基于遞階層次結構的水電工程移民工作難點研究

任 愛 武

(水電水利規劃設計總院，北京 100120)

水電移民安置工作關系地方經濟發展和庫區社會穩定，一直以來被水電移民工作者稱為“天下第一難事”[1-2]。據統計，截至2017年底，水利、水電工程移民人數約2 400萬人，其中接近1/3為水電移民。同時我國待開發的水電主要集中在西部地區，特別是“三區三州”地區[3]，待開發水電分布與脫貧攻堅重點區域在行政區域和地域上高度重合，水電開發建設在脫貧攻堅以及鞏固脫貧攻堅成果中承擔更多的責任，發揮更大的作用。我國水電在經歷了技術制約、資金制約、市場制約等發展階段后，現已進入移民制約、生態制約和地方利益制約的階段[4-6]。如何妥善解決水電站庫區移民安置和后續發展問題，對實現水電建設與群眾利益的雙贏，維護庫區社會穩定，促進地方經濟和社會發展具有重要意義。

目前國內外關于移民相關的文章，主要集中在移民安置理論、模式，或者移民安置的技術方法等方面[7-10]，對于水電移民問題為什么難，具體難在哪里，到底有多難，鮮有人正面進行解答，不利于整體梳理水電移民工作者對于移民工作中將要遇到的問題，也不利于其他行業對于水電移民工作有更加深入客觀的了解。本文嘗試建立遞階層次評估模型對這一問題進行深入探討。

1 移民安置工作的難點分析

移民工作是一個綜合的復雜系統，每一個工作事項處理都關乎移民的生計、企業的發展和政府工作的推進，涉及社會生活的方方面面，并且各個方面相互關聯，牽一發而動全身。張一軍、龔和平等[11-12]曾結合大量工程實際對移民工作特點和存在問題進行了總結分析。本文在前人關于移民工作特點總結的基礎上，結合白鶴灘、烏東德、向家壩、溪洛渡、瀑布溝、棉花灘等大型水電站移民工作實際，分別站在政府、企業、移民三個利益直接相關方角度，嘗試從移民工作面臨的自然和社會客觀條件及對人為能力需求的主觀因素兩個方面，對移民安置工作的難點進行全視角分析。

1.1 人地矛盾突出

我國水電資源主要集中在西南、西北高山峽谷地區，耕地資源極度匱乏，是全國耕地資源最為緊缺地區，比如四川省總面積48.5萬km2，耕地面積461.60萬hm2，占總面積9.5%，人均耕地0.07 hm2。與此同時，電站建設時，水庫淹沒集中連片，面積大，往往涉及到整村、整鄉、整縣人口的大規模遷移，遷移人口規模大，比如四川瀑布溝水電站正常蓄水位時水庫面積84 km2，淹沒耕地0.33萬hm2、搬遷城鄉居民約10萬人；水電資源分布與耕地資源分布的不均衡性，使得水電開發建設和征地移民安置矛盾更突出。此外，我國“水電富礦”多位于少數民族地區，這些地區宗教信仰多樣化，居民文化水平較低，大多缺乏其他的非農業生存技能，二三產業安置的風險很高，可以提高環境人口容量和承載力的途徑很少，外遷安置或在周邊調地難度也非常大，社區組織一旦打破后重建非常困難，極易引起庫區局部社會不穩定。

人地矛盾突出的難點可以從人口和土地兩個部分進行表述。其中，人口指標主要指移民人口規模，可以參照鎮規劃標準，通過計量淹沒的村、鎮的個數來反映淹沒涉及的人口規模級別。淹沒土地指標的表征可以分為兩個部分：一個是淹沒耕地占耕地總量的比例，反映淹沒耕地對于移民生計的影響；另一個是剩余環境容量，張一軍等[11]曾經探討了移民安置規劃剩余環境容量確定應該考慮的因素，包括自然環境、經濟環境、社會環境等各方面。為了避免客觀自然條件指標與人為主觀因素指標的相互影響，本文建議剩余環境容量指標重點考慮水庫淹沒對當地淡水資源、建房條件、所在地剩余人口密度，以及所在地科技文化水平等客觀自然、經濟、社會環境條件。具體如表1所列。

表1 人地矛盾突出(PVL)Tab.1 Prominent contradiction of people vs land

1.2 歷時長時間緊

水電工程從籌建，到建成發電，少則三五年，多則十余年甚至更長，移民進度根據工程建設進度進行安排。籌建前，完成樞紐工程建設區的移民搬遷。截流前，完成圍堰淹沒影響區的移民搬遷。分期蓄水前，完成蓄水淹沒影響區移民搬遷。全面蓄水后，還得經歷一段時間實現移民生產生活安置和后期扶持。比如瀑布溝水電站于2000年初開始籌建，2003年1月獲得國家批準立項，2010年底蓄水發電，前后超過10 a。此外，由于移民工作的特殊性，多數水電站項目在搬遷安置完成后仍然有遺留問題需要處理，比如棉花灘水電站于2002年全面投產發電至今已將近20 a，仍然有移民安置遺留問題需要處理。

