基于國土空間規劃的 控制性詳細規劃編制體系探究

徐洋

機構改革背景下，國土空間規劃體系重構，城市規劃管理工作迎來巨大挑戰。作者通過總結規劃工作實踐經驗和各地市控規編制經驗，對控制性詳細規劃編制體系提出新的思考。通過構建分層編制、分類審批的編制體系，發揮控規承上啟下的重要作用，對上要嚴格落實上位規劃的控制要求，對下要加強對城市建設的彈性管控，更好地推動城市的良性發展。

2019 年5 月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）發布，提出了“五級、三類” 的國土空間規劃體系，明確了國土空間規劃體系的主要方向，意見提出，“國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。在市縣及以下編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。”規劃行業的變革、新的國土空間規劃體系的建立，對控制性詳細規劃（以下簡稱控規）的編制與管理提出新的挑戰，機遇與挑戰并存，作為指導城市建設、輔助城市管理的重要法定規劃，亟需從編制體系和控制內容上對接上層規劃體系，探索新的規劃路徑。

一、當前控規編制中存在的問題

1.控規的公共屬性難以得到合理的管控

城市規劃不同于其他盈利性設計行業，它具有公共政策的屬性，是市縣級政府管理城市、指導城市建設的重要決策工具。然而控規編制單位無法更好地從城市管理的角度去考慮公共利益，對城市發展的決策也過于理想化，缺乏可實施性和客觀性。城市管理者重審批輕研究，無法更好地運用技術手段去解決城市問題，導致規劃管理與規劃編制的脫節，在控規的實際使用過程中，存在各種問題。

2.控規的編制體系難以適應多元化的利益需求

控規作為法定規劃，批復后便難以調整，或面臨復雜且周期長的調整程序，但是城市發展具有不確定性，城市建設的復雜性難以預判，尤其是老城區，用地權屬眾多，利益主體復雜，現行控規體系缺乏一定的靈活性和可實施性，彈性不足，剛性有余，難以適應當前復雜的城市建設情況。由于控規編制時的科學性和前瞻性不足，加之于城市發展的不確定性因素眾多，使控規在實施過程中難以適應市場的多樣化需求。

3.控規的編制技術難以適應信息化的社會

《意見》提出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。國土空間規劃要求逐步建立“一張圖”規劃平臺，將規劃信息矢量化，實現數據的融合。

與土地利用規劃相比，控規的信息共享程度較低，大部分地市都沒有完整統一的規劃信息平臺和數據庫，也沒有統一的基礎數據入庫標準，控規的編制多依靠工作經驗，增加了大量重復性工作，嚴重影響了工作效率。在多規合一的大背景下，控規的基礎數據處理任務增加，編制技術手段亟需更新，不能僅限于使用CAD、PS 等傳統畫圖軟件，控規的編制內容需要融合多規合一的多方面要求，不能僅限于依靠主觀經驗、宏觀構想。

二、控規編制體系構建初探

控規是政府調控與市場運作的分界線，是政府事權分界線。在我國環環相扣、層層深入的城市規劃體系中，控規起到向上承接、落實城市總體規劃的調控內容，向下引導土地開發、建設的作用，是“原則性”與“微觀性”的分界線。國土空間規劃將所有自然資源統一整合，融合林業、生態、城鎮空間，強調“一張藍圖干到底”，對控規編制提出新的要求，在編制手段上要不斷創新，逐漸實現資源和技術的信息化，在編制內容上要承上啟下，對上要嚴格落實上位規劃的強制性要求，對下要加強對城市建設的管控。由于各個地市控規編制標準不統一，本文所提編制體系，需要結合各地的城市發展和實際需求進行具體實踐。

1.分層編制，總量控制與定量分解兼顧

在國土空間規劃“五級三類”體系框架下，處理好與各級國土空間規劃的銜接問題，明確控規在規劃體系中的位置，研究如何更好地用技術手段承接上位規劃的指導思想和規劃內容，是控規編制應重點思考解決的問題。

