《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》解讀

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責任編輯/謝博識 美術編輯/李儀靈

近日，交通運輸部出臺了《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》（簡稱“《目錄》”）?！赌夸洝返某雠_，在交通運輸綜合行政執法進程中具有里程碑意義，必將對交通運輸發展產生重大而深遠的影響。

《目錄》出臺的背景

交通運輸綜合行政執法改革從2002年開始試點，經過16年不斷擴大試點，2018年3月中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，要求包括交通運輸在內的5個領域全面開展綜合行政執法改革。2018年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》的通知（簡稱“中辦發2018年63號文”），對深化交通運輸綜合行政執法改革提出了系列要求。

各級交通運輸主管部門按照黨中央、國務院部署，積極穩妥、緊湊有序推進交通運輸綜合行政執法改革工作。目前，省、市、縣三級綜合執法機構組建、執法人員劃轉等工作取得明顯進展。交通運輸綜合行政執法改革工作已從整合組建執法隊伍、破除機構重疊和多頭多層重復執法的改革期，轉入厘清職責職能、構建高效運行綜合執法機制、增強素質能力的新階段。

2020年12月14日，《國務院辦公廳關于交通運輸綜合行政執法有關事項的通知（國辦函〔2020〕123號）》印發，對《目錄》及交通運輸綜合行政執法有關事項提出系列要求。根據要求，交通運輸部編制完成了《目錄》。經國務院審核批準同意，2020年12月31日，交通運輸部印發《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》的通知，為交通運輸綜合執法工作的推進下了一場及時雨，打了一針強心劑。

《目錄》對改革的影響

《目錄》是落實統一實行交通運輸執法要求、明確交通運輸綜合行政執法職能的重要文件。其印發實施，是全面落實清權、減權、制權、曬權等改革要求的重要舉措，對加強交通運輸行政執法事項源頭治理、解決多頭多層重復執法，落實嚴格規范公正文明執法要求具有重要意義，將對交通運輸法治政府部門建設尤其是綜合行政執法產生重大而深遠的影響。

《目錄》將大大推進交通運輸綜合行政執法的改革進程

近年來，交通運輸領域深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，開展綜合行政執法改革和承擔行政職能的事業單位改革。從改革實踐來看，一些地區綜合行政執法隊伍、原承擔行政職能的各專業管理機構或者其參加事業單位改革后的機構（目前主要為中心）、交通運輸主管部門之間職能邊界不清晰，影響了改革成效，妨礙了改革的有序深入推進?！赌夸洝返挠“l實施，將大大推進交通運輸綜合行政執法的改革進程。

《目錄》將相對統一全國交通運輸綜合行政執法的事項

2020年12月，《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》出臺。

《目錄》主要梳理規范了交通運輸綜合行政執法的事項名稱、職權類型、實施依據、實施主體（包括責任部門、第一責任層級建議），包括交通運輸領域依據法律、行政法規和部門規章規定的交通運輸綜合行政執法7個執法門類的執法事項396項，包含行政處罰事項367項，行政強制事項29項。

《目錄》首次摸清了國家和行業層面的交通運輸行政處罰、行政強制事項及相關情況的底數，將相對統一全國交通運輸綜合行政執法的事項，為落實嚴格規范公正文明執法要求打下了堅實的基礎，提供了有力的保障。

《目錄》將更加統一交通運輸行政執法的全門類

中辦發2018年63號文要求“將交通運輸系統內公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質量監督管理等執法門類的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能進行整合，組建交通運輸綜合行政執法隊伍，以交通運輸部門名義實行統一執法”。實踐中，業內對于上述文件尚未明確的交通運輸子領域是否應當納入綜合行政執法，存在困惑和爭議。

關于上述文件規定的需要整合執法職能的執法門類，一是只明確了“公路路政”，并未將公路建設市場、公路養護、公路運營納入。二是根據《道路運輸條例》第2條的規定，道路運輸包括道路旅客運輸經營、道路貨物運輸經營、站（場）經營、機動車維修經營，以及機動車駕駛員培訓。城市公交、出租汽車及城市軌道交通運營等子領域未被納入《道路運輸條例》的調整范圍。因此，業內對改革文件中“道路運輸”范圍的理解各異，有的理解為僅限于《道路運輸條例》調整的5類子產業；有的則理解為包括交通運輸部“三定”中運輸服務司職責所涉及的所有子產業共11類，因此城市公交、出租汽車及城市軌道交通運營等未被納入《道路運輸條例》調整范圍的子領域也屬于道路運輸。三是未將船舶檢驗（含漁政）納入。四是未明確安全生產行政執法是否由綜合行政執法隊伍承擔，導致各地理解不一，存在爭議。

《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》是落實統一實行交通運輸執法要求、明確交通運輸綜合行政執法職能的重要文件。

