湖南省懷化市公益林保護(hù)建設(shè)現(xiàn)狀與對策

楊萬里，張 華，歐陽勝利，吳 平，楊懷湘，馮 娜，艾 麗

（1.懷化市林業(yè)局，湖南懷化 418000；2.懷化市鶴城區(qū)林業(yè)局，湖南懷化 418000）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護(hù)生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)國土安全中有不可替代的作用[1]。2000年，我國開展森林經(jīng)營分類區(qū)劃界定。2001年，懷化市試點(diǎn)森林生態(tài)效益補(bǔ)助，之后公益林保護(hù)建設(shè)不斷推進(jìn)，到2019年，懷化市公益林的森林生態(tài)服務(wù)功能價值達(dá)648．69 億元[2]。如何繼續(xù)保護(hù)與建設(shè)公益林，解決存在的問題和矛盾，提高公益林的生態(tài)功能和效益，是當(dāng)前的研究方向。本研究以湖南省懷化市為對象，研究其公益林保護(hù)與建設(shè)的現(xiàn)狀，并分析存在的問題，提出完善公益林保護(hù)與建設(shè)的對策和建議，可為公益林的建設(shè)與管理提供參考。

1 研究區(qū)概況

懷化市（108°47′～111°06′E，25°52′～29°01′N）地處湖南省西南部，位于長江中下游，在雪峰山脈與武陵山脈交界處；總面積為276 萬hm2，轄13 個縣（市、區(qū)），人口520 萬。全市林業(yè)用地面積為203．3萬hm2，活立木蓄積量9 412 萬m3，森林覆蓋率71%，是我國重要的南方集體林區(qū)之一。懷化處于云貴高原向江南丘陵過渡地帶，以低山和丘陵為主，區(qū)域內(nèi)有大小河流2 716 條，主要有長江支流沅江以及酉水、舞水和辰水等一級支流，擁有五強(qiáng)溪、風(fēng)灘和柘溪3 個大型水庫庫區(qū)濕地，森林植被種類繁多且類型豐富多樣，生態(tài)區(qū)位重要，是湖南西部關(guān)鍵的生態(tài)屏障。

2 現(xiàn)狀分析

2．1 資源與結(jié)構(gòu)

截至2019年，懷化市有生態(tài)公益林面積615 886 hm2，占林業(yè)用地總面積的30．29%；生態(tài)公益林森林蓄積量2 698．30 萬m3，占全市森林蓄積量的29．83%。公益林按事權(quán)等級、地類結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能和權(quán)屬所有面積進(jìn)行分類統(tǒng)計（表1）。

表1 公益林分類統(tǒng)計Tab.1 Classification statistics of public welfare forests

2．2 布局

公益林面積從2001年試點(diǎn)的58 606 hm2增加到2019年的615 886 hm2；生態(tài)狀況極為脆弱和生態(tài)區(qū)位極為重要的區(qū)域已基本納入保護(hù)管理范圍。國家級和省級公益林生態(tài)區(qū)位分布見表2。

表2 公益林生態(tài)區(qū)位統(tǒng)計Tab.2 Ecological location statistics of public welfare forests

2．3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2001年以來，全市共發(fā)放和使用森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金15．5億元，惠及36萬農(nóng)戶。補(bǔ)償資金規(guī)模逐步增長，由2001年試點(diǎn)時的415．62萬元增至2020年的16 268．84萬元。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，個人和集體所有的國家級和省級公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由2001年的75 元/hm2逐步增至2020年的270 元/hm2；國有的國家級和省級公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由2004年的75 元/hm2增至2020年的225 元/hm2。靖州縣有國家級公益林3．34 萬hm2，從2017年開始，縣級財政每年安排300 萬元用于提高公益林的補(bǔ)償，在上級財政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，把公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至90 元/hm2，2019年公益林補(bǔ)償達(dá)到360 元/hm2[3]。

