戰后國際秩序的演進與啟示：制度改革的視角

〔提? ?要〕 戰后全球性國際秩序及其制度載體幾乎涉及國際關系的所有領域，總體上包括兩大部分，一是國際政治和安全秩序，二是國際經濟秩序。戰后國際秩序的歷史演進主要體現為國際制度的改革和發展，大致經歷了四個階段：美國主導時期、制度改革的源起和發展時期、自由市場轉向時期和國際秩序改革新時期。在戰后國際秩序及其制度規則的發展和演進過程中，發展中國家始終是推動改革的中堅力量。當今世界正經歷百年未有之大變局，國際秩序進入改革和調整的新時期。在維護戰后國際秩序的前提下，國際制度的改革和發展將是百年變局的一個核心議程。考察戰后國際秩序的演進歷程，將為思考新時期國際制度的改革和發展提供歷史啟迪。

〔關 鍵 詞〕戰后國際秩序、國際規則、制度改革、發展中國家

〔作者簡介〕舒建中，南京大學歷史學院副教授、博士生導師，南京大學亞太發展研究中心研究員，南京大學-約翰斯·霍普金斯大學中美文化研究中心教授

〔中圖分類號〕D81

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）1期0086-13

戰后國際秩序是指第二次世界大戰結束后主要以主權國家間互動而形成的一系列國際關系的運行機制及其狀態。其中，國際制度規則是戰后國際秩序的核心構成要素，此即國際關系的制度化。制度基于權力，因而國際關系權力結構和國際制度規則是探討戰后國際秩序發展演進的兩個關鍵環節。基于國際關系權力結構的影響，戰后國際政治和安全秩序總體上由大國掌控，規則變化不大。另一方面，在發展中國家的支持和推動下，戰后國際經濟秩序在特定領域實現了階段性規則調整和制度改革。

一、戰后國際秩序及其制度體系發展演進脈絡

從全球層面來看，戰后國際秩序及其制度載體和運行機制幾乎涉及國際關系的所有領域，主要包括兩大部分，一是國際政治和安全秩序，二是范疇更加廣闊的國際經濟秩序。

作為戰后國際政治和安全秩序的制度基礎，《聯合國憲章》確立了以聯合國為組織基礎的世界秩序，建立了以安理會為權力核心的全球安全機制，因此，聯合國制度是戰后國際政治和安全秩序的核心。作為最具權威性的全球性政府間國際組織，聯合國是戰后國際政治秩序最主要的制度載體，是處理國際政治事務、磋商國際問題的主要論壇。與此同時，基于構建普遍性國際安全制度的構想，《聯合國憲章》明確將維護世界和平與安全列為聯合國的第一項宗旨。為實現這一宗旨和目標，《聯合國憲章》詳細規定了一系列有關和平與安全的原則、規范、規則和決策程序，由此奠定了聯合國安全制度的基本框架。在維護世界和平與安全的實踐中，聯合國還創新性地創建了維和行動，以此作為履行安全職責的主要手段。因此，聯合國制度既是戰后國際政治秩序的核心，也是支撐戰后國際安全秩序的基石。

除聯合國政治和安全制度之外，冷戰格局亦是影響戰后國際秩序發展演進的重要因素。緣于特定的歷史背景，戰后國際政治和安全秩序中出現了以歐洲為中心的冷戰格局——雅爾塔體制。雅爾塔體制是在第二次世界大戰后，美蘇兩國按照其戰略意圖，基于重新劃定利益和勢力范圍而形成的兩極格局，其基本特點是：美蘇兩極對立，北約與華約對峙，以冷戰為主要形式。基于雅爾塔體制的冷戰格局對以聯合國為中心的國際政治和安全制度產生了重要影響，極大地制約了戰后國際政治和安全秩序的發展，是戰后國際政治和安全秩序難以推進改革的主要原因。

