新形勢下縣域經濟高質量發展統計監測評價體系研究

劉文忠田 亮 吳 煒

（1.焦作市人民政府，河南 焦作 454100；2.焦作市統計局，河南 焦作 454100）

一、高質量發展評價體系的相關概念

（一）高質量發展的內涵

準確把握經濟高質量發展的內涵是科學構建經濟高質量發展評價體系的基礎。經濟高質量發展是綜合性概念，必須通過深刻理解新發展理念要義來明確其內涵，總體來看，經濟高質量發展主要包含六個方面的內容：

一是實現穩定增長。高質量發展，就是要堅持穩中求進的工作總基調，推動經濟持續穩定增長。突出高質量，不是弱化速度，而是建立在一定增長速度基礎上的質量取向。因此，我們不片面追求增長速度，而是堅持穩中求進，在穩定大局前提下，堅定邁向高質量。

二是實現創新驅動。高質量發展，必須堅持創新驅動，著眼有效解決突出瓶頸和深層次問題，發揮企業創新主體作用和市場導向作用，向創新要活力、動力、競爭力，提升產業鏈、價值鏈，提高供給體系的質量。

三是實現協調發展。高質量發展除宏觀上保持增長速度、就業、價格等指標相互均衡外，生態環境與經濟發展之間，城鄉、區域、產業之間相互協調也是高質量發展的重要內容。

四是實現綠色發展。“綠水青山就是金山銀山”。推行綠色發展方式，提高經濟發展的含“綠”量和環境效益，實現生態效益和經濟效益的有機統一，既是經濟社會可持續發展的重要條件，也是高質量發展的重要標志。

五是實現更高層次的對外開放。發展更高層次的開放型經濟，不斷提高對外開放的質量和水平，不僅是高質量發展的重要內容，更是以開放促進改革，以開放激發內需，形成經濟高質量發展新動能的重要抓手。

六是以人民為中心的發展理念。發展依靠人民，發展為了人民，實現全體人民更加公平地共享發展成果，既是高質量發展的根本目的，也是充分調動絕大多數人積極性、主動性、創造性，形成推動經濟高質量發展強大動力的必要條件。

（二）高質量發展評價體系提出的背景

2018年中央經濟工作會議明確提出：“必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創建和完善制度環境。”推動高質量發展不僅需要有發展思路、政策指引和宏觀調控，更需要建立與高質量發展相配套的指標統計與監測體系。建立一套科學合理的指標體系，可以全面把握區域高質量發展的態勢和程度，準確評價各地區、各行業高質量發展水平及影響因素，以便提供精準有效的政策參考。

（三）高質量發展評價體系基本要求

建立高質量發展評價體系是高質量發展的制度和政策環境的一部分，主要起到指揮和檢驗的作用。評價指標是對發展結果的客觀反映，建立高質量發展評價體系主要用于檢驗發展成果和查找不足，發揮“指揮棒”的作用。

一是高質量發展評價體系要體現新發展理念。發展理念是發展行動的先導，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。

二是高質量發展評價體系要突出“質量、效益、動力”三大變革。

三是要更加重視民生事業發展和資源環境改善情況，不斷提升就業、收入、消費、生態環境等水平。

四是要增加能夠反映經濟發展質量、能夠貫徹新發展理念、能夠體現新經濟新特點的指標。

五是構建高質量發展指標體系要把握好階段性特征。需要科學把握穩和進的關系，不斷補充完善。

二、縣域經濟相關概念

（一）縣域經濟的概念

縣域經濟是國民經濟的基本單元，是功能完備的綜合性經濟體系。縣域經濟的強弱直接影響國民經濟的興衰。黨的十六大第一次提出了“縣域”概念，十六屆三中全會進一步強調“要大力發展縣域經濟”，縣域經濟由此進入快速發展新時期。