2．4 管理機(jī)制

主要從四個方面進(jìn)行管理。一是與公益林林權(quán)經(jīng)營者或所有者簽訂禁伐或限伐協(xié)議，明確公益林保護(hù)的區(qū)域、面積和四至界限，明確禁伐或限伐要求[4]，共簽訂20．8 余萬份。二是加強(qiáng)對公益林的管護(hù)，主要有以下幾種方法：擇優(yōu)選聘專職護(hù)林員，簽訂管護(hù)協(xié)議，明確管護(hù)責(zé)任和管護(hù)區(qū)域，將山林管護(hù)落實到每個小班和山頭地塊[5]，共聘用2 262余人；靖州縣、通道縣和新晃縣建立了護(hù)林員監(jiān)控管理平臺，隨時查看護(hù)林員實時巡護(hù)軌跡，在615 886 hm2的公益林實現(xiàn)了管護(hù)全覆蓋；探索公益林市場化管護(hù)，整合公益林管護(hù)、森林防火和病蟲害防治等資金，通過政府購買服務(wù)的方式，將公益林的管護(hù)、防火及病蟲害防治等服務(wù)推向市場；沅陵縣通過招標(biāo)，與專業(yè)管護(hù)公司簽訂了管護(hù)協(xié)議，對全縣30 萬hm2的公益林和天然林進(jìn)行專業(yè)管護(hù)。三是嚴(yán)格執(zhí)行公益林禁伐或限伐政策，公益林中自然保護(hù)區(qū)、森林公園、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木嚴(yán)禁采伐；鐵路、高鐵、高速和國道兩旁第一層山脊內(nèi)的公益林禁伐；符合更新采伐和撫育采伐的公益林，嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。四是開展公益林保護(hù)宣傳，在交通要道和重點(diǎn)區(qū)域樹立固定宣傳牌，已建468余塊；在公益林所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村樹立保護(hù)宣傳欄，標(biāo)明公益林的面積、范圍、保護(hù)內(nèi)容、護(hù)林公約和護(hù)林責(zé)任人等內(nèi)容，已建3 000 余塊，該做法既宣傳了公益林的保護(hù)，又可促進(jìn)社會各界對公益林管護(hù)的監(jiān)督。

2．5 盤活公益林資源

由于對公益林實行禁伐或限伐政策，公益林既不能抵押融資，又不能根據(jù)林權(quán)人意愿采伐利用，為盤活公益林資源，進(jìn)行了有益的探索。一是積極發(fā)展森林旅游。充分利用公益林區(qū)的森林資源和景觀資源，大力發(fā)展森林旅游，拓寬增收渠道。全市通過多種形式開發(fā)和利用公益林景觀面積20 余萬hm2，建立森林旅游景點(diǎn)100 余個，實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)旅游年收入8．6 億元。鶴城區(qū)黃巖旅游度假區(qū)立足黃巖的優(yōu)良生態(tài)、山石水林和高山氣候等獨(dú)特資源，村民自籌資金1 600 多萬元，開發(fā)利用森林和景觀資源1 800 hm2，建成了懷化大峽谷、涼山湖、鐘鼓洞和花海等景區(qū)，門票收入穩(wěn)定在每年1 000 萬元以上[6]。二是大力發(fā)展公益林林下經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)林農(nóng)轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在公益林得到有效保護(hù)的前提下，鼓勵和扶持林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高經(jīng)營效益。靖州縣的林農(nóng)每年在林下種植茯苓1 300 hm2以上，年生產(chǎn)、加工和銷售茯苓約5 萬噸，收入達(dá)11億元；湖南高銘中藥材公司在洪江市雪峰山區(qū)的熟坪鄉(xiāng)尚寶村和羅灣村，在175 hm2的公益林中進(jìn)行林下立體套種，樹干上仿野生種植鐵皮石斛（Den?drobium officinale），林下套種黃精（Polygonatum si?biricum）、白及（Bletilla striata）、天麻（Gastrodia ela?ta）和華重樓（Paris polyphyllavar．chinensis）等中藥材，年產(chǎn)值達(dá)5 000 萬元以上。目前，全市林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營規(guī)模達(dá)26．7 萬hm2，受益農(nóng)戶達(dá)50 多萬戶，年產(chǎn)值達(dá)40 億元以上[7]。通過發(fā)展森林旅游和林下經(jīng)濟(jì)，森林得到更好的保護(hù)，促進(jìn)了森林資源的增長。2019年與2001年相比，懷化市的森林蓄積量由4 642 萬m3增至9 412 萬m3，森林覆蓋率由60．4%提高至71%。