總的來看，聯合國是戰后國際政治和安全秩序的普遍性制度基礎，雅爾塔體制則是美蘇冷戰對抗的平臺，由此導致冷戰時期的國際政治和安全秩序呈現出制度規范與集團對抗交織并存的復雜局面。冷戰結束后，雅爾塔體制瓦解，作為全球性政治和安全組織，聯合國在國際政治和安全秩序中的作用更加突出，聯合國改革亦被納入國際社會的議事日程。

國際經濟秩序是戰后世界秩序的重要組成部分，組織機構和制度規則覆蓋領域廣范是戰后國際經濟秩序的突出特點。戰后初期，美國主導建立了貿易領域的多邊貿易體系和國際貨幣金融領域的布雷頓森林體系，由此構筑起戰后國際經濟秩序的主體框架。此外，美國還主導構建了國際海洋制度、國際海運制度和國際民用航空制度等一系列多邊制度，從而使戰后國際經濟秩序規則體系初具規模。在多邊制度的示范和帶動下，戰后國際經濟秩序的制度化歷程進一步發展，逐步擴展到能源、環境、發展議程、對外援助等領域，最終形成了完整的國際經濟秩序。

國際權力結構是影響國際關系的決定性因素，隨著國際權力結構發生變化，塑造國際秩序的制度規則必將作出相應調整。在國際關系制度化背景下，戰后國際秩序的演進主要體現為國際制度的改革和發展。總體來看，戰后國際秩序的歷史演進大致經歷了四個階段：

第一階段：美國主導時期（20世紀40—50年代）。在反法西斯聯盟合作及英國、蘇聯、中國等大國參與支持下，美國主導了戰后國際秩序相關領域的制度設計和建構，并依托國際制度確立了美國在戰后世界中的領導地位。在政治和安全領域，美國借鑒并吸收集體安全和大國一致原則，在與蘇聯達成妥協的前提下，主導建立了聯合國體系及其國際政治和安全制度。在國際經濟領域，美國主導建立了國際經濟關系的相關制度體系。從這一意義來看，戰后國際秩序及其制度體系的建立既是美國主導的產物，也是主要國家合作參與的結果。

第二階段：制度改革的源起和發展時期（20世紀60—80年代）。20世紀60年代，隨著歐洲經濟共同體的建立和廣大發展中國家的興起，美國主導的國際經濟秩序開始面臨挑戰，國際貿易和國際貨幣金融制度改革初現端倪。20世紀70年代，發展中國家以聯合國等相關國際機構為主要平臺，掀起了戰后國際經濟秩序改革的第一輪高潮，國際經濟新秩序倡議取得一定的階段性進展，國際貿易、國際金融、國際海洋等領域的制度規則均不同程度地實現了有利于發展中國家的改革，發展導向成為這一時期國際經濟秩序改革的主線。

第三階段：自由市場轉向時期（20世紀90年代至21世紀初期）。20世紀80年代，新自由主義成為發達國家的主流政策思想，發展導向的制度改革遭遇逆流，發展中國家倡導的國際經濟新秩序改革陷入低潮。冷戰結束后，新自由主義開始大行其道，發展導向的國際經濟制度改革被新自由主義“華盛頓共識”的國際議程所取代。在“華盛頓共識”影響下，發展中國家不同程度地采取了背離本國國情的自由化、市場化和私有化政策，引發了發展中國家和轉型經濟國家的一連串金融危機，新自由主義“華盛頓共識”的惡果接連暴露。

第四階段：國際秩序改革的新時期（2008年國際金融危機至今）。發端于美國并殃及全球的2008年國際金融危機標志著新自由主義“華盛頓共識”的破產，美國國際經濟領導地位遭遇重挫。與此同時，發展中國家和新興經濟體的群體性崛起成為國際關系的新特征，由此推動國際社會進一步反思冷戰后國際秩序的建構問題，國際秩序改革進入新時期。除以聯合國為中心的國際政治和安全秩序改革之外，國際經濟秩序改革再掀高潮。在發展中國家，尤其是新興市場國家的推動下，國際貨幣基金組織、世界銀行增加了發展中國家的份額和投票權;與此同時，發展導向的規則改革亦成為世界貿易組織重要的議事日程。更為重要的是，金磚機制、二十國集團和亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）的建立為國際經濟秩序改革注入了新的內涵和動力，是新一輪國際秩序改革的最大亮點和突出特征。由此可見，在新一輪國際秩序的改革大潮中，新興市場國家成為一支耀眼的力量，是推動國際秩序改革的主力軍。