考慮移民工作與工程項目所處的時間階段有較大的相關性。結合水電工程階段劃分，目前水電移民工作大致可以分為預可研、可研、實施和后扶4個階段。其中，在項目核準進入實施階段后要開展土地征收、安置點建設、生產性安置土地獲得和分配、土地開發利用以及專業項目處理、搬遷安置等各個方面的工作；預可研、可研階段所做工作主要是實物指標調查、移民安置去向初步選擇、安置標準和安置方式初步確定等，并據此編制移民安置規劃大綱和規劃；后扶階段主要開展后期扶持和遺留問題處理工作，工作量有一定降低，工作難度呈現出先增后減的變化趨勢，當超過一定的時間之后，難度會迅速降低。因此，本文中關于難度的確定重點考慮了實施階段，于是將實施階段與預可研、可研和后扶階段工作進行了區分，同時考慮萬事開頭難，最難的工作又集中在實施的起始階段，于是對實施階段也進行了分段表達，大致以工作量的40%為界進行劃分，即工作開始的前40%認為是最難，后40%～100%可認為難度級別略有降低(見表2)。

表2 時間跨度(TS)Tab.2 Time span(TS)

1.3 行政協調難度大

涉及行政層級多。根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號、679號)，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號)規定，省人民政府對本地區移民工作和社會穩定負總責；縣人民政府是移民工作的實施主體、工作主體、責任主體，對本行政區移民工作全面負責。此外，為協調推動金沙江下游(烏東德、白鶴灘、溪洛渡和向家壩)4個巨型梯級電站移民安置工作，國家能源局建立了金沙江下游水電移民工作協調機制，確定協調領導小組由國家能源局，川、滇兩省發改委、地州政府以及水電總院、三峽集團公司和有關設計單位領導共同組成。由此可以看出，移民工作涉及的行政層級從國家部委到地方政府，對于移民人數超過1萬人的甚至還要報中央決定。

涉及行政部門多。從涉及的管理部門看，移民工作同時涉及供水、電力、水利、交通、住建、郵電、廣播等部門，從涉及的行業來看，移民工作涉及農業、林業、畜牧業、建筑業、商業、旅游業等國民經濟的方方面面。從涉及的國家部委方面看，移民工作涉及國家發展改革委、能源局、財政部、自然資源部、生態環境部、人力資源和社會保障部、水利部、宗教事務管理局、林業草原局，在省級、市級、縣級層面需要涉及能源、移民、交通、水利、自然資源、生態環境、文物、電力、住建、郵政、廣電、文化、教育、民宗等。特殊時期，有些庫區穩定的工作還需要維穩辦或者與法制相關的部門進行配合。對于界河電站，更是要兩省或者多省相關部門進行配合。此外，由于我國水電資源主要集中在青海、云南、四川、西藏等省的有關市州，在移民工作開展時，梯級電站建設運行還需要不同電站業主之間進行協調，以避免出現不同電站之間移民安置補償標準攀比的情況。

對于涉及行政層級的難度評價，可以從移民工作將涉及的中央、行業主管部門、省、市(州)、縣具體層級進行評價。對于涉及行政部門多少的難度評價，水電開發歸國家能源局直屬管理，國家能源局屬于國家發展改革委的下屬機構，一般事項在發改委或者國家能源局內部就可以協調解決，困難的事項需要涉及自然資源、水利、交通、財政、林草、民族宗教等其他部委，甚至需要報中央進行決定。由表3可以看出，水電開發與移民相關的省級行政機構主要為省發改委(能源局)、移民局(搬遷辦)，有專業項目涉及其他省級行業行政管理機構的就需要相應的行業主管部門來參與協調，這里需要考慮涉及省級行業行政管理機構的多少。市(州)級、縣級涉及部門個數也可以參照進行評價。

表3 行政協調系數(G)Tab.3 Factor of government coordination

1.4 專業能力要求高

水庫淹沒影響了原有經過長期發展形成的區域城鎮體系和交通、電力、通信、廣播、衛生、教育等系統，這些體系都需進行恢復重建，因此移民工作需要一定的水利、電力、土木、交通、環境、地質、測繪等工程技術專業基礎知識。同時在移民遷移、恢復、重建過程中，有大量的人口、生態、環境、資源、社會、經濟、財務、文化、心理、民族、宗教等方面的問題，又需要經濟、管理、社會、心理等方面學科的基礎知識進行支撐。顯然，移民工作開展對于移民工作者的專業技術能力有很高要求。

