法治環境下我國私人圖書館的發展保障措施*
——以長沙市私人圖書館為樣本的分析

歐陽愛輝 陳 梓，2

(1南華大學經濟管理與法學學院，湖南衡陽 421001；2湖南通程律師事務所，湖南長沙 410007)

1 引言

私人圖書館系由政府以外私主體創設的，通過對社會各界開放，為廣大民眾提供文化資源及其他相關文化服務之圖書館總稱。伴隨我國社會經濟迅速發展和物質生活條件的大幅度提升，民眾精神文化需求也越來越高。圖書館作為傳承先進文化、弘揚歷史文明、普及科學人文知識的重要場所，在滿足民眾精神文化需求上的作用無疑愈發關鍵。而在近年我國各類圖書館建設過程中，除了國家和各級地方政府等設立的傳統意義公共圖書館外，民間普通私個體所創辦的私人圖書館也正悄然興起。

在現代文明社會，法治乃社會方方面面得以充分發展的最根本保證，圖書館的建設、管理、運作無疑也應緊密圍繞法治進行。近年來，隨著《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等一系列圖書館領域的主要法律規范相繼頒行，我國圖書館已經很大程度獲得了國家法律的權威保障。不過可惜的是，因我國現有圖書館法律法規主要是圍繞公立圖書館進行規范，對形形色色各類私人圖書館的規定往往語焉不詳甚至普遍缺失，故私人圖書館便很難根據現行法律規范獲得國家強有力的法律支持。久之，必將嚴重阻礙到它們在當前法治環境中的進一步充分發展。湖南省是我國中部地區人口大省和文化大省，長沙市更乃國家首批公共文化服務體系示范區創建城市[1]，其在圖書館事業建設方面的成就有目共睹。故而，筆者特將湖南省長沙市私人圖書館作為分析樣本，通過實地考察與問卷調研相結合的方法收集數據，力求緊密圍繞當前私人圖書館發展暴露出來的問題與解決方略展開實證思考，希望能對法治環境下我國未來私人圖書館的順暢發展有所幫助。

2 長沙市私人圖書館的發展現狀

筆者從長沙市各轄區著手，最先欲通過政府信息公開、電話溝通、實地考察等方式獲取相關轄區內私人圖書館的數量和地址等信息，但在與文化旅游廣電局、民政局、市場監管局等相關部門及各街道辦事處聯系后收獲寥寥。多數負責人表示，私人圖書館因規模各異、種類繁多，且并未強制要求辦理登記備案等手續，因此無法統計到確切數據。隨后，筆者通過國家企業信用信息公示系統、“企查查”“天眼查”等查詢系統，搜索“圖書館”“書屋”“圖書出租”等關鍵詞，綜合考慮館藏冊數、館設面積、創建時間等因素，選取了“讀者之家”“止間·雨岸”“書蟲讀書成長俱樂部”(以下簡稱“書蟲”)、“TAXI繪本館(申奧美域)”(以下簡稱“TAXI繪本館”)、“簡名書苑”等不同類型的十余所私人圖書館作為研究對象(見表1)，以實地考察與問卷調研相結合的形式對各圖書館的發展情況進行了較深入尋訪，總結歸納出以下內容。

2.1 長沙市私人圖書館的類型

2.1.1 調查說明

根據不同分類標準，可以將私人圖書館劃分為不同類型。如有學者根據資金來源不同，將其分為個人獨資、股份制和基金會三種形式[2]；有學者根據服務群體不同，將其分為社區民間圖書館、學校民間圖書館和民間專門圖書館三類等[3]。對現實存在的私人圖書館進行整序應是圖書館研究重點和后續研究的基礎[4]，筆者這里以提供的服務內容作為分類標準，將其劃分成提供單一型服務的私人圖書館和提供混合型服務的私人圖書館兩種類型(見圖1)。

