海員作息時(shí)間履約機(jī)制為何系統(tǒng)性失效？

崇明海事局 丁寶喜

海員休息時(shí)間作假屢屢出現(xiàn)，背后原因值得深究。

海員作息時(shí)間的履約機(jī)制，按照要素依次為海員、航運(yùn)公司、船旗國政府和港口國政府，分屬執(zhí)行者、推動者和監(jiān)督者三個(gè)維度。世界海事大學(xué)的最新研究報(bào)告指出，海員作息時(shí)間的履約機(jī)制存在系統(tǒng)性失效。

何為系統(tǒng)性失效

作為管理學(xué)上的概念，系統(tǒng)性失效指體系運(yùn)行出現(xiàn)系統(tǒng)性失效或多次重復(fù)出現(xiàn)失效的現(xiàn)象。某一過程多次重復(fù)發(fā)生不符合現(xiàn)象，而又未能采取有效的糾正措施加以消除，如產(chǎn)品質(zhì)量問題的“常見病”“多發(fā)病”等，又如在多個(gè)部門或多個(gè)活動現(xiàn)場均發(fā)現(xiàn)有不同版本的文件同時(shí)使用，這說明文件管理失控，而且在體系實(shí)施過程中也未加以糾正。2010年，墨西哥灣BP公司的“深海地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸，給墨西哥灣的海洋生態(tài)環(huán)境帶來了災(zāi)難性的危害。事故的調(diào)查報(bào)告指出，此次事件的深層次原因在于系統(tǒng)性失效。

回歸到海員作息時(shí)間的議題，海員、航運(yùn)公司、船旗國和港口國政府不同程度的“不作為”導(dǎo)致海員作息時(shí)間的履約機(jī)制出現(xiàn)系統(tǒng)性失效。人人都知道海員作息時(shí)間記錄被大范圍的造假，但人人都聽之任之，使得海員作息時(shí)間記錄非但沒能實(shí)現(xiàn)減少海上疲勞的初衷，反而成為海員的一種新的負(fù)擔(dān)。

失效原因分析

對海員作息時(shí)間履約機(jī)制系統(tǒng)性失效背后的原因進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)三個(gè)維度的根源，具體如下：

1、執(zhí)行者——多重因素綜合導(dǎo)致履約第一環(huán)嚴(yán)重違規(guī)

總的來說，ISM規(guī)則的實(shí)施導(dǎo)致書面工作量激增，海員在不對等就業(yè)環(huán)境中的自我保護(hù)、金錢激勵、“正常化偏誤”現(xiàn)象、船員的高強(qiáng)度勞動負(fù)荷、航運(yùn)業(yè)安全文化缺失、船岸管理標(biāo)準(zhǔn)差異、作息時(shí)間記錄漏洞，促使海員在作息時(shí)間記錄方面進(jìn)行調(diào)整。

作者對這一問題的調(diào)研中，得到的實(shí)際回饋典型觀點(diǎn)如表1。

通過表1不難得出：作息時(shí)間記錄的調(diào)整，實(shí)際情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界海事大學(xué)研究報(bào)告中62.7%的違規(guī)率。換而言之，作為海員作息司理應(yīng)成為海員作息時(shí)間記錄履約的有力推動者。然而，逐利的特性，使得航運(yùn)公司長期漠視海員作息時(shí)間未被正確遵守的事實(shí)。盈利是航運(yùn)追求的最終目的。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，航運(yùn)公司在不斷追求更低的安全配員規(guī)模和堅(jiān)持兩班倒的工時(shí)間履約的直接執(zhí)行者，海員群體的高概率違規(guī)，使得海員作息時(shí)間履約機(jī)制的第一環(huán)就出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。

表1

2、推動者——逐利性使得海員作息時(shí)間問題長期被漠視

作為海員的直接雇主，航運(yùn)公作機(jī)制。具體如下：

（1）逐利使得航運(yùn)公司不斷追求更低安全配員

在過去幾十年里，隨著海員權(quán)益保護(hù)的日益受到關(guān)注，人力成本在航運(yùn)公司各項(xiàng)成本中比其他各項(xiàng)成本增加的都要快。來自世界海事大學(xué)的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)專家馬碩教授指出：“對于許多航運(yùn)公司來說，人力成本支出是在所有成本中支出最高的”。來自Drewry 2007年報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2001～2005年期間，散貨船、集裝箱船和超級油輪的人力成本支出在船舶日均運(yùn)營成本中可達(dá)34%～50%。具體詳見表2。

表2

在航運(yùn)經(jīng)濟(jì)低迷的大背景下，追求更低規(guī)模的船舶配員是船東不竭的動力。以某集裝箱船為例，其體量比航空母艦還要大，全船配員卻不足20人。通過前文的分析可知，不斷降低的配員規(guī)模是海員作息時(shí)間記錄調(diào)整的根本原因。因此，也可以說，航運(yùn)企業(yè)的逐利是海員作息時(shí)間履約最大的障礙。

（2）逐利使得部分航運(yùn)公司堅(jiān)持“兩班倒”工作機(jī)制

目前，海員在船工作機(jī)制分為兩種：一種是三班倒，將工作時(shí)間分為0～4時(shí)、4～8時(shí)、8～12時(shí)三段，三班人員循環(huán)倒班；另一種是兩班倒，將工作時(shí)間分為12～6時(shí)和6～12時(shí)兩種。與三班倒的工作機(jī)制相比，兩班倒的工作機(jī)制對海員的身體健康傷害更大，更容易促使疲勞問題的產(chǎn)生。有關(guān)專家和英國海事調(diào)查局的研究報(bào)告對兩班倒的工作機(jī)制的危害性進(jìn)行了研究。