（二）縣域經濟的發展特點

縣域經濟是行政區劃與經濟功能的融合體，同時又是城市經濟和農村經濟的融合體，縣域之間既有共性又各具特色，準確把握其特點才能建立科學的評價體系。

一是具有相對完整性。縣域經濟是以所轄縣級行政區為范圍，由縣級政府調控，地域特征突出，產業結構相對完整，經濟發展以市場為導向，是具有獨立性、開放性的區域經濟。

二是具有差異性。縣域經濟由于經濟基礎、生態環境支撐、政府政策支持等方面的差異，內部產業發展水平相差較大。

三是具有不平衡性。一般而言，縣域經濟之間存在明顯的發展階段、發展程度、發展速度、發展水平的不平衡。就縣域經濟整體發展質量而言，屬于外部性、地域之間的空間發展不平衡。

四是具有局限性。縣域在人口、土地、資源等方面存量和容量有限，且處于政策傳導的末端。經過多年的發展，傳統發展模式對縣域經濟潛力的挖掘空間收窄，制度要素活力釋放減弱，縣域經濟發展進入瓶頸期。

五是具有功能性。縣域經濟作為區域經濟的重要組成單位，除了自身獨立發展外，還承擔著區域的功能性作用，服從于區域經濟總體規劃，配合區域總體產業布局、功能定位、資源配置、要素流動等。

（三）縣域經濟發展的重要性

“郡縣治，天下無不治”。縣域經濟是我國國民經濟的基礎層次，發展好縣域經濟對落實國家戰略部署、推動區域發展起著至關重要的作用。

縣域是國家戰略的主要載體。當前縣域經濟與保障國家糧食安全、生態安全、城鎮化建設、民生就業聯系日益緊密。在全面建成小康社會決勝階段，發展縣域經濟是推進創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略等國家戰略的重要基礎和支柱。

縣域是區域經濟的工作重心。縣域經濟的規模總量、就業吸納能力、投資和消費等占省域經濟的2/3左右，在區域經濟發展中處于極其重要的地位，這就要求不但要關注縣域經濟發展數量的增長，更要關注縣域經濟發展質量的提升。

縣域是高質量發展的突破口。縣域經濟是我國經濟轉型的空間核心，其對全面建成小康社會、提升經濟整體發展質量和促進新型城鎮化建設具有重要意義。同時，當前縣域經濟仍是區域經濟社會發展的短板，仍存在競爭力不強、結構不優、質量效益不高等問題。

三、建立高質量發展評價體系需重點解決的問題

借鑒此前縣域考核評價體系設計經驗，結合新形勢下高質量發展的客觀需求，構建縣域經濟高質量發展評價體系，應著重解決好以下幾個問題。

（一）發展不足的問題

當前縣域經濟發展仍處在較低層次，不平衡不充分問題較為突出，因此當前最緊迫的任務仍是加快發展。只有通過一段時期的較快發展，才能不斷解決新形勢下經濟社會的矛盾。因此，在短期內，評價體系必須繼續堅持提升經濟總量的目標，在此基礎上開展高質量發展的考核引導。

（二）指標體系大而全，考核重點不突出問題

要跳出現行考核辦法面面俱到的思維，圍繞新時期、新形勢下的考核目的，聚焦考核內容，有所舍棄、有所側重，做到有的放矢、重點突出，在指標體系有足夠代表性的前提下刪繁就簡，棄全務實。

（三）新概念指標化的問題

高質量發展除了對傳統經濟進行優化和重塑外，供給側結構性改革、新經濟、防風險以及人民對美好生活向往的訴求等也應成為高質量發展體系的重要新內容，如何將這些新興但尚未成熟的發展成果提煉濃縮成指標，無疑是對高質量指標體系提出的更高要求。

（四）發展基礎差異的問題

縣域間發展基礎不同、資源稟賦和區位優勢迥異，要盡量避免采用反映規模總量的絕對指標，通過采用人均、比例、增長、提高幅度等相對指標消除總量差異。此外，應綜合考慮縣域與城區發展側重點不同，加以區分，增強公平性。