綜上所述，戰后國際秩序的建立和發展主要依托涉及不同領域的全球性國際制度，制度化是戰后國際關系的基本特征。自20世紀60年代以來，隨著國家間力量對比及國際權力結構變化，塑造戰后國際秩序的制度規則經歷了相應的調整和改革。鑒于不同領域的國際制度改革均是在現行國際秩序的框架內進行，因而具有改革和發展的屬性。

同時應當看到，戰后國際秩序改革在不同領域的進展程度存在較大差異。政治和安全問題是國際關系的首要議題，是影響國際關系的最重要因素，其改革發展更多地受制于國際權力結構和大國對外政策。在此背景下，盡管發展中國家的普遍加入改變了聯合國的成員國構成，但冷戰時期國際政治和安全秩序的制度規則并未出現重大調整和改革。相比之下，國際經濟領域改革進展較為突出，國際貿易、國際金融和國際海洋領域的制度改革取得階段性成果，是發展中國家尋求改革戰后國際秩序的主攻方向。盡管各領域的制度改革進展不一，但國際經濟秩序特定領域的制度改革和發展無疑是戰后國際秩序改革的集中體現。

二、美國主導國際秩序及其制度體系的政策布局

國際制度是美國戰后世界秩序設計的核心，在美國主導下，有關國家經過長期艱苦談判，最終在國際關系相關領域確立了相應的制度規則，實現了國際關系制度化，并據此構筑起戰后國際秩序的主體框架和運行基礎。

為按照自身意愿和方式構建戰后國際制度體系，美國進行了周密的政策設計，靈活運用各種外交手段和技巧，主導建立了國際關系各特定領域的國際制度，確立了美國在戰后國際秩序中的領導地位。具體而言，美國主導建立國際制度體系的政策布局主要包括：

（一）結構性權力優勢是美國主導國際制度的基礎

在對外政策實踐中，美國始終堅持實力原則并將其奉為對外政策的圭臬。同樣，在設計規劃戰后國際秩序及其制度體系時，強大的實力依然是美國得以依托的堅強后盾。

隨著第二次世界大戰全面爆發，“山姆大叔”立刻意識到美國將在戰后擁有強大的實力優勢地位，創造“美國世紀”的時機已經到來。基于這一戰略構想，美國旋即開始擘畫美國領導下的戰后世界秩序。美國政策設計者和決策者堅信，到第二次世界大戰結束之際，美國將成為世界上政治和經濟實力最為強大的國家，因而擁有足夠的手段以承擔全球秩序，包括國際經濟秩序的領導權。在諸多權力構成要素中，美國尤其注重經濟實力的作用，認為強大的經濟實力為其通過經濟手段達到政治和戰略目標提供了獨一無二的機會。由此可見，美國注重從實力的角度看待其在戰后世界中的地位，實力優勢是美國重塑戰后世界秩序、主導建立國際制度體系的基礎。美國主導創建國際制度體系的政策手段表明，實力將從根本上決定國家在國際體系中的地位，同樣，實力也將決定國家對國際制度的影響力。

（二）國家利益是美國主導國際制度的根本出發點

在主導設計和籌建戰后國際制度進程中，國家利益是美國政策計劃的基本依據。在政治和安全領域，籌建以聯合國為中心的國際政治和安全秩序及其制度規則無疑順應了國際社會的呼聲，但美國主張建立普遍安全制度的政策更是基于自身的利益考量，目的在于通過主導國際政治和安全制度，服務于美國的國際安全戰略、維護美國的安全利益，同時借助國際安全制度確立美國的世界領導地位。在貿易和金融領域，建立在多邊貿易和金融穩定基礎上的國際貿易和金融規則，對于美國擴展對外貿易、維持經濟繁榮、鞏固實力地位至關重要，這是美國設計并主導建立國際貿易和金融制度的最基本利益目標。此外，按照美國的政策計劃并依托綜合實力優勢確立新的國際海洋和國際民用航空制度，對于維護美國在相關領域的優勢和主導地位，拓展美國國家利益，同樣具有不容低估的意義。因此，以國家利益作為根本出發點，設計并塑造戰后國際秩序及其制度體系，是美國主導建立國際制度體系的一個重要路徑。

