如何加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合

□ 郭 文

要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必然要大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，大力建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)等等，必需加大資金投入，并加強(qiáng)績效管理等。筆者就如何加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作一些初步思考。

一、整合涉農(nóng)資金面臨的難題

整合涉農(nóng)資金的政策雖然在近些年就有一些探索和規(guī)定，但從實(shí)踐來看，受制于相關(guān)配套制度不完善、行業(yè)部門之間不協(xié)調(diào)、基層政府審批權(quán)限不甚明確、績效評價(jià)體系不科學(xué)等等因素，還面臨不少難題。

1.部門難以協(xié)調(diào)。由于涉農(nóng)資金整合后，形成資金集中使用管理的局面，難免會(huì)使項(xiàng)目實(shí)施主體、資金使用單位、項(xiàng)目受益對象甚至是監(jiān)管部門等發(fā)生變化。例如把相關(guān)林業(yè)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合后，用于鄉(xiāng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金是從林業(yè)部門下達(dá)，而項(xiàng)目實(shí)施和資金使用部門又是交通部門，在諸多資金使用和管理因素有所改變的情況下，等于打破了各部門的“利益”格局，必將引起一些行業(yè)主管部門的“不滿”，導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)困難，信息數(shù)據(jù)共享難以銜接，給順利實(shí)施涉農(nóng)資金整合帶來了困難。

2.制度不夠完善。近年來，中央相繼制定出臺(tái)了一系列整合涉農(nóng)資金的制度，包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》等，對中央20項(xiàng)涉農(nóng)資金、省級19項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，在全國832個(gè)貧困縣開展整合試點(diǎn)工作，用于貧困縣脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級人民政府。從各地實(shí)踐情況來看，通過整合涉農(nóng)資金，形成“多條管子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的資金使用管理格局，有利于當(dāng)?shù)卣鶕?jù)扶貧項(xiàng)目建設(shè)需要，靈活調(diào)度安排資金使用方向，發(fā)揮資金規(guī)模效益，大力支持精準(zhǔn)扶貧，取得了較好的效果。但相關(guān)管理配套制度還不夠完善，如整合范圍只局限于貧困縣，資金使用邊界“模糊”，資金整合后如何使用管理，資金使用主體應(yīng)承擔(dān)那哪些職責(zé)，績效評價(jià)指標(biāo)體系不盡合理等等，還需在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充和完善。

3.效益不盡人意。從涉農(nóng)資金使用重點(diǎn)方向來看，其中對產(chǎn)業(yè)的投入所占比例是非常大的，通常是占整合資金規(guī)模的50%或以上。相對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，具有造血生血功能，不僅有較好的社會(huì)效益，還會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，增加老百姓收入，為當(dāng)?shù)卣腿罕娝鶚芬姡彩强沙掷m(xù)發(fā)展的需要。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大，受氣候變化和市場行情因素制約等，往往是失敗的項(xiàng)目多，成功的項(xiàng)目少，容易造成涉農(nóng)資金的損失和浪費(fèi)，難以發(fā)揮資金使用應(yīng)有的效益，且難以實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金整合目的，給資金使用上造成了困惑。

4.考評不盡合理。目前，主要通過績效目標(biāo)設(shè)立、審批、控制、調(diào)整、評價(jià)報(bào)告等流程，對涉農(nóng)資金使用情況進(jìn)行績效評價(jià)，指標(biāo)主要有資金整合完成進(jìn)度、項(xiàng)目完成進(jìn)度、資金支出進(jìn)度、受益人數(shù)、技術(shù)性指標(biāo)等。在具體實(shí)際操作過程中，評價(jià)指標(biāo)設(shè)置太雜、太亂、不盡合理，如機(jī)械化使用率100%，項(xiàng)目受益人數(shù)多少，受益人滿意度100%，資產(chǎn)收益率30%或以上，當(dāng)年的項(xiàng)目需當(dāng)年完成，當(dāng)年的整合資金需當(dāng)年使用完畢等等的諸多具體規(guī)定，資金使用主體很難真正落實(shí)到位，又要疲于應(yīng)付各種檢查，只能是流于形式做做表面文章。