由于改革文件并未明確上述交通運輸子領域屬于需要整合執法職能的執法門類，因此涉及公路建設市場、公路養護、公路運營、城市公交、出租汽車、城市軌道交通運營、船舶檢驗（含漁政）、安全生產等子領域的行政處罰和行政強制職能，是否由綜合行政執法隊伍承擔，在地方的“三定”中大多也并未明確，導致在行業監管實踐中各方理解不一，妨礙了相關工作的有效推進，甚至出現了階段性的監管漏洞。

《目錄》納入了公路建設市場（如第274項）、公路養護（如第25項）、公路運營（如第374項）、城市公交（如第186項）、出租汽車（如第174項、第177項）、城市軌道交通運營（如第193項）、船舶檢驗（含漁政）（如第350項），擴大了中辦發2018年63號文所列舉的、需要整合執法職能的7個執法門類，將更加統一交通運輸行政執法的全門類，有利于解決此前對于改革文件未明確列舉而導致的理解不一、職責交叉、互相推諉甚至監管漏洞，對于有效推進交通運輸綜合行政執法，將發揮舉足輕重的作用。

《目錄》將終結交通運輸安全生產和反恐行政執法的爭議

《目錄》明確了諸多與安全生產行政處罰、行政強制有關的事項，將《安全生產法》相關條文納入實施依據。有的是將《安全生產法》與《建設工程安全生產管理條例》《港口危險貨物安全管理規定》《放射性物品道路運輸管理規定》《道路旅客運輸及客運站管理規定》等行業法規和規章共同作為某一事項的實施依據，如第231項、第53項；有的是將《安全生產法》單獨作為某一事項的實施依據，如第238項。此外，《目錄》明確了若干與反恐怖主義行政執法有關的事項，將《反恐怖主義法》相關條文納入實施依據，結合《道路貨物運輸及站場管理規定》《危險貨物道路運輸安全管理辦法》《國內水路運輸管理規定》《水路旅客運輸實名制管理規定》等部門規章，梳理行政處罰事項，如第59項、第279項。

交通綜合行政執法是對現行交通行政執法體制的改革和創新

將《安全生產法》納入《目錄》，統一明確了交通運輸綜合行政執法隊伍應當履行安全生產行政執法的職責，符合“管行業必須管安全生產、管業務必須管安全生產”的要求；將《反恐怖主義法》納入，統一明確了交通運輸綜合行政執法隊伍應當履行相關反恐怖主義行政執法的職責，符合“誰主管、誰負責”的原則，這將助力全行業達成共識，終結交通運輸安全生產和反恐行政執法的爭議，對于全行業下一步以《安全生產法》《反恐怖主義法》等法律、法規和規章為依據，全面實施安全生產和反恐怖主義行政執法，具有重要意義。

《目錄》將終結交通運輸行政執法的第一責任層級爭議

《目錄》將實施主體分為責任部門和第一責任層級建議。第一責任層級建議主要明確了四個方面的問題：一是壓實查處違法行為的第一管轄和第一責任，同時不排斥上級主管部門對違法行為的管轄權和處罰權。二是對法定實施主體為“縣級以上××主管部門”或“××主管部門”的，原則上將第一責任層級建議為“設區的市或縣級”。三是對于吊銷行政許可等特定種類處罰，原則上由地方明確的第一管轄和第一責任主體調查取證后提出處罰建議，再轉發證機關或者其上級行政機關落實。四是法定實施主體為國務院主管部門或省級主管部門，或者法定實施主體為“縣級人民政府××部門”的，“第一責任層級建議”分別為“國務院主管部門或省級主管部門”和“縣級”?！赌夸洝返牡谝回熑螌蛹壗ㄗh，明確和落實了責任主體，將終結交通運輸行政執法的第一責任層級爭議，改變互相推諉或者搶權的狀況。

《目錄》在以上五個方面取得了重大進展，也留下了一些可以進一步完善的空間，例如未來可以將行政檢查作為執法事項等。隨著改革的進一步深入，法治政府部門建設的推進，相信《目錄》將會逐步得到完善。

《目錄》實施需要注意的問題

《目錄》的實施，建議按照《<交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）>說明》來進行。需要強調的是，交通運輸綜合執法隊伍的職能，由當地的“三定”和相關文件來確定，因此不能將《目錄》作為交通運輸綜合行政執法隊伍盡職履責的唯一依據。根據當地的“三定”和相關文件，一方面，交通運輸綜合行政執法隊伍可能需要履行《目錄》之外的職責；另一方面，《目錄》中有的事項，實施主體可能并非交通運輸綜合行政執法隊伍，而是其他的實施主體。

此外，對于尚未納入《目錄》的部分執法事項仍需實施。例如《小微型客車租賃經營服務管理辦法》將于2021年4月1日起施行，《目錄》尚未將小微型客車租賃納入。但在下一版的《目錄》將其納入并出臺之前，負有執法權的主體仍需要依法開展相關行政執法。

綜上所述，《目錄》的印發實施，對于落實嚴格規范公正文明執法要求具有里程碑意義，將對交通運輸領域產生重大而深遠的影響。隨著改革和法治政府部門建設的進一步深入推進，《目錄》指導下的交通運輸綜合行政執法將會快速邁進交通法治的春天。