（三）政策創新是美國主導戰后國際秩序及其制度規則的關鍵環節

以國際制度規范特定領域的國家間關系是美國主導戰后國際秩序的政策創新，其含義是以確立具有約束力的國際規則作為制度核心、以訂立國際條約或國際協定作為制度載體、以建立國際組織作為制度保障，進而構筑國際制度體系，實現國際關系的制度化，并以此塑造美國主導的戰后國際秩序。在規劃戰后國際秩序之際，美國對國際制度予以高度重視，除強調有關國家應在美國提出的政策計劃基礎上簽署相應的國際條約或協定之外，還明確提出應建立相應的國際組織以保障相關國際規則的實施。因此，美國國際制度戰略的政策創新包含了國際規則、國際條約和國際組織等三個制度化維度，而相關領域國際關系的制度化則成為美國主導戰后國際秩序的關鍵環節。

美國主導戰后國際秩序的另一個政策創新是尋求國際制度的多邊化，其基本含義是以多邊形式框定國際制度的三個基本維度——國際規則、國際條約和國際組織，即實現國際規則、國際條約和國際組織的多邊化。毫無疑問，美國倡導建立多邊國際制度從根本上仍旨在服務美國的全球戰略，美國決策者深信，通過在多邊基礎上按照美國的政策計劃和制度模式重塑戰后國際秩序，美國將可以利用多邊的途徑影響其他國家的政策行為，進而確立美國的世界領導地位，維護美國的世界權力。

綜上所述，結構性權力優勢是美國主導戰后國際秩序及其制度體系的權力基礎。憑借權力優勢，美國在國際關系相關領域均提出了相應的政策計劃，并運用外交談判手段推動美國政策計劃的實施，最終按照美國的政策目標和利益取向主導相關領域國際制度的建立，構筑起美國主導的戰后國際秩序的制度基礎。因此，政策設計、外交推動和規則生成是美國主導建立戰后國際秩序及其制度體系的政策手段。從這個意義上講，美國主導創建戰后國際制度的主要政策布局是：以實力優勢作為基礎，以國家利益作為政策出發點，進而設計制定具有創新性的政策計劃以及具有可操縱性的談判方案，同時運用積極有效的外交手段，推動國際規則的形成以及國際制度的建立。

三、國際制度改革和發展的路徑與啟示

自20世紀60年代以來，隨著國家間力量對比及國際權力結構的變化，戰后國際秩序開始進入調整時期，國際制度改革的趨勢初現端倪。進入70年代以后，隨著發展中國家作為獨立的政治力量登上國際舞臺，國際秩序改革之聲風起云涌。實際上，正是發展中國家掀起了國際秩序及其制度改革的第一次高潮，并在國際經濟領域取得一定的階段性進展。因此，戰后國際秩序演進的一個重要歷史經驗是，改革是戰后國際秩序發展變革的主線，是相關領域國際制度順應國際關系變遷的應有之義和必然選擇。透過戰后國際秩序的改革之路，我們可以得出如下啟示：

（一）發展中國家是推動國際秩序改革的中堅力量

20世紀60年代起，美國主導建立的戰后國際秩序及其制度體系開始經歷調整和改革，主要表現在國際貿易領域和國際金融領域。在國際貿易領域，歐洲經濟共同體的建立推動關稅和貿易總協定制度“肯尼迪回合”實現了關稅談判方式的改革。在國際金融領域，國際金融公司和國際開發協會的建立，世界銀行初步實現了有利于發展中國家的融資結構改革。