四、縣域經濟高質量發展評價體系的構建

在中央提出加快形成推動高質量發展的評價體系以來，各地積極響應，紛紛以新發展理念為引領，結合各地實際情況構建起符合自身實際和戰略發展需要的高質量發展評價體系。河南省在2019年初出臺了《河南省市縣經濟社會高質量發展考核評價體系》，并于2019年下半年對各省轄市2018年高質量發展成果進行測算。測算結果表明，新舊評價體系存在一定的差異，焦作市在2018年高質量發展評價中居全省第2，與此前舊評價體系得出的居于全省后列的結果有較大差別。不同的評價導向產生不同的結果，讓我們對高質量評價體系有了更多的期待和信心。為此，在深入研究縣域經濟高質量發展和河南省高質量評價體系的基礎上，我們結合焦作市發展實際和戰略需要，構建適合焦作自身發展的縣域經濟高質量發展評價體系。

（一）構建的基本原則

對標全省、體現市情。貫徹落實河南省關于推動高質量發展的要求，立足市情實際和階段性特點，突出抓重點補短板強弱項，科學設置考核評價體系，強化高質量發展導向作用，確保高質量發展的部署得到全面貫徹落實。

科學引領、全面考量。堅定不移地貫徹創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，堅持質量第一、效益優先，盡量選取事關全局的核心性、代表性指標，力爭全方位體現高質量發展的內涵，切實推動各領域向高質量發展轉型。

分類指導、差異化考核。按照差異化考核要求，對縣（市、區）進行分類，設置不同的指標體系和權重進行考核評價，力求客觀評價各地推動高質量發展的努力程度和工作成效。

簡化程序、規范方法。力求評價方法科學合理、簡便易行，評價指標可量化、可獲取、可比較，便于計算、排序、評價和分析，評價結果能直觀反映各地的位次晉升和降低情況。

（二）評價指標體系的基本架構

1.評價指標的選取

在準確理解經濟高質量發展內涵與縣域經濟特征的基礎上，為充分準確反映縣域經濟高質量發展情況，根據新發展理念的指導思想，遵循體系構建的四項基本原則，設立了綜合、創新、協調、綠色、開放、共享、群眾滿意度等7個模塊27項指標（城區25項），每個模塊選取數量不等的代表性指標。第一模塊通過10項（城區9項）指標突出強調經濟穩定發展、結構優化和效益提升的導向，第二至第六模塊指標分別對應五大發展理念要求，第七模塊從群眾獲得感上來反映高質量發展的群眾認同度。27項（城區25項）指標中，預期發展類指標22項（城區21項），設定目標類指標5項（城區4項）（見文后表3）。

2.確定指標權重

根據德爾菲法（即專家會議預測法），結合各指標的綜合性、重要性、敏感度，分別確定其在指標體系中的權重wj。

（三）考核評價對象分類和考核評價指標體系

1.考核評價對象分類

考核評價對象包括各縣（市、區）和城鄉一體化示范區。

分縣（市）和城區兩類進行考核。沁陽市、孟州市、武陟縣、溫縣、博愛縣、修武縣和城鄉一體化示范區為縣（市）類，解放區、山陽區、中站區、馬村區為城區類。

2.考核評價指標體系

考核評價指標體系包括定量指標體系、前置類扣分因素兩部分內容。

（1）縣（市）類定量指標體系。分綜合、創新、協調、綠色、開放、共享、群眾滿意度7個方面，共計27項指標，基準分即權重120分（見文后表3）。城鄉一體化示范區考核定量實行雙軌制運行，分兩部分進行計分，其中考核體系定量得分按70%權重進行折算；高新區排名考核設定15分的基準分，每前進1個位次加1.5分，最多加到30分；每退后一個位次減1.5分，最多減至0分，在高新區排名考核定量得分按30%權重進行折算。兩者合計得分為城鄉一體化示范區定量指標得分。