3 主要問題

3．1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待提高

當(dāng)前，公益林補(bǔ)償渠道單一，以中央財政和省級財政補(bǔ)償為主，其他資金補(bǔ)充少，資金不足[6]。公益林年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為270元/hm2，而商品林僅林地年租金就高達(dá)450 ～750元/hm2，部分林地年租金達(dá)到750 ～1 500 元/hm2，個別林地年租金達(dá)到1 500 元/hm2以上。公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也低于林木產(chǎn)生的生態(tài)價值或經(jīng)濟(jì)收入，與商品林相比，收入相差很遠(yuǎn)。公益林實行禁伐或限伐政策，林農(nóng)不能按照自己的意愿對林木進(jìn)行采伐，對經(jīng)濟(jì)收入的影響較大，導(dǎo)致林農(nóng)在思想上有顧慮和抵觸情緒，影響到公益林的保護(hù)和管理[8]。

3．2 公益林中的人工林保護(hù)與利用矛盾突出

公益林在一定程度上限制了林農(nóng)對森林資源的開發(fā)與利用[9]，其按照生態(tài)區(qū)位進(jìn)行區(qū)劃，有較大面積的人工林也納入了公益林管理。這些人工林是個人、大戶或企業(yè)等投工、出資或貸款營造的速生豐產(chǎn)林木。杉木（Cunninghamia lanceolata）和馬尾松（Pinus massoniana）商品林的采伐林齡一般分別為20 和30年左右，而公益林要求更新采伐林齡分別為36 和51年，嚴(yán)重影響到經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收益。這些人工林大部分為租山或合作造林，90%以上的造林合同約定租期為20 ～30年，納入公益林管理后，造成經(jīng)營者無法在合同約定年限內(nèi)砍木；合同到期后，雙方一般難以續(xù)簽造林租山合同，林地出租方要求按合同約定收回林地使用權(quán)，林地上的林木因是公益林無法處置，林地出租方則在收回林地使用權(quán)的同時，一并收回了林地上的林木，給投資造林者造成巨大損失，甚至造成無法調(diào)解的矛盾和糾紛，挫傷了他們的造林積極性[10]。

3．3 補(bǔ)償資金管理不到位

當(dāng)年公益林面積落實到戶時，有些地方由于工作粗放，補(bǔ)償面積落實不準(zhǔn)確，導(dǎo)致補(bǔ)償資金發(fā)放不準(zhǔn)確；個別地方由于資金周轉(zhuǎn)困難，有挪用或延遲發(fā)放補(bǔ)償資金等現(xiàn)象；補(bǔ)償面積和補(bǔ)償金額沒有按照規(guī)定公示，沒有在人口集中區(qū)公示或公示時間不夠，未能做到家喻戶曉；補(bǔ)償對象不明確，對應(yīng)發(fā)放到林權(quán)經(jīng)營者或所有者的補(bǔ)償金發(fā)放到了村或組集體，林農(nóng)沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償；發(fā)放到村賬戶的集體公益林補(bǔ)償資金缺乏監(jiān)管，有挪用或侵占補(bǔ)償款的現(xiàn)象；管護(hù)費(fèi)沒有按照規(guī)定要求用于公益林保護(hù)管理。

3．4 部分林分質(zhì)量有待提高

公益林林分單位面積蓄積量不高；灌木林比例較大；樹種結(jié)構(gòu)不豐富，部分人工杉木和馬尾松純林納入公益林；部分宜林荒山荒地以及低產(chǎn)低效公益林有待改造和更新；部分林分郁閉度不高，群落結(jié)構(gòu)不夠穩(wěn)定，森林生態(tài)功能和效益有待提高。