隨著戰后民族解放運動的蓬勃興起，一大批亞非國家取得政治獨立并開始影響國際關系的發展。以萬隆會議的召開、不結盟運動的興起和七十七國集團的建立為標志，發展中國家的整體力量不斷壯大。20世紀70年代，為維護自身發展利益，發展中國家推動戰后國際經濟秩序實現了史無前例的制度改革。在貿易領域，發展中國家推動關貿總協定制度正式確立了普惠制以及特殊和差別待遇原則，促使多邊貿易體系第一次實現了發展導向的規則改革和制度創新。在金融領域，發展中國家推動國際貨幣基金組織和世界銀行開設并拓展了面向經濟發展的融資渠道，增強了發展中國家的融資能力，標志著戰后國際金融秩序的改革取得階段性進展。在國際海洋制度的發展和改革方面，發展中國家推動《聯合國海洋法公約》確立了12海里領海原則、專屬經濟區規則和國際海底制度，展示了發展中國家在國際海洋制度創新中發揮的積極作用。

總之，在發展中國家的大力支持和推動下，戰后多邊貿易制度、國際金融制度、國際海洋制度均不同程度地實現了規則改革和制度發展，集中體現了戰后國際經濟秩序的改革和發展成果。此后，改革和發展成為國際經濟秩序及其制度規則發展演進的基本內涵和主線，發展中國家成為倡導并推動國際秩序改革的一支不容忽視的中堅力量。

（二）發達國家的權力優勢是制約國際秩序改革的關鍵因素

在發展中國家大力推動國際秩序改革和發展的同時，以美國為首的發達國家憑借自身權力優勢，成為影響和制約發展中國家改革努力的主要因素。總體上講，發達國家對國際秩序改革的鉗制主要體現在兩個方面。

第一，發展中國家推動的國際經濟秩序改革基本上是局部的規則改革，且改革成果的落實在很大程度上受到了發達國家的掣肘。在貿易領域，普惠制的具體實施仍然面臨發達國家設置的附加條件、甚至非貿易領域條件（諸如政治條件）的限制，具體的普惠制方案（包括普惠制的實施范圍、對象、條件和期限）均由發達國家單方面確定。鑒于此，普惠制的主導權依然實質性地掌握在發達國家手中，發達國家在普惠制的具體運轉中仍然擁有最后決定權。在金融領域，由于發達國家的阻擾，國際貨幣基金組織和世界銀行的投票模式與決策機制改革進展緩慢，發展中國家對國際金融組織及其決策過程的影響力仍然十分有限。

第二，在發達國家占據總體權力優勢的領域，發展中國家的改革努力幾乎沒有取得積極進展。在安全領域，冷戰時期的國際安全制度基本上由美國和蘇聯兩大國操控，發展中國家盡管發出了改革聯合國及安理會的呼聲，但收效甚微。在國際貨幣領域，憑借美元霸權的制度慣性及綜合實力優勢，美國推動了布雷頓森林體系的解體和牙買加體系的建立，以美元本位制取代黃金—美元本位制，實現了美元霸權形式的根本性轉變。戰后國際貨幣制度幾乎完全由美國主導，集中顯示了美元霸權對國際貨幣秩序的影響力。在國際海運領域，盡管發展中國家借助聯合國發起了世界歷史上最大規模的國際海運制度改革，但由于國際關系基本權力結構制約及發達國家的強力抵制，國際海運制度改革遠未達到發展中國家的預期目標。在國際民用航空領域，美國憑借航空權力優勢，設計并構建了芝加哥—百慕大機制，確立了美國在國際民用航空領域的主導地位。冷戰結束后，美國繼續依托綜合性權力優勢，主導“開放天空”機制的建立和發展。正是基于強大的結構性權力優勢和航空權力，戰后國際民用航空制度的建設和改革基本由美國主導和推動。