2.1.2 長沙市私人圖書館的具體類型

(1)提供單一型服務的私人圖書館

這類私人圖書館幾乎都是由私人個體或單戶家庭創建管理，多位于街角巷道之中，常來借閱的讀者多系周邊學校學生或小區居民。圖書館面積不大，藏書種類較少，開放時間較靈活。若需將書籍借出，需要支付一定的押金辦理借閱憑證，有些還需根據圖書標價不同收取小額租金。長沙市雨花區私人圖書館眾多，位于雨花區桂花二村菜市場1號門面的“讀者之家”便屬于該類型。據管理人周先生介紹，該間面積僅為10的私人圖書館創辦于1992年，從其父輩開始經營，自己則是退休后接手管理的，創辦20多年來從未搬離。創辦初始，大家都愛來借書，“讀者之家”根據書籍價格的不同，對每本書每日收取租金0.3-1元不等。在金庸武俠、瓊瑤言情盛行時期，總藏書不足千冊的私人圖書館每日借閱量可高達百余冊。之所以選擇繼續堅持辦下去，一則因為這是父母打拼了很多年的一方土地，二則是周邊居民、學生、菜市場老板都已熟悉這家小圖書館，想繼續為大家提供精神養料。但令人遺憾的是，因電子產品及數字閱讀資源的普及，“讀者之家”終于無法苦撐下去，從2014年起改為了出售期刊雜志的報刊亭。

表1 主要研究對象的基本信息

圖1 長沙市私人圖書館類型

(2)提供混合型服務的私人圖書館

提供混合型服務的私人圖書館又可細分為兩種，一種是在提供傳統圖書館服務基礎上，有規律的持續進行圖書館相關文化服務業務拓展。例如位于天心區紅衛小學附近的“TAXI繪本館”是一家主要面向本地低幼兒童，融讀書、借書、售書為一體的專業性低幼兒童圖畫繪本借閱連鎖機構[5]。它自開館來已有9載，在這個約70的小天地里，藏書現達1.4萬冊之多。該館圍繞傳統圖書館服務進行了文化教育培訓、中小學生綜合素質培養等文化服務業務拓展。目前它還是與湖南省體育局棋類協會合作的棋類培訓基地，館內設有專門的教室和設施用于棋類培訓教學。分別坐落在岳麓區英才園社區的抗日戰爭圖書館和芙蓉區豐泉街道古井社區的“HOME書房”，同樣除對外免費提供傳統圖書館文獻借閱服務外，也經常與各學校、其他單位合作，開展讀書交流會、專題知識講座等文化服務業務拓展活動。尤其是抗日戰爭圖書館，它更以中小學生、抗戰老兵等受眾為主體展開閱讀宣講文化服務拓展活動，積極弘揚抗戰精神。

另一種提供混合型服務的私人圖書館則是將文化服務與非文化服務業相結合。例如在館內提供簡餐、飲水等生活供給，或者以有償或無償地形式將場所提供給社會人士開展非文化類活動。位于長沙市雨花區圭塘河岸悠游小鎮的“止間·雨岸”與“書蟲”便屬此類。“止間·雨岸”在市場監管局登記名稱為長沙霖詠文化傳播公司，館舍面積約1000，其中有100左右面積用于餐飲業運營。館內設置了專門的讀者閱讀區，二樓兒童閱覽室裝潢極富特色，此外還幾乎每本書都為讀者提供了試讀本。工作人員告訴筆者，當前圖書館管理部有工作人員3人，餐飲部則有20余名員工，因存放圖書較多(約2萬冊)，日常工作量較大，因此正在招募圖書管理人員。他表示只要勤奮、愛書且達到大專以上學歷者都可前來應聘。另一家私人圖書館“書蟲”與“止間·雨岸”近為鄰里，但運營方式存在較大差異。“書蟲”將文化區與餐飲區完全分離，從館外看就像兩個完全獨立的門店，總館面積約600，其中餐飲區占地約100。全館共10名員工，目前暫未配備圖書館專業工作人員。該館設立了專門的消費閱讀區，若在餐飲部進行消費或購買書籍、文化創意產品便可進入消費閱讀區閱讀。如果想把喜歡的圖書帶回家，還可通過辦理充值會員卡并交納100元押金的方式來實現。對超過借閱期限(借閱期限為30天，每本書可到館續借一次)未按時歸還的，則視為會員收藏，將按圖書標價扣除相應押金；對損毀圖書影響他人借閱或遺失圖書的，則要求會員按標價將圖書買回作為補償。