控規的編制應采用分層研究的控制體系，具體可分為單元-街坊兩個層次，二者的層級逐層推進，逐層細化，全面覆蓋。單元控規強調底線控制，首先保障公益性設施、基礎設施的落實，街坊控規強調地塊彈性控制，在控制范圍內綜合考慮現狀權屬和城市發展需求，指導具體地塊的規劃建設。這種分層的編制體系，兼顧剛性與彈性，在宏觀規劃與規劃實施之間建立有效的銜接，有利于提高土地利用率，規劃好每一寸國土空間。

《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》中提出，編制大城市和特大城市的控制性詳細規劃，可以根據本地實際情況，結合城市空間布局、規劃管理要求，以及社區邊界、城鄉建設要求等，將建設地區劃分為若干規劃控制單元，組織編制單元規劃。單元是控規編制的基本單位，對應居住區管理的15 分鐘生活圈，服務人口約5～10 萬人，用地規模約5～10km2，單元控規按照“總體控制、總量控制、重點控制”的原則，主要落實總規強制性內容，承接分區規劃的要求，注重與相關專項規劃的銜接。重點把控單元發展目標、規劃人口和六線控制等宏觀內容，進行總量的分解和指標分配，為下一層次的街坊控規提供編制依據，為下一步城市建設的市場化配置留有彈性調整的空間。

街坊，對應居住區管理的十分鐘生活圈，服務人口約1.5～2.5 萬人，規劃規模約0.5～1.5km2，街坊控規按照“定性、定量、定位”的原則，細化控制內容，是單元控規的延續與深化。規劃管理應該以街坊控規為主要單位，根據城市建設需求進行動態編制，指導土地出讓。街坊控規應深化單元控規中的各項內容，包括配套設施、六線控制要求，對實線和虛線的控制內容標注邊界范圍，對虛位控制的內容標注用地規模，對點位控制的內容標注位置。確定各地塊容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標。重點地段應通過城市設計，對城市景觀、城市空間形態、開敞空間進行研究。

2.分類審批，剛性與彈性兼顧

單元控規由“法定規劃”和“管理規劃”兩部分組成，其中法定規劃注重落實上位規劃的強制性內容，包括單元功能定位、六線的劃定和管控內容、整體建設容量，確定用地兼容性規定、控制方式規定等涉及公共利益的內容，保證公益性設施的順利落實，更好的實現公共利益。法定規劃是城鄉規劃管理的主要依據，成果應當依照城鄉規劃法確定的法定程序進行審批，不能隨意調整修改，保證控規的權威性和嚴肅性，加強國土空間總量的管控。

管理規劃為城市管理的重要內容，管理規劃的控制內容主要包括地塊的用地邊界、用地性質、控制指標、開發強度、建筑退線、開口方向、建筑限高等等，是指導具體開發建設和規劃管理的直接參考。管理規劃的成果由城鄉規劃主管部門依照相關程序進行審批。適度為控規增加了彈性，提高了控規的可實施性。針對不同的控制內容，運用不同的審批程序，保證了規劃的彈性控制，提高了行政效率。

3.建章立制，加快推進國土空間規劃信息化平臺建設

當前我國信息化高速發展，國土空間規劃的信息化平臺正在建設之中，控規是多規合一的重要內容，下一步應依托大數據，不斷加強規劃編制與管理的信息化融合，構建“一張藍圖”。將規劃的基礎數據入庫，指導控規編制與管理，將已批控規及時納入信息平臺，有利于提高規劃管理工作的效率，實現控規數據信息標準化。當前國土空間規劃編制的信息化平臺缺乏相應的制度體系，應加快編制一系列控規數據化平臺標準文件、管理辦法，讓控規信息化管理有章可循，保障信息化平臺的有序運行。

三、結語

結合國土空間規劃體系的重構，本文積極嘗試控規編制體系的新思路，提出適應國土空間規劃融合背景下的控規管理新路徑和分層分類的控規編制體系。以期為新時期國土空間規劃的發展提供一定意義的借鑒，加快與國土空間規劃的相互融合，推進控規的信息化發展。