅度和范圍，制定差別化調(diào)整程序

建立上下聯(lián)動(dòng)、分類對(duì)待的單元控規(guī)和地塊控規(guī)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)調(diào)整修改的幅度，分成控規(guī)修編、局部調(diào)整和技術(shù)勘誤等3種類型，并分別制定相對(duì)應(yīng)的審批程序與入庫(kù)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.4.1控規(guī)修編

根據(jù)戰(zhàn)略性藍(lán)圖、管控性藍(lán)圖和專項(xiàng)規(guī)劃體系梳理的編制情況，對(duì)片區(qū)發(fā)展有重大調(diào)整的進(jìn)行修編。戰(zhàn)略層面上，單元主導(dǎo)功能發(fā)生重大變更的進(jìn)行修編，如高崎機(jī)場(chǎng)外遷導(dǎo)致片區(qū)主導(dǎo)功能改變，與城市空間結(jié)構(gòu)和生態(tài)格局不相吻合的片區(qū)也相應(yīng)進(jìn)行修編；如為落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略中的十大山海通廊，需將廊道內(nèi)被控規(guī)規(guī)劃為城市建設(shè)用地調(diào)整為生態(tài)或農(nóng)業(yè)用地；如集美區(qū)中亞城單元新增的市級(jí)生態(tài)廊道(圖3)。管控層面上，單元中部分城市建設(shè)用地超出城市開發(fā)邊界范圍，且對(duì)單元方案有較大影響的進(jìn)行修編。專項(xiàng)規(guī)劃體系梳理中矛盾較多的單元優(yōu)先安排進(jìn)行控規(guī)修編，對(duì)消除差異后的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)施進(jìn)行控規(guī)落地?？匾?guī)修編按已定的修改和審批程序嚴(yán)格執(zhí)行，啟動(dòng)相關(guān)修編工作，包括啟動(dòng)論證、組織編制、草案審查、草案公示、區(qū)規(guī)委會(huì)審議、區(qū)政府審批。

圖3 集美中亞城單元新增市級(jí)生態(tài)廊道

2.4.2局部調(diào)整

局部調(diào)整指的是對(duì)地塊單元控規(guī)方案整體無(wú)較大影響，包括功能和布局。允許在此基礎(chǔ)上，對(duì)單元內(nèi)的支路線形走向、寬度進(jìn)行調(diào)整；在開發(fā)強(qiáng)度總體不變的情況下，對(duì)地塊內(nèi)的建筑高度、建筑密度等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整；并且，調(diào)整后應(yīng)做相應(yīng)的日照分析和交通影響評(píng)價(jià)分析。局部調(diào)整的程序相比控規(guī)修編應(yīng)進(jìn)行簡(jiǎn)化，減少啟動(dòng)論證、草案公示、區(qū)規(guī)委會(huì)審議環(huán)節(jié)，審批程序?yàn)榻M織編制、草案審查、征求利害人意見、區(qū)政府同意四大環(huán)節(jié)。

2.4.3技術(shù)勘誤

技術(shù)勘誤，指的是控規(guī)批復(fù)后，在地塊實(shí)施過程根據(jù)現(xiàn)狀建成情況和最終審批情況，對(duì)控規(guī)進(jìn)行微調(diào)。包括用地邊界微調(diào)、用地拆分合并，道路線型微調(diào)、道路內(nèi)港灣式公交和立交等設(shè)施細(xì)化表達(dá)等情況。應(yīng)簡(jiǎn)化的技術(shù)勘誤流程，包括提出修正申請(qǐng)、征求相關(guān)部門意見、局領(lǐng)導(dǎo)專題會(huì)議審定、入庫(kù)維護(hù)程序等四大流程。

2.5 動(dòng)態(tài)維護(hù)：建立控規(guī)一張圖更新體系

在控規(guī)管理上，廈門市采用“一張圖”的管理模式。依托多規(guī)合一空間信息平臺(tái)，梳理控規(guī)成果內(nèi)容，將其拼合作為規(guī)劃審批管理的直接依據(jù)，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、無(wú)縫銜接的“一張圖”管理共享平臺(tái)。廈門雖然已經(jīng)拼合了控規(guī)一張圖，且錄入到平臺(tái)，但針對(duì)控規(guī)一張圖動(dòng)態(tài)維護(hù)的更新體系還未建立，本文建議可在以下3方面重點(diǎn)建設(shè)。首先，建立控規(guī)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，包括地域劃分標(biāo)準(zhǔn)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)和新舊用地轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、核心空間管控成果的分層分類表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)等；其次，建立控規(guī)入庫(kù)維護(hù)更新流程制度，從成果檢查、成果標(biāo)準(zhǔn)化表達(dá)、分局核對(duì)、數(shù)字中心入庫(kù)前檢查等方面制定相關(guān)管理制度。第三，完善責(zé)任規(guī)劃師制度。控規(guī)的動(dòng)態(tài)維護(hù)有賴于高素質(zhì)的穩(wěn)定技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，不僅要明確控規(guī)編制單元相對(duì)應(yīng)的責(zé)任規(guī)劃師，而且也要明確分區(qū)規(guī)劃層面的責(zé)任規(guī)劃師，以便上下協(xié)調(diào)，保障責(zé)任規(guī)劃師對(duì)控規(guī)進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤管理和入庫(kù)維護(hù)[4]。

3 結(jié)語(yǔ)

本文是在新空間管控體系下，對(duì)廈門控規(guī)制度改革與創(chuàng)新的初步思考與探索，并不是廈門市控規(guī)改革的實(shí)施方案。廈門控規(guī)改革非一蹴而就，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)、評(píng)估與完善。只有不斷總結(jié)相關(guān)技術(shù)方法、建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、形成規(guī)劃編制與管理相關(guān)制度、建立維護(hù)更新制度等，才能促使城市控規(guī)制度日臻完善。