（2）城區類定量指標體系。分綜合、創新、協調、綠色、開放、共享、群眾滿意度7個方面，共計25項指標，基準分120分。其中，對城區的支柱產業增加值增速及占地區生產總值比重實行差異化考核，解放區、山陽區考核服務業，中站區、馬村區考核制造業。

（3）前置類扣分因素。主要包括發生影響社會安全和諧穩定的重特大事件事故、約束性專項工作完成情況兩大類，共計13項內容。

（四）考核評價計分方法

1.定量指標體系計算方法

定量指標體系分為預期發展類、設定目標類兩類指標，采用基于權重的標準分綜合考核評價方法，設定基準分120分，對單項考核評價指標進行量化處理并確定權重，計算得出定量指標體系分值。

預期發展類指標。每年初，對上年度各縣（市、區）指標發展情況直接進行數據采集、核準，根據單項指標完成值排序，以指標完成值第一名為基準進行無量綱化處理，無量綱化結果×權重×80%+權重×20%為最終得分。

無量綱化方法的選取。由于各指標的量綱、數量級存在差異，為消除其對評價結果的影響，需進行標準化處理。數據標準化處理的方法有最大值法、最小值法、平均值標準差法，為便于基層理解和應用，本評價體系選擇最大值法。對指標xij進行標準化計算：

其中，x'ij為第i個評價對象的第j個指標的標準化，max（x）j為j指標的最大值，min（x）j為j指標的最小值。由此，第i個評價對象第j個指標的得分為：

設定目標類指標。每年初，將本年度目標分解到各縣（市、區）。同時，對上年度各縣（市、區）考核評價指標目標完成情況進行數據采集、核準。達到或超過目標值的指標，得分為權重值。未完成目標值的指標進行標準化處理，計算出量化得分，其中綠色方面指標如未完成，按權重的1/2計分。

其中，x'j為第j個指標的目標值。

2.前置類扣分因素計分方法

前置類扣分因素不設基準分。如有發生，根據性質和影響，每項直接在定量指標體系得分中扣減3-5分。

3.綜合考核評價分值計分方法

定量指標體系和前置類扣分因素分值合計，得出各縣（市、區）經濟社會高質量發展考核評價分值，分兩類分別進行排序。

其中，Si為第i個評價對象綜合考核分值，Zi為前置扣分項。

五、實證分析

為了更加有效地檢驗評價體系的科學性和可操作性，我們收集了2018年焦作市11個縣（市、區）的相關數據，嚴格依照體系標準進行計算、匯總，得出7個縣（市、區）2018年高質量發展的評價結果（見表1）。

表1 2018年縣（市）評價總得分和分項得分情況

（一）縣（市）類評價結果與分析

從測算結果看，7個縣（市）高質量評價的總得分排名順序為：武陟縣、溫縣、孟州市、沁陽市、示范區、修武縣、博愛縣。這一排名結果與2018年河南省縣域經濟高質量發展評價結果大致相似，部分縣（市）有出入。由于不同層次的區域經濟發展程度有所不同，對高質量發展的訴求和側重點存在差異，因此得出不完全相同的結果是合理的，這也充分體現了構建焦作市高質量發展評價體系的必要性。

從總得分看，縣（市）間層次分明，可劃分為四個層次，第一層：武陟縣，第二層：溫縣、孟州市、沁陽市，第三層：示范區、修武縣，第四層：博愛縣，層間差距合理，高低分差值率適宜，符合科學評價體系的基本要求。