從工程工作難度系數和社會工作難度系數兩個方面對專業能力難度系數進行評判。其中工程工作難度系數主要考慮專業項目規模等級、工程量和創新性。工程等級可以參考JTG B01-2014《公路工程技術標準》、GB50090-2006《鐵路線路設計規范》 、SDJ217-87《水利水電樞紐工程等級劃分及設計標準》、GB/T 2009.50-2008《電工術語 發電、輸電及配電通用術語》等標準確定，創新性則可以參考科技水平的評價標準。社會工作難度系數參考有關文獻[13-14]并結合現場經驗，主要考慮宗教或民族風俗習慣、移民生產技能，其中宗教或民族風俗習慣主要考慮了多樣性、重要性、規模、搬遷重建的難度等方面，移民生產技能主要考慮了年齡、外出務工經歷、是否有生產技能等方面進行定量評價(見表4)。

表4 專業能力需求(PA)Tab.4 Requirement of professional ability

2 移民工作難點的遞階層次結構表達

由以上難點分析可以看出：水電移民工作錯綜復雜、涉及方方面面，在目前的移民安置規劃設計、實施過程中，僅采用文字描述形式，很難清晰直觀地揭示出某一個水電項目移民工作的難點和重點，因此本文嘗試采用層次分析方法[15-17]，通過遞階層次結構和分級指標刻畫出移民工作難度多維的特點。

2.1 遞階層次結構模型

為了反映移民工作多維難度的特點，結合以上難度分析和評價指標體系內容，建立4個層級的層次結構，由上至下分別為項目層、因素層、指標層和子指標層。其中因素層包括：人地矛盾因素、時間跨度因素、行政協調因素、專業能力需求因素。評估指標是針對評估項目設置的，不同的評估項目還設置了相應的子指標。其中子指標層的設置可以根據實際項目情況適當進行調整。

從圖1可以看出，采用樹狀層次結構能將移民工作的關鍵要點清晰地展現在移民工作者面前。同時結合評價指標體系的使用，可以對具體項目中涉及的移民工作難度系數進行定量化評價，根據移民工作難點評價指標體系的參考取值范圍，給移民工作中具體存在的難點進行打分和賦值，從而使得移民工作中要重點關注的方向以遞階層次結構和難度指標評分形式更加清晰地展示出來。考慮篇幅的影響，本文僅給出了移民工作難點評價指標取值應考慮的內容，并未進行直接賦分。

圖1 移民工作難點遞階層次結構模型Fig.1 Hierarchical structure model of resettlement work difficulties

2.2 應用實例

金沙水電站總裝機容量為560 MW，多年平均年發電量為22億kW·h，工程投資約74.23億元，項目建設征地涉及2個省，其中四川省4個鄉鎮、13個村、29個村民小組，云南省1個村組。淹沒四川省耕園地47.3 hm2，共需搬遷人口46人，云南省僅涉及灌木林，無搬遷人口。4級公路0.17 km，10 kV以上輸電線路10.48 km、1座6 kV變電站、3 臺10 kV配電變壓器，通信基站機房4座、通信線路27.62 km，130座墳墓和4 543株零星樹木；涉及無等級文物2處，不涉及礦產壓覆。其中四川省四個鄉鎮涉及耕地0.107 hm2，淹沒耕地占4個鄉鎮總耕地的4%。對于淡水資源和人口密度等指標的影響小。目前項目移民工作正處于實施階段。

從各難度指標的初步評價情況可以明顯看出：由于涉及2省該項目移民工作中行政協調的指標值GL將會偏高，但由于移民規模P較小，相關行政協調難度可能主要集中在水電開發利益在兩省的分配；此外，項目正處于實施階段，是移民工作的關鍵時期，評估指標TSP的取值應該略高，利益相關各方還需積極配合共同完成移民工作的順利推進。

3 結論和思考

(1) 從水電移民工作涉及的政府、企業、移民3個利益直接相關方的角度，以及移民工作面臨的自然和社會客觀條件和對人為能力需求的主觀因素2個主要方面，對移民安置工作的難點進行全視角分析，歸納提出移民工作難點主要體現在人地矛盾突出、時間跨度長、行政協調難度大和專業能力需求高4個方面。

(2) 結合移民工作實際和前人研究經驗，建立了移民工作難點的評價指標體系，其中人地矛盾因素考慮了移民人數、淹沒耕地占比和對環境人口容量的影響，時間跨度則按移民工作的進度分階段進行評價，行政協調難度考慮了行政層次和涉及的部門，專業能力難度評價則從工程規模、工程量及創新性、宗教和移民生產技能4個方面進行評價。

(3) 建立了移民工作難點的4層級遞階層次評估模型，采用樹狀層級結構直觀表述移民工作當中存在的問題和難點。

移民工作影響因素眾多，并且各因素之間的關系錯綜復雜，本文當中提出的評價指標雖然已經盡量避免重疊交叉，但指標之間難免存在相互影響，造成評價結果仍然有一定的模糊性。此外，本文提出的遞階層次評估模型主要用于移民工作難點的直觀展示，方便移民工作者對于項目工作中難點的統籌把握和理解，并不能夠代替既有移民安置規劃相關政策規范規定提出的要求。