實(shí)際上，在STCW公約馬尼拉修正案之前，2009年STCW議題小組會上，國際海事組織成員國與具有咨詢商地位的非政府組織就兩班倒工作機(jī)制的內(nèi)在危害性和不能使海員得到充分休息的危害性展開了辯論。但最后，廢止兩班倒工作機(jī)制的提議未被通過。

3、監(jiān)督者——利己選擇導(dǎo)致監(jiān)督失去效力

在海員作息時(shí)間履約機(jī)制中，作為監(jiān)督者的船旗國檢查官和港口國檢查官，具有一定的自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，他們的利己選擇傾向，使得對海員作息時(shí)間的監(jiān)督失去應(yīng)有的效力，具體如下：

（1）船東“用腳投票”促使船旗國政府放松規(guī)制

所謂“用腳投票”，是指資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域。在實(shí)踐中，比較寬松的規(guī)制環(huán)境往往成為另一種意義上的“優(yōu)越的公共服務(wù)”。根據(jù)規(guī)制的寬松程度，船舶登記可以分為封閉登記、半開放登記和開放登記。其中，開放登記又稱為方便旗幟登記。

對于船旗國政府來講，更多的船旗國噸位，意味著更多的稅收。在航運(yùn)不景氣的大背景下，船東在想盡辦法削減各種開支，其中人力資源的開支首當(dāng)其沖。嚴(yán)格的勞工條約實(shí)施與監(jiān)督，必然會削弱船旗國政府在吸引船東方面的比較優(yōu)勢。如今的世界航運(yùn)，船東的一舉一動影響巨大如果船東決定要換旗，沒有任何人可以阻擋。總之，船東的“用腳投票”，會對船旗國政府認(rèn)真執(zhí)行海員作息時(shí)間的公約規(guī)定產(chǎn)生影響。

（2）現(xiàn)存的檢查機(jī)制使得港口國檢查官很難對海員作息時(shí)間深入檢查

為了指導(dǎo)主管當(dāng)局發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并采取適當(dāng)行動，國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）制定了相關(guān)的公約和導(dǎo)則。這些公約和導(dǎo)則，成為船旗國政府和區(qū)域性組織制定檢查導(dǎo)則的基礎(chǔ)性文件。具體來說，在涉及海員工作和休息時(shí)間合規(guī)性檢查的規(guī)則主要由國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）的系列文件以及港口國監(jiān)督區(qū)域性組織的備忘錄，具體詳見表3。

表3

在現(xiàn)行工作機(jī)制下，如果沒有明顯的證據(jù)，港口國檢查官的行動只能局限于初始檢查中對證書、值班表和日常作息時(shí)間記錄的簡單核對。在明顯證據(jù) 和投訴的支持下，港口國檢查官有權(quán)進(jìn)一步深入檢查。這種情況下，通常會采用交叉檢查的方法，通過核對諸如法定值班日志、油類記錄簿中的加油記錄、消防救生演習(xí)記錄，甚至是加班表中的記錄來確定是否合規(guī)。以2021年1月1日當(dāng)天，由上海海事局實(shí)施的新年首艘PSC檢查為例，該外輪缺失的作息時(shí)間記錄表導(dǎo)致了港口國檢查官的詳細(xì)檢查，最后因海員作息時(shí)間記錄作假問題，被開具滯留項(xiàng)目。缺陷詳見表4。

表4

通常，國際海事組織制定的港口國監(jiān)督程序，將初始檢查和詳細(xì)檢查加以區(qū)分，值得注意的是，與任何其他執(zhí)法活動一樣，檢查的特點(diǎn)和深度取決于資源的分配，例如可用時(shí)間、檢查官人數(shù)、國家或區(qū)域組織的優(yōu)先檢查事項(xiàng)以及當(dāng)局壓力。面對清楚了解檢查局限的海員，港口國檢查官往往很難在初始檢查中發(fā)現(xiàn)作息時(shí)間記錄的“蛛絲馬跡”。此外，國際海事公約和檢查指南中反復(fù)提及的避免不適當(dāng)延誤方面的規(guī)定，使得港口國檢查官即使在有較好的專業(yè)判斷時(shí)也不得不考慮避免對船期造成的延誤。因此，在實(shí)際的檢查中，港口國檢查官的精力大多分配在消防、救生、通信、機(jī)械等容易發(fā)現(xiàn)缺陷的設(shè)備方面，對需要精力和耐心的海員作息時(shí)間記錄方面往往象征性帶過，結(jié)果導(dǎo)致海員作息時(shí)間履約在監(jiān)督層面上失效。

“我知道我在作假，你知道我在作假，我知道你知道我在作假，你知道我知道你知道我在作假”，這句繞口令式的網(wǎng)友評論，戲謔的指出了海員作息時(shí)間履約機(jī)制嚴(yán)重失效的事實(shí)。執(zhí)行者的嚴(yán)重違規(guī)，推動者的長期漠視和監(jiān)督者的利己選擇，使得海員作息時(shí)間履約機(jī)制出現(xiàn)系統(tǒng)性的失效。更可怕的是，面對有關(guān)海員作息時(shí)間的公約的相關(guān)要求被系統(tǒng)性的違反問題，現(xiàn)行公約機(jī)制卻不能提出有效的應(yīng)對之策。因此，如何對現(xiàn)行的公約、規(guī)則進(jìn)行改革，使得海員作息時(shí)間的公約規(guī)定重回消除海上疲勞問題的初衷，是航運(yùn)界急需努力的方向。