二、加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合的思考

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，必然要逐步加大投入，加大鄉(xiāng)村建設(shè)力度，探索建立長效涉農(nóng)資金整合機(jī)制，是一條解決鄉(xiāng)村建設(shè)資金問題的有效途徑。

1.應(yīng)用成功經(jīng)驗(yàn)。“十三五”期間，全國832個(gè)貧困縣開展了涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，籌集了大量資金，大力支持精準(zhǔn)扶貧，為實(shí)現(xiàn)全國脫貧總目標(biāo)起到了不可估量的作用，并積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。在今后的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)在全國范圍內(nèi)繼續(xù)推行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策，尤其是整合方式、審批權(quán)限下放到縣級政府、取消限制措施、改變考核方式、公示制度等行之有效的辦法值得借鑒。并要進(jìn)一步擴(kuò)大整合范圍、加大整合力度，長期堅(jiān)持集中力量辦大事的原則，把分散在各部門的涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中起來，建立單獨(dú)賬戶管理，統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一對外撥付、統(tǒng)一監(jiān)督管理，充分發(fā)揮統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的積極作用，確保各種涉農(nóng)資金真正落實(shí)到產(chǎn)業(yè)、到項(xiàng)目、到農(nóng)戶。

2.完善頂層設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金是一項(xiàng)長期、龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及各部門的協(xié)調(diào)、還涉及各級政府的銜接，只靠基層政府和部門的努力是不現(xiàn)實(shí)的。因此國家層面在謀劃統(tǒng)籌整合農(nóng)涉資金支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)時(shí)，要重點(diǎn)考慮頂層制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性等，明確規(guī)定各部門的職能職責(zé)，支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)的資金整合范圍，項(xiàng)目審批權(quán)由縣級人民政府負(fù)責(zé)等。中央相關(guān)部門繼續(xù)對涉農(nóng)資金管理制度進(jìn)行清理、修訂和完善，加強(qiáng)現(xiàn)行各項(xiàng)管理制度的銜接，各地也要制定與之相對應(yīng)的管理細(xì)則等。

3.建立長效機(jī)制。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一個(gè)長期過程，建立長效涉農(nóng)資金整合機(jī)制勢在必行，必需長期堅(jiān)持和鞏固。第一，組織保障要加強(qiáng)。各級政府要高度重視，把涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作擺在突出位置，切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，為推進(jìn)整合工作提供組織保障。尤其是縣級政府，需建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門參與的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加大協(xié)調(diào)力度，制定實(shí)施方案，狠抓工作落實(shí)。第二，整合期限要長。整合涉農(nóng)資金實(shí)行2到3年，顯然是不夠的，在規(guī)劃整合期限時(shí)，至少要把5年作為一個(gè)規(guī)劃期，甚至更長。第三，整合方式要?jiǎng)?chuàng)新。根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的總體工作思路，因地制宜開展多層級、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，突破現(xiàn)有管理體制，不斷創(chuàng)新整合方式。第四，引導(dǎo)要加強(qiáng)。不僅要整合財(cái)政涉農(nóng)資金，還要撬動(dòng)社會(huì)資本積極參與到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中來，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，為推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

4.完善績效管理。一方面，要完善績效管理。應(yīng)逐步建立以績效評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的涉農(nóng)資金分配機(jī)制。優(yōu)化和完善績效評價(jià)指標(biāo)，由單項(xiàng)任務(wù)績效考核向行業(yè)綜合績效考核轉(zhuǎn)變。建立第三方評估制度，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)等對涉農(nóng)資金政策進(jìn)行評估。建立健全獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合成效突出的地方給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

另一方面，要加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管。形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡、齊抓共管的監(jiān)管格局，防止借統(tǒng)籌整合名義挪用涉農(nóng)資金。對違反涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合制度規(guī)定、造成涉農(nóng)資金重大損失的，要嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法行為，依紀(jì)依法追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任。