3 當前長沙市私人圖書館發展存在的主要問題

3.1 行政機關的登記管理較混亂

筆者在調研中發現，由于私人圖書館本身從事的服務范圍較龐雜，故目前長沙市私人圖書館在登記管理上就顯得較為混亂。首先在行政主管機關方面，負責相關工作的行政主管部門往往凸顯“多頭管理”令人無所適從。若私人圖書館涉及經營行為的，必須到市場監管局辦理工商營業執照；若涉及出版物零售業務的，還要到文化旅游廣電局辦理出版物經營許可證；若打算申請設立非營利組織公共文化機構，則屬于民政部門負責。多數私人圖書館的館長或負責人均表示，如需申請成立非營利組織，相關登記手續、程序非常繁雜，待要變更或注銷時，一切又得從頭再來，所以很多私人圖書館干脆變相登記為私營企業、合伙、個體工商戶等形式。還有的就干脆不登記，形成“草根”組織，只要不出問題也能長時間存在[6]。這樣一來，極大阻礙了私人圖書館發展。其次在當前相關行政主管部門具體登記管理工作中，往往更注重初始階段形式審查，日常變更管理等實質性登記管理工作卻極少問津。例如位于長沙市雨花區曙光南路94號以“王少華書店”名稱登記的私人圖書館，創建于2008年7月，在國家企業信用信息公示系統上標注的經營范圍為租書，但老板表示因近年通過紙質媒體讀書看報者越來越少，這間不到10的小圖書館早已變更經營內容成為一家銷售書報雜志的報刊亭，可國家企業信用信息公示系統中的信息卻未做任何變更。又如在長沙本地頗有名氣以“德思勤24小時書店”名稱登記的私人圖書館，其登記公示的經營范圍內包括了圖書出租業務，但工作人員表示該館書籍僅供讀者在館內閱讀，不得對外借閱。據此不難看出，當前相關行政主管部門的登記管理一定程度上流于形式，這便妨礙了私人圖書館順利發展。

3.2 運營資金不足

館藏數量、活動質量等要素在很大程度上決定著圖書館的人流量。提供單一型服務的私人圖書館多數只能依靠創辦者個人投入來維持運營，進行圖書館相關文化服務業務拓展的混合型私人圖書館雖可通過籌辦其他文化服務活動獲取資金，但活動開展的前期仍需投入大量開銷。相較前兩者而言，文化服務與非文化服務業相結合的私人圖書館在資金收益上顯得稍為充裕。但實質上，為開展這些業務如餐飲業等支付的勞務費、設備購置費同樣是巨大開支，其未來發展并不樂觀。且如果私人圖書館為化解資金困境過多展開營利性服務，又將會偏離了圖書館向普通大眾提供公共文化服務的公益初衷[7]。“我們的繪本館辦了快10年了，主要收入是會員費，現在是70元/月，680元/年。繪本館平時也舉辦一些閱讀拓展、專題講座等活動，有時會請專門的老師過來，很多都是免費為會員提供的。”位于長沙市天心區“TAXI繪本館”的譚館長接受筆者訪談如是說，“前不久剛跟房東續簽了3年合同，平均每月房租近6000元，每月至少要保證有效會員達到80多人才能勉強夠支付房租。資金問題很大，但現在繪本館的事務都是我一人操手，很多活動都需要策劃，我自己也需要不斷學習，若是為了吸引會員而降低服務質量，我覺得這樣有悖初心。”在與一些私人圖書館的館長或負責人訪談時，很多都因運營資金不足而對未來發展憂心忡忡。

