“氣候外交”，拜登執政新戰略

文／單衛國

拜登政府將利用外交政策促進氣候目標實現、推動清潔能源發展，獲取戰略競爭優勢和中國抗衡。

當地時間2020 年11 月24 日，美國當選總統拜登公布了由6 名高級官員組成的國家安全和外交團隊名單。除了布林肯任國務卿和沙利文擔任國家安全顧問之外，最為重量級的任命是，前國務卿約翰·克里將以總統氣候特使的身份首次進入國家安全委員會。

克里的提名將向世界發出強烈信號：“氣候問題是當務之急”。這表明拜登政府不只打算重新加入巴黎氣候協議，還準備將氣候變化作為外交政策的重中之重。此種政策轉變將導致國際貿易、國際金融、防止核擴散和外交等領域一系列的變化。

拜登時代的“氣候外交”

第一，將“氣候變化”條款置于國際貿易規則，促進清潔能源產品和服務貿易。拜登政府承諾利用貿易政策擴大清潔能源產品貿易比重。為實現氣候目標，能源轉型勢必加大加快，清潔能源技術和產品，如電池、太陽能電池板以及氫能等低碳燃料的全球運輸量將大幅增加。恢復被特朗普政府削弱的貿易規范將是拜登的首要考慮。

第二，將“氣候變化”條款置于金融貸款規則，促進低碳能源技術開發和基礎設施建設。2018 年美國兩黨共同通過立法，創建了美國國際開發金融公司（DFC）。借助該機構，美國可以取得“一石多鳥”的功效。一是在與其他開發性金融機構的合作時更多展示美國的理念，對世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊金融機構以及許多地區性開發銀行施展重大影響。二是美國政府現在有更大的回旋余地進行股權投資和貸款，這使美國更容易與其他國家、多邊開發銀行和私人投資者合作。三是通過將氣候變化問題提升為DFC 的頭號任務，緩解私營部門的投資障礙，如項目時間過長和本幣匯率波動，并幫助“解鎖”啟動全球清潔能源投資所需的數萬億美元的資金。四是把開發性金融拓展為美國重要的“軟實力”，向新興市場國家提供“更優”的投融資選擇，抗衡中國的“一帶一路”倡議。

第三，將“氣候變化”條款置于對外援助規則，推行“債務換氣候”方案。拜登政府保證，將會履行美國2014 年做出的向貧窮國家提供氣候相關援助的承諾，其中有20 億美元尚未兌現。美國財政部的其他氣候金融手段還包括債務減免，以“債務換氣候”方式開展債務重組談判。這種模式，可以推動對低碳能源、能源效率或森林保護和其他碳匯的投資。

●“氣候”先行：拜登時代新風向；再有不甘，特朗普時代已過去。 供圖/人民視覺

第四，將“氣候變化”條款納入創新研發重點，增加聯邦能源創新的資助。創新是實現氣候目標的關鍵。國際能源署預計，若2050 年前達到凈零排放，累計減排量的一半將依靠尚未商業化應用的技術。因此，創新的概念可望獲得兩黨在可再生能源、新生代核能和碳捕獲等一系列技術開發上的共同支持。拜登政府已承諾，大幅增加清潔能源創新研發資金并開展多邊合作。通過氣候外交，拜登政府可以與其他國家建立研發合作，并通過允許擁有不同技能的國家分攤成本和專業知識，加快新技術的開發。通過創新改變清潔能源的成本狀況，可以加快其他國家的轉型步伐，并為清潔能源公司打開新市場。

第五，通過“氣候外交”，促壓其他國家兌現承諾。在重新加入巴黎氣候協議后，拜登政府可能不會止步于更高減排目標的談判，并將重點放在兌現國家承諾的實施上。拜登政府認為，目標很重要；但問題是許多國家并沒有兌現當初的承諾。拜登政府可以利用技術和對外援助，例如通過美國國際開發署和國家實驗室，來縮小雄心與現實之間的差距。首要關鍵應該是開發新的金融工具、技術創新和經濟多樣化戰略，以幫助中國、印度和其他排放量迅速上升的國家；不僅停止新建燃煤電廠，還要逐步減少現有電廠的排放。

拜登“氣候外交”的影響

拜登的“氣候外交”的初衷和著眼點，是為國內服務。一是創作就業機會。新冠肺炎疫情持續，使得美國失業率達到7%～8%。拜登的國內氣候議程，就是想通過清潔能源公司發展讓美國人重返工作崗位。這既能減少排放又能刺激就業增長的外交政策工具，將彌合兩黨的分裂，因此更具吸引力，還會促進創新投資。二是創造競爭優勢和出口機會。利用出口信貸扶持儲能技術等戰略性清潔能源行業發展；明確美國國際開發金融公司（DFC）職責，為美國能源技術、建筑或基礎設施領域的企業提供資金，支持其獲得海外投資機會、提高競爭能力。

拜登的“氣候外交”，可能主要劍指中國。兩國的排放量占全球總排放量的近一半，因此繼續發展奧巴馬開啟的雙邊氣候外交至關重要。盡管中國最近承諾到2060 年實現碳中和，但拜登認為中國尚沒有改變2030 年的碳強度目標。因此，拜登政府勢必要推動中國取得更快進展。其回歸世貿組織的貿易規范，還可能減少中美之間的貿易摩擦，增加能源和清潔能源產品的貿易。然而，民主黨政府向來熱衷網絡安全、知識產權和人權等問題，這可能會破壞包括能源技術和產品在內的貿易合作。因此，用清潔能源創新政策獲取戰略競爭優勢和中國抗衡，或將是拜登對華“氣候外交”的核心，即拜登挑選的國家安全顧問杰克·沙利文所提出的對華“競合”策略。

拜登的“氣候外交”，對全球能源市場的影響顯而易見。在利好清潔能源公司和技術發展的同時，也將沖擊油氣市場。第一，最重要的影響將來自伊核協議的回歸。隨著對伊制裁的逐步解除，大量的伊朗石油將返回本已供過于求的市場，從而進一步壓低油價,盡管疫苗啟用的消息正在提振大宗商品價格。第二，拜登當選總統，增加了對俄羅斯進一步制裁的可能性（主要針對俄能源公司）。同時，處于沙美關系惡化的擔憂,可能促使沙特和俄羅斯在“歐佩克+”中加強合作。第三，拜登承諾禁止在聯邦土地上租賃新的油氣區塊，將逐漸影響國內油氣生產、造成國內油氣供需趨緊。第四，拜登遏制美國天然氣放空燃燒和甲烷泄漏的政策，會使美國的油氣出口在環境標準較高的歐盟等市場更具競爭力。拜登為實現氣候目標和促進深度脫碳所做的巨大努力，終將抑制對全球化石燃料的需求，其對油氣行業的最大影響將隨著時間的推移而逐步顯現。

分析認為，拜登政府在海外推動氣候行動的能力與其內政息息相關。其在國內取得的進展將提高在全球的信譽，并會影響如邊境碳調整等手段的推進。與此同時，其國內政策即使受制于國會分裂，也可能通過拜登的權威在全球舞臺上得到放大，從而利用外交政策工具幫助實現國內清潔能源增長和國內經濟復蘇。