拜登的外交議程與核心關切

〉〉〉〉〉楊文靜

伴隨著美國政府正式進入拜登時代，美國在世界上的外交隊列醞釀新的分化組合。

從大的架構看，這種組合與特朗普時代相比不會有根本性的變化，但在其內部的眾多微小層面上，美國與世界的關系在新的“化學反應”催化下，必將呈現出新的特點和面貌。

四大外交議程

拜登團隊主張“修復、重建、重塑”的外交理念，這是催生此輪變化的最主要原動力。拜登明確表示，不會成為“奧巴馬第三任期”。這意味著，盡管拜登政府會繼承奧巴馬政府“倚盟友、重多邊、強調全球治理與國際機制”的主線，但在具體側重點和方式方法上還是會有所不同。

此外，盡管拜登強烈抨擊特朗普政府對美國外交與國際形象的“毀滅性”損害，并發誓進行“修補”，但其除了在改善盟友關系、重返國際機制上有明顯不同外，在美國外交的優先次序及很多具體議題上，他將不得不繼承特朗普的外交“遺產”，并以此為起點進行推進或者再塑造。

2021年1月20日，拜登在美國第46任總統就職典禮上發表講話。圖：劉杰/新華社

具體來看，拜登執政期間將貫穿四大外交議程——大國競爭、經濟外交、全球治理、民主人權，這些議程將驅動美國外交形成新的競合隊列。

首先，從大國競爭看，盡管拜登不像特朗普那樣將中國定位為“頭號競爭對手”，但拜登團隊仍可能認為美國需要通過重振國力、聯合盟友共同應對；俄羅斯則是“威脅”，需要強化北約與其對抗。美國與中俄的大國競爭將持續滲透到亞太、中東、歐洲等地緣板塊，以及與國際多邊平臺的外交中。

其次，與特朗普政府一脈相承，拜登也把經濟安全提升到國家安全的高度，對內重塑中產階級、增強美國創新優勢、發展綠色能源經濟，對外聯合各大經濟體，反對所謂“濫用經濟政策取得不公平優勢”。拜登認為，美國應在制定全球貿易規則和降低壁壘方面發揮帶頭作用，確保貿易協定保護美國“工人、環境和中產階級”，“公開透明并含有強有力的執行條款”。因而，經濟外交將是拜登外交的重要部分，特別是在所謂“不公平競爭”、供應鏈安全、高科技出口管制及數據隱私保護等方面。

再次，拜登視全球治理為重塑美國全球領導力的重要切口，除抗疫合作、氣候變化、核不擴散外，也包括經濟與貿易、海空天網及數字與高科技領域的規則制定。在這些問題上，美國與西方盟友的觀念與利益更為一致，與發展中國家則存在矛盾分歧。

最后，拜登還呼吁舉辦所謂“全球民主峰會”，以“打擊腐敗、反對威權、推進人權”為幌子，試圖提升美國“道義”形象。

作為核心區域的亞太

概言之，亞太區域將是美國實現其議程的核心區域。奧巴馬時期的“亞太再平衡”，其實就是美國將重心轉向這一地區的重要標志。對該地區國家而言，與中國、美國均保持友好關系最為有利。美國政府進入拜登時代后，地區格局仍將是競合并存。

日韓澳等國希望拜登重返“多邊主義”，并以實現所謂“自由開放的印太”為目標。

有跡象反映，日本戰略界存在“借美制華”的考慮，但日本也始終不愿成為美國某些政治勢力試圖挑起對華“冷戰”的“馬前卒”，希望中美競爭限制在一定范圍內。

韓國不避諱在所謂“印太戰略”上與美合作。同時，拜登表明希望與朝鮮對話并提供一定人道主義援助，且希望與中國合作解決朝核問題，這與文在寅政府不謀而合。

澳大利亞自稱“沒有比澳美更偉大的朋友和聯盟”，拜登政府時期美澳同盟關系強化是大概率事件。但亞太國家的定位，使得澳大利亞與美國實現全面捆綁、與中國形成“對立”并不符合其現實利益。有澳大利亞媒體直言，拜登上臺為中澳關系轉圜提供了契機。《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的正式簽署，也預示著日韓澳等國不愿錯失中國在其中發揮重要作用的亞太經濟發展機遇。

美國向來視東南亞為自己及盟友重要的安全與經濟利益投射區，以及與中國競爭的“前沿”。有分析認為，拜登政府將沿著安全、經濟與治理的主線強化與東南亞接觸。而拜登重拾對人權的關注，可能會引發或加劇地區國家對美國干擾其內政的擔憂。

在更大范圍的印度洋和太平洋地區，拜登政府可能延續奧巴馬、特朗普都重視印度的政策，強化與印度的軍事與防衛合作，提升印度在構建所謂“基于規則的印太秩序上”的分量。拜登長期主張提升對印關系，在擔任副總統期間就積極支持印度成為美“主要防衛伙伴”。印度戰略界部分人士認為，未來美國將繼續倚重印度制衡中國。不過，美印仍面臨移民、貿易及人權上的諸多矛盾。

歐洲、中東新邏輯

歐洲普遍認為，拜登勝選是改善美歐關系的“機遇”，但在核心利益上美歐的矛盾依然存在。雖然歐盟的一些政治勢力認為中國是“系統性挑戰”，但在5G、數字貿易及歐洲自主等問題上可能不會對美國亦步亦趨。在美國對華競爭的戰略棋盤上，歐洲占有重要分量，美國希望歐洲能在世界貿易組織（WTO）改革、解決所謂“不公平貿易”與“結構性”問題，以及在所謂“印太”及全球“秩序與規范”上與其協調立場、用“統一聲音”說話。拜登還將重塑美歐同盟關系列為上臺后的首要議程。

然而，特朗普政府幾年來對美歐關系的損害非短時間內可以修復，歐洲自主性正悄然成為一種“習慣”。2020年12月底，盡管美國反對，但歷經7年的中歐投資協定談判還是如期完成。值得一提的是，美國總統國家安全事務助理杰克·沙利文還曾發推特警告歐洲“三思而后行”。未來，特別是在新冠肺炎疫情與經濟困境下，歐洲很難對中美“舍此及彼”二選一，與二者競合并存恐是利益最大化選擇。另外，美歐強化北約合作困難較小，但也面臨軍費分擔及與俄歐能源合作等難題。

在中東，拜登將難以回避巴以、盟友、伊核、反恐問題等諸多關切。拜登譴責特朗普從敘利亞撤軍是“可恥的事情”，加上輔佐他的國務卿安東尼·布林肯是“中東舊部”，美國難以繼續“脫身”，不得不在中東維持一定軍事存在。

由于拜登政府強調氣候變化、人權等議題，未來美國與以色列、沙特等盟友關系可能會遭遇一定障礙，其平衡對待巴以的政策也會弱化特朗普時期的美以關系。盡管拜登承諾如果伊朗“恢復遵守協議”，美國將重新加入該協議，但恢復談判將是艱難的，美國還可能會拉攏沙特、阿聯酋等地區強國加入，以實現地區“不擴散”目標。這意味著，美國在中東會搭建不同的議題聯盟來實現多重目標。中東國家為防止“將雞蛋放在一個籃子里”，也會與美、俄等大國有選擇性地進行合作。