即便是得到公共圖書館支持，加入總分館體系成為了公共圖書館分館的私人圖書館同樣也存在資金缺乏的問題。截至2019年4月，筆者調研統計到長沙市公共圖書館總分館共125家(含自助圖書館)，其中與社會力量合辦的有24家，坐落在望城區的“簡名書苑”私人圖書館和長沙縣的“星城國際”私人圖書館就位列其中。當前，長沙市嚴格遵循相關規定，實行了總館主導下文獻資源統一采購、統一編目、統一配送、通借通還和人員統一培訓等措施[8]，但這些措施重在對業務指導和資源調配方面的管理，只能保證圖書館的基本運營。譬如它們能夠滿足讀者對書籍的借閱需求，而面對如何解決引進與拓展新型業務的問題便力不從心了。據“簡名書苑”的工作人員介紹，“當前我們的圖書館幾乎沒有任何收入，工作人員的薪水、節假日福利及后期業務拓展所需費用只能依靠創辦者單方投入。如果可以，當然是非常希望能得到政府及相關文化部門資金資助的。”對此，“星城國際”私人圖書館創辦人“劉哥”也深表贊同。可見，若要保障私人圖書館得以持續穩定發展，充足的運營資金顯然不可或缺。

3.3 工作人員專業素養偏低

高素質的圖書館專業工作人員對保證圖書館健康運作至關重要。受館舍、經費等多重因素制約，當下長沙市很多私人圖書館主要工作人員往往僅創辦者本人，他們既無暇接受圖書館專業技術知識培訓，也無經濟能力斥巨資招聘高素養專業工作人員。故目前私人圖書館員工往往只能從事最基本的圖書借閱歸還工作，在其他相關服務方面幾乎空白，很難有效為讀者進行閱讀指導或是提供第二次文獻信息資源等服務[9]。特別是社區附近的私人圖書館，多以未成年人為主要服務對象，未成年人模仿能力和學習能力較強，私人圖書館工作人員自身素養和專業指導能力低下無疑更會對未成年人閱讀興趣和習慣塑造產生巨大負面影響。但當前多數私人圖書館在招募志愿者或正式工作人員時往往較專業、學歷而言，更重視待人處事、協調溝通能力。譬如位于長沙市雨花區的“止間·雨岸”在招聘公告上就明確表示，應聘工作人員應具有大專以上學歷，并喜愛讀書，至于是否具備圖書館學、管理學等專業基礎知識或任職資質，并未被納入硬性規定。另一家坐落于雨花區的“和+共享”圖書館工作人員則主要由熱心公益事業來自各行各界的志愿者“和閱君”們組成，其公益熱情毋庸置疑，但圖書館學等相關專業基礎知識就不免令人擔憂。所謂聞道有先后，術業有專攻，專業的事情應當交給專業人士去做。當前長沙市私人圖書館在工作人員專業素養方面存在嚴重不足，長期以往，必將極大阻礙到它們未來發展。

4 法治環境下未來我國私人圖書館發展的保障措施設計

從前述可知，當前長沙市涌現的私人圖書館類型較多且大都獲得了不小發展，但相應暴露出來的問題也不少。正所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，湖南是我國中部地區人口和文化大省，圖書館文化事業相對較發達，通過選擇湖南省長沙市各大私人圖書館作為樣本進行分析，一定程度也具備著全國范圍的代表性。而通過法治實現社會發展又是現代國家之根本舉措，故為有效推動我國私人圖書館未來在法治環境下的順暢發展，必須對癥下藥設置一系列強力保障措施，這主要包括：

4.1 明確私人圖書館的行政管理機關和登記管理職責

近年來，我國私人圖書館在發展過程中呈現出百花齊放的景象，但百花爭艷之余也給其帶來了規范管理上的難題。若長期存在私人圖書館“多頭管理”和缺少日常變更管理等實質性登記管理工作，私人圖書館難免變得愈發混亂無序。合法登記備案是規范管理私人圖書館，促使其得到相關制度、政策全面保障的必然前提。筆者認為，根據原文化部和民政部聯合制定的《文化類民辦非企業單位登記審查管理暫行辦法》第4條，文化行政部門是文化類民辦非企業單位的業務主管單位。文化類民辦非企業單位的設立須經文化行政部門審查，并依照國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》的規定進行登記[10]。由此可知，私人圖書館在經文化行政部門審查后，應到所在轄區的民政部門進行登記。故為減少私人圖書館“多頭管理”亂象，首先，申請創辦者應向館舍所在的縣級地方人民政府文化主管部門提交申請材料，符合創建條件的私人圖書館均應到該部門辦理備案手續；其次，非營利性私人圖書館應主動到同級民政部門辦理登記手續；最后，營利性私人圖書館還應在同級市場監管部門辦理與其經營范圍相符的營業執照。各相關行政管理機關彼此應注重相互協商配合，加強信息共建共享。另外，上述行政管理機關在登記管理過程中，除須重視原有初始階段形式審查，更要加強日常變更管理等實質性登記管理工作，做到真正切實有效管理。