3．5 管護(hù)措施有待完善

公益林管護(hù)情況復(fù)雜[11]，調(diào)整難且調(diào)整需求多，缺乏具體可操作的辦法或規(guī)定；公益林采伐難，自用材、撫育間伐和更新采伐等政策規(guī)定不詳細(xì)，難操作；征占公益林林地管理難，特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目，當(dāng)森林康養(yǎng)、投資建廠、農(nóng)村修建簡易公路或鄉(xiāng)村便道和林農(nóng)建房等需要占用公益林（一級公益林除外）林地時，沒有明晰的政策可供參考，難以管理[12]。

4 對策與建議

4．1 完善公益林補(bǔ)償機(jī)制

建立以中央財政投入為主、省級財政投入為輔、多種方式籌集資金為補(bǔ)充的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[13]，將公益林年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由270元/hm2逐步提高至450 ～750 元/hm2，實現(xiàn)公益林補(bǔ)償與商品林林地租金收入的接軌；根據(jù)財政補(bǔ)償能力情況，可將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到750 ～1 500 元/hm2。以縣級為單位，整合生態(tài)項目資金，對生態(tài)公益林或國家級自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及生態(tài)極其脆弱區(qū)域的重點(diǎn)公益林，給予生態(tài)效益的再補(bǔ)償。按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，開展上游區(qū)域公益林保護(hù)，為下游區(qū)域的發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境，下游區(qū)域也可對上游區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；依托森林資源開展森林旅游、以水資源發(fā)電或進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的，均可從收入中提取出一定比例的資金用于公益林補(bǔ)償[14]。開展林業(yè)碳匯交易，引導(dǎo)和鼓勵二氧化碳排放企業(yè)出資購買公益林碳匯，用于公益林補(bǔ)償。鼓勵社會團(tuán)體、民間組織和經(jīng)濟(jì)實體認(rèn)養(yǎng)或認(rèn)購公益林經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)社會資金注入，提高公益林補(bǔ)償；探索建立贖買機(jī)制，對于自然保護(hù)林區(qū)、森林公園和城鎮(zhèn)周圍等重點(diǎn)區(qū)域，多方籌措資金，采取贖買方式，增加林農(nóng)收入，保護(hù)公益林。

4．2 調(diào)整山區(qū)人工公益林更新采伐林齡

由于90%以上的人工林林地租賃合同為20 ～30年，合同到期，需要砍木退還租賃林地；同時，從林木生長率看，杉木達(dá)到成熟林的時間為26年，馬尾松達(dá)到成熟林的時間為31年，之后林木生長率下降，林木生長進(jìn)入緩慢階段，生態(tài)功能效益逐漸降低（表3）。因此，公益林中人工林的杉木和馬尾松的更新采伐林齡應(yīng)以達(dá)到林木成熟林林齡為依據(jù)，可將杉木更新采伐林齡調(diào)整為26年，馬尾松更新采伐林齡調(diào)整為31年，更新采伐小班面積控制在20 hm2以內(nèi)，實行塊狀或帶狀皆伐作業(yè)。通過調(diào)整人工林更新采伐林齡，伐后及時造林更新，3 ～5年后又可成林，對生態(tài)影響不大,既可解決林農(nóng)公益林保護(hù)與利用的矛盾，又可履行租賃山林合同，實現(xiàn)可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收入和更好的生態(tài)效益。

表3 懷化市杉木和馬尾松人工林生長率Tab.3 Growth rates of C.lanceolata and P.massoniana plantations in Huaihua

4．3 完善補(bǔ)償資金管理

做好補(bǔ)償面積的核實和整改，爭取在較短時間內(nèi)，解決補(bǔ)償面積不準(zhǔn)的問題；林權(quán)已到戶的，補(bǔ)償面積落實到農(nóng)戶；原分戶面積不準(zhǔn)確的，重新核實分戶面積，面積核準(zhǔn)后，再發(fā)放補(bǔ)償資金。明確補(bǔ)償資金發(fā)放對象，明確管護(hù)費(fèi)的用途。抓好公示公開環(huán)節(jié)，分戶補(bǔ)償面積核實后，及時張榜公示，以村為單位，將公益林補(bǔ)償對象、補(bǔ)償面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額、護(hù)林員名單和舉報電話等在村組人口集中的地方張榜公示，如有異議，重新調(diào)整后再公示。