從分項得分看，7個縣（市）互有高低，總得分排名第五的示范區有4項第一，但“綜合”項短板明顯，人均GDP、全員勞動生產率等指標過低是主因；總得分排名第四的沁陽市在比重最高的“綜合”項上排名第一，但“創新”“綠色”兩項的不足制約其向更高層次邁進。總得分排名第一的武陟縣無一項處于絕對領先地位，但總體均衡，無明顯短板；總得分排名最后的博愛縣，除了“協調”項稍有優勢外，其余指標均處于后列。從以上各縣（市）評價結果看，該評價體系很好地體現了新發展理念的要求，一是不以經濟規模或增速作為主要考核依據，更加強調質量和效益；二是五大發展理念必須均衡發展，優勢明顯的方面不能彌補不足方面；三是對焦作而言，高質量發展側重在綜合、共享、協調三個方面，符合當前發展實際。

（二）城區類評價結果與分析

從測算結果看，4個城區高質量評價的總得分排名順序為：中站區、解放區、山陽區、馬村區（見表2）。這一排名結果與2018年河南省縣域高質量發展評價的結果基本一致。其中，中站區在全省排名第7位，遙遙領先其他3個城區，與總得分反映的情況一致。由此可見，城區類評價體系與河南省高質量發展評價體系在核心理念上保持較好的共通性。

表2 2018年城區評價總得分和分項得分情況

從總得分看，城區間可簡單地劃分為三個層次，第一層為中站區，第二層為解放區和山陽區，第三層為馬村區。三個層級間級差較鮮明，主要原因是城區間經濟結構和產業基礎存在較大差異，這些差異的影響在同一評價體系標準下難以完全消除。

從分項得分看，總得分居首位的中站區有5項排名第一，其中“綜合”“創新”“開放”優勢較明顯，主要得益于轄區內兩家大型企業的穩定發展；產業結構基本相近的解放區和山陽區，各項得分也較為接近，但解放區有5項指標優于山陽區；總得分排名最后的馬村區，除了“綠色”項略有優勢外，其余各項均居后列，產業質量不優、投資積累不足是主因。

總體看，縣（市）和城區兩套評價體系能較好地體現以新發展理念為引領的高質量發展要求，能較準確地反映各縣（市、區）高質量發展的特點與優劣勢，對縣域經濟下一步發展有較強的指導意義。

六、結論

本文以深入研究高質量發展的內涵為基礎，結合縣域經濟發展特征，探討了新形勢下建立高質量評價體系的重點方向，并構建出包括綜合、創新、協調、綠色、開放、共享、群眾滿意度等7個方面27個指標（城區25個）在內的高質量發展評價體系。為了進一步驗證評價體系的科學性和可操作性，本文對體系進行了實證分析檢驗，結果表明，評價體系能較好地體現高質量發展要求，較科學地反映縣域經濟實際情況，達到本文預期研究目的，具有一定的推廣使用價值。

高質量發展是一項復雜的系統性工程，涉及要素較多，且相關理論體系尚不完善，有些實踐工作正在探索驗證之中，在思想和認識上尚無法做到標準統一。因此，高質量發展評價體系的設計是一項高難度的創造性研究工作。本文雖然構建出一套縣域經濟高質量發展評價體系，但這套體系只是初步的、階段性的研究，在理論支撐和指標體系構建上仍存在問題和不足。（1）對五大發展理念內涵的理解趨于表層化，所設計的指標不能夠深入地反映理念的精髓要義，部分指標的歸屬過于牽強。如創新僅限于科技層面，“新上市公司數量”歸類到“協調”。（2）在指標體系的構建上創新要素不足，囿于數據的可得性和可操作性，“三新”經濟、營商環境、鄉村振興等新要素無法單獨體現在體系中，只能分散整合到更宏觀的指標之中。（3）指標體系的時間適用期較短，僅可作為近幾年內高質量發展的階段性評價之用，對下階段基本實現現代化建設未做前瞻性探索。上述這些問題，有理論水平的原因，也有一些客觀因素，需要持續跟進探索和研究。此外，高質量發展是動態、內涵不斷豐富的發展過程，不同階段有不同的評價標準，指標體系設計需要與時俱進，不斷修改和完善。

表3 縣（市）考核評價定量指標體系