4.2 依法完善對私人圖書館的扶助措施

從前述可知，運營資金不足乃當下制約私人圖書館發展的重大障礙之一。雖然現行《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》已對公共圖書館等文化服務機構的保障措施作出了相應規定，但因上述兩部法律主要系針對各級政府等創辦的公立圖書館進行規范，涉及私人圖書館的規定即便有也大多語焉不詳，兼之傳統觀念層面有很多也不認同私人圖書館特別是營利性私人圖書館屬于公共文化服務機構，它們顯然就極難根據現行法規享受到相關扶助。考慮到私人圖書館畢竟也是國家公共文化服務事業的重要生力軍，它們往往起到對公立圖書館的查漏補缺作用，為社會大眾文化素質提升和精神文明建設作出了應有貢獻，許多國家都用法律規范和章程制度來表示明確支持和鼓勵[11]，故我國未來不妨也在相關法律法規中就私人圖書館運營資金來源作出明文規定，從而確保其同樣能依法一定程度獲得國家扶持，推動它們茁壯成長。

4.2.1 直接資助扶持

2012年文化和旅游部頒行的《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》已直接指出，“采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政府措施，引領民間資本投資興建民間文化館、圖書館、博物館、美術館等文化設施……”[12]根據該意見的規定，私人圖書館作為普通私個體投資即一類民間資本創辦的圖書館，由于發揮著惠民、利民、助民的公共文化設施作用，顯然是能夠享受到文化和旅游部等相關國家公權力部門所提供的各項直接資助扶持。韓國現行《圖書館法》同樣曾規定，無論公立或私立公共圖書館均可獲得國家或地方自治團體的財政補助[13]。有鑒于此，未來我國相關立法或行政機關完全可以依照《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》的模式對私人圖書館直接資助扶持在具體法律規章中予以明確規定。而且在實踐操作中各級行政機關還可根據不同地區和不同私人圖書館具體情況，依照法規充分利用各項直接資助扶持舉措來實施有效宏觀引導。譬如針對那些公共文化服務事業相對較落后的偏遠地區，若有私人圖書館愿意不畏艱辛大力投身公共文化服務工作，各級行政機關顯然應當向其提供強力資助，將政府公共文化服務采購、私人圖書館項目補貼等直接資助扶持落到實處。反之若是某些故意借用公共文化服務“公益”之名而大肆暗中牟利的私人圖書館，則不給予其任何直接資助扶持。如此這般，便能將資助經費最大化發揮效用，促使私人圖書館更好地為公共文化事業建設服務。

4.2.2 間接資助扶持

2007年國家發改委、教育部聯合發布的《關于學校水電氣價格有關問題的通知》規定，“為了進一步支持教育事業發展，……決定擴大對學校用電、用水、用氣價格優惠范圍。”[14]其中學校用電、用水、用氣具體范圍按照該規定又涵蓋了學校下設的圖書館，這樣顯然為各類學校圖書館發展節約了巨額開支。而私人圖書館和學校圖書館在服務群體上相比較，其范圍大多更具有普遍性和廣泛性。故為推動私人圖書館更好地向社會大眾提供公共文化服務，國家發改委、文化和旅游部等相關公權力部門也可比照對此類學校圖書館的間接扶持模式，在相關法律法規中明確規定給予私人圖書館基本水電氣供應的適當優惠，從而使它們節約開支將經費更多投入到其他亟需建設的方面去。