由此可見，在發展中國家尋求實現國際秩序改革的進程中，發達國家的權力優勢始終是制約因素。一方面，從結構性權力角度看，以美國為首的發達國家在經濟、軍事、金融和知識等領域中長期占據權力優勢地位，根本性地影響著國際秩序及其制度規則的發展走向和改革歷程。另一方面，戰后國際秩序及其制度規則主要由美國主導制定，西方導向的國際制度成為統領戰后國際政治和經濟秩序的規則基礎，由此形成的制度慣性和制度依賴增加了國際制度改革的難度，發達國家的制度權力成為影響戰后國際秩序改革的又一個重要因素。

（三）國際秩序的制度改革是一個漸進的過程

戰后國際秩序的發展歷程證明，秩序依托制度，制度基于權力，國際權力結構是影響國際秩序及其制度體系發展改革的最核心因素。鑒于發達國家在國際權力結構中依然占據總體優勢，國際制度已經涵蓋了國際關系的所有領域，發展中國家倡導并推動國際秩序及其制度規則的改革進程只能是漸進式和階段性的。從某種意義上講，發展中國家之所以能夠推動多邊貿易制度、國際金融制度、國際海洋制度實現階段性改革，其根本原因在于隨著經濟全球化的深入發展，發展中國家和發達國家在國際經濟領域存在廣泛的利益交融和相互依賴，離開了發展中國家，發達國家亦將失去經濟發展和穩定的空間。在此前提下，發達國家才愿意部分地接受規則改革和制度發展。因此，在擁有共同利益的領域倡導改革議程，是發展中國家進一步推動國際秩序改革的著力點和突破口。更為重要的是，鑒于權力是實現國際秩序及其制度改革的關鍵依托，發展中國家應致力于發展并壯大自身實力，尤其是增強經濟和技術實力，以此穩步推動國際秩序改革向縱深發展。

冷戰的結束為國際秩序的改革和發展創造了新的契機，其中，改革以聯合國為中心的國際政治和安全秩序成為有關國家和國際社會關注的議題。2008年國際金融危機進一步凸顯了國際經濟秩序的改革議程，拓展了國際經濟制度的改革和發展范疇，新興大國成為推動國際制度改革的生力軍。以金磚機制、二十國集團機制、亞投行的建立為標志，新興大國推動國際金融制度實現了新的改革和發展。

當今世界正經歷百年未有之大變局，國際秩序進入調整的新時期。在維護戰后國際秩序前提下，國際制度改革和發展將是百年變局的一個核心議程。考察戰后國際秩序的演進歷程，將為思考新時期國際制度改革和發展提供歷史啟迪。毫無疑問，百年變局背景下的制度改革和發展議程紛繁復雜，關乎世界和平與發展。鑒于戰后國際秩序是以《聯合國憲章》的宗旨和原則為基礎、以聯合國為核心的規范與機制，因此，尊重戰后國際秩序的本原設計，推動國際秩序回歸《聯合國憲章》宗旨和原則，在相互尊重、公平正義、合作共贏的基礎上尋求構建新型國際關系和人類命運共同體，就成為戰后國際秩序重構與創新的首要議題。在國際經濟領域，國際貿易、國際貨幣金融、國際海洋領域的制度改革既是傳統議題，同時也是新時期國際秩序改革的重要內容。此外，面對全球性問題的日益凸顯，尋求構建并創新文化交流、公共衛生、社會安全、生態環境和網絡空間等領域的國際關系新規則，同樣是新時期國際秩序及其制度改革的重要議程。

隨著中國“一帶一路”建設倡議的提出和推進，交通基礎設施互聯互通及其制度建構為新時期國際秩序改革和發展議程注入了新的內涵和動力，“海上絲綢之路”和“空中絲綢之路”建設則是重要的組成部分。在此背景下，追溯國際海運秩序（包括國際海運航線規則和國際港口規則等）和國際民用航空秩序（包括國際民用航空規則和民用飛機貿易規則等）的歷史演進，創新國際海運和國際民用航空領域的議程設置和制度設計，將為包括中國在內的新興大國參與國際秩序改革和發展進程開辟更加廣闊和更加有為的空間。

【完稿日期：2020-12-31】

【責任編輯：李? 靜】