4．4 提升公益林質(zhì)量

通過封育、新造、補(bǔ)植和定向培育，把公益林建設(shè)成為樹種多樣、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)。一是封禁護(hù)林，對公益林林區(qū)實行全面封山育林，在林區(qū)設(shè)立永久性宣傳保護(hù)牌，進(jìn)行宣傳告示，對公益林進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。二是封育補(bǔ)植，在公益林區(qū)的林中空地、疏林地和灌木林地等可利用林地空間內(nèi)，補(bǔ)植補(bǔ)造闊葉樹種，如樟（Cinnamomumcamphora）、閩楠（Phoebe bournei）、潤楠（Machilus nanmu）和檫木（Sassafras tzumu）等珍貴鄉(xiāng)土樹種，豐富樹種種類，及時培育與管護(hù)，逐步提高林分質(zhì)量。三是撫育間伐，對林分郁閉度較高（0．8以上）的人工公益林，或林木分化明顯的林分，進(jìn)行撫育間伐，伐后套種闊葉樹種或毛竹（Phyllostachys edulis），人工促進(jìn)更新。四是更新改造，對于達(dá)到更新采伐要求的人工林或林木老化、生態(tài)功能衰退的林分，根據(jù)實際情況，在控制一定采伐面積的情況下，既可采取皆伐作業(yè)，伐后及時更新，又可實行漸伐套種闊葉樹作業(yè)，促使其形成復(fù)層林[15]。五是人工促進(jìn)天然更新，對立地條件較好的低效林分，通過除灌和除草，保留主要目的樹種，補(bǔ)植補(bǔ)造部分鄉(xiāng)土優(yōu)良樹種，人工促進(jìn)天然更新。

4．5 科學(xué)利用公益林

在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，對公益林進(jìn)行科學(xué)適度地開發(fā)利用，兼顧林農(nóng)利益，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的通道，保持保護(hù)生態(tài)和民生改善的統(tǒng)一性，提高林農(nóng)管護(hù)公益林的積極性。一是大力發(fā)展森林旅游，在不影響林分生長，公益林得到有效保護(hù)的前提下，制定優(yōu)惠政策，吸引社會資本，把公益林保護(hù)管理與森林康養(yǎng)、森林旅游和健康服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)展壯大以鄉(xiāng)和村為主體的森林生態(tài)旅游，形成集森林生態(tài)旅游、休閑健身、文化體驗和科普教育于一體的公益林生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群。二是大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，充分利用豐富的公益林林地資源、林下空間和生態(tài)環(huán)境，以開發(fā)利用林下資源和林蔭空間為重點(diǎn)，發(fā)展以林下種植、養(yǎng)殖和采集加工等為主要形式的林業(yè)新業(yè)態(tài)，提高林業(yè)經(jīng)營效益，實現(xiàn)既保護(hù)公益林又增加林農(nóng)收入的目的。

4．6 完善公益林管護(hù)政策

結(jié)合新《森林法》的貫徹實施，國家、省、市、縣應(yīng)完善補(bǔ)償資金管理制度，明確管理職責(zé)，規(guī)范公益林保護(hù)與建設(shè)，為公益林的長足發(fā)展提供政策保障。保持公益林面積和范圍基本穩(wěn)定[6]。明確林木采伐政策，一定限額內(nèi)的林農(nóng)自用林采伐公益林，可憑林權(quán)證申請，由縣級林業(yè)主管部門審批，進(jìn)行擇伐，擇伐強(qiáng)度可選擇25%以下，林權(quán)所有人及時補(bǔ)植補(bǔ)造，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。實施森林撫育和更新采伐的公益林，可由縣級林業(yè)部門組織設(shè)計、審批和監(jiān)管工作。重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目、林農(nóng)建房和修建簡易便道等需要占用公益林的，應(yīng)允許占用公益林地（一級公益林除外），按規(guī)定從嚴(yán)辦理林地用地手續(xù)[16]，及時更新公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。