4.3 依法制定內部規章制度提升工作人員專業素養

高素質的工作人員是圖書館良好運行之基本要素。現行《中華人民共和國公共圖書館法》第19條就明確指出，“政府設立的公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、專業知識和組織管理能力……工作人員應當具備相應的專業知識與技能，其中專業技術人員可以按照國家有關規定評定專業技術職稱”[15]。不過與前述相關運營資金的法條類似，該條款也僅針對由各級政府創辦的公立圖書館，私人圖書館并未包括在內。筆者認為，盡管大多數私人圖書館在館藏規模、讀者數量、業務范圍上遠不可與公立圖書館相比，但它們同樣需要高素質的工作人員來維持自身順暢運行，故適當比照公立圖書館制定出符合法律規定并同自身相匹配、實際可行的內部規章制度打造高素質工作人員隊伍也不容忽視，具體包括：

(1)依法引進和培養專業工作人員

當前我國私人圖書館受制于自身規模、運營資金以及社會影響力等主客觀因素，具備較高專業素養的工作人員往往非常匱乏。為改變這一不利局面令其能夠更好地開展公共文化服務，其工作崗位理當效仿公立圖書館盡量多交由具備相關圖書館學、管理學等專業技能的人員從事。現行《中華人民共和國公共文化服務保障法》第52條明確規定，“國家鼓勵和支持文化專業人員、高校畢業生和志愿者到基層從事公共文化服務工作。”[16]鑒于形形色色的私人圖書館大多扎根于社區，完全符合該法條對“基層從事公共文化服務工作”的界定，就大可依照該法制定內部規章制度來理直氣壯引進專業人才。除此之外，借助法律的扶持措施加強自身專業工作人員培養也很重要。例如根據《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》第一部分第22條規定，“縣級以上公共文化機構從業人員每年參加脫產培訓時間不少于15天，鄉鎮(街道)和村(社區)文化專兼職人員每年參加集中培訓時間不少于5天”，且其標準實施部分更明確指出該指導標準實施所需經費納入各級政府財政預算[17]，這樣一來私人圖書館便可依此設置相關內部規章制度派專人積極參加各類培訓，有效實現對自身工作人員專業素質的培養。

(2)依法定期對工作人員相關服務實施考核

要判斷圖書館工作人員是否具備了較高專業素養，對其相關服務實施定期考核顯然是一種行之有效的評價方式。定期考核即以圖書館工作人員在一定期限內展現的綜合素質、工作態度、工作績效等項目為基本評價要素，各館根據具體需要以月、季或年為時間單位展開。為調動工作人員之間的工作積極性，私人圖書館必須確保此類考核的可操作性。例如它們可借鑒部分公立圖書館的成功經驗，在不違背現行《中華人民共和國勞動法》情況下，制定內部規章制度將工作崗位分成窗口工作、基礎業務(采編、網絡保障等)、行政后勤(財務等)三類，并將綜合素質、工作態度、工作績效等考核項目再做進一步具體細分。其中綜合素質包括業務技能、創新能力、參加培訓情況、處理突發問題能力、人際溝通等，工作態度包括敬業精神、勤勉程度、團隊協作、紀律遵守和執行力等，工作績效則涵蓋履行崗位職責情況、完成規定時間單位的工作數量和質量、服務效益評價、讀者滿意度等。在針對具體細化項目評價考核時，不妨積分法和加權法并用。前者要求將具體細化項目量化成數學分值予以統計比較；后者則考慮到不同崗位對不同考核項目的重要性存有較大區別，對積分法的分值進行加權設置(如將行政后勤崗位的團隊協作積分在基本分25分基礎上設置5分的加權值等)以確保考核的公正性[18]。另外還需注意的是，內部規章制度在規定此類具體考核工作時須強調引入私人圖書館管理層、員工、社會公眾的普遍參與，并要求將結果面向社會予以公開，待到公示期滿之后才能作為最終實施依據。因為只有這樣，才能保證公正透明地促進高素質私人圖書館工作人員隊伍建設，發揮各崗位工作人員的最大化社會價值。

5 結語

在當今社會，私人圖書館的發展必須放到法治環境下考慮，必須與其面臨的現實問題相對應。倘若我們能針對現實問題給予它們切實有效的保障措施推動其在法治環境中順利發展，私人圖書館的公共文化事業建設功能才能最大化凸顯。這樣長期下去，也方能吸引更多的民間力量和社會資本參與到公共文化事業建設中來，切實打造出最廣泛意義的精神文化家園。