新發展階段社會治理共同體的演進邏輯、掣肘因素及行動路徑構建

2021-03-07 00:16:44潘琳

中共南京市委黨校學報 2021年3期

[摘要]在全面建設社會主義現代化國家的征程中，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是國家治理的根本前提和保障。文章從社會治理共同體的演進邏輯、掣肘因素以及行動路徑三個維度深入探析新發展階段社會治理共同體的構建問題。新發展階段構建社會治理共同體的本質是在黨的領導下，在社會治理制度創新、多方參與、載體建設、科技支撐和人才保障等要素的共同作用下，拓寬公眾參與社會治理的方式、渠道和途徑，其目的是通過社會治理共同體的構建助力實現全面建設社會主義現代化國家的宏偉目標。

[關鍵詞]新發展階段;社會治理共同體;演進邏輯;行動路徑

[中圖分類號]C916????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）03-0038-05

黨的十九屆五中全會科學擘畫了一幅人民群眾美好生活的幸福藍圖。首次將“人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為遠景目標提出。并將“改善人民生活品質，提高社會建設水平”寫入十二項重要舉措中，充分體現了黨和國家對人民群眾生活的關切和重視。標志著以人民為中心的社會治理在新發展階段達到新的歷史高度。建設社會主義現代化強國，需要黨的堅強領導，更需要全體人民的齊心協力。“人人有責、人人盡責、人人享有”成為新發展階段社會治理共同體的主要建設方向。只有通過凝聚群團組織、自治組織、社會組織、企事業單位、公眾等各方主體的治理合力，尋求社會意愿和訴求的最大公約數，才能不斷滿足人民對美好生活的向往。

當前我國社會治理共同體的實踐探索仍處于發展階段，社會治理共同體的多元主體責任意識和積極性尚未充分激發。黨的十九屆五中全會提出我國“社會治理還存在弱項”。雖然社會治理已呈現從社會管理到社會治理的動態變化，但發展仍面臨基層組織行政化傾向、社會組織自身能力建設不足、公眾參與度較低、各方聯動機制不健全等掣肘因素，影響了社會治理的參與性和積極性。主要表現為社會力量較為薄弱、參與機制尚未健全，使得公眾參與社會治理的能力有待提高[1]。新發展階段社會治理共同體的構建，需要加強對社會規律的認識，深入分析和思考構建社會治理共同體的演進邏輯、掣肘因素和行動路徑，加強對社會治理規律的認識。據此，本文將從以上三個維度，深入探討社會治理共同體的演進邏輯，分析社會治理共同體發展面臨的掣肘因素以及構建共建共治共享新格局下的社會治理共同體的行動路徑，以促進社會治理現代化。

一、社會治理共同體的演進邏輯

（一）理論邏輯：馬克思主義共同體思想形成

社會治理共同體思想的形成有其深刻的理論邏輯，基于馬克思主義共同體思想的萌芽。馬克思和恩格斯從歷史唯物主義視角，以“現實的人”作為研究共同體思想的邏輯起點，探討了人類歷史發展過程中孕育的三種共同體形式，即自然共同體、虛幻的共同體以及真正的共同體。在前資本主義時期，由于人們對自然的認知能力有限以及生產力水平低下，人們為了能更好生存，便形成了相互幫助、相互依賴的“自然共同體”。“自然共同體”本質上為一種基于血緣和地緣聯合的社會關系。第一次技術革命帶來了工業革命，給經濟社會和生活方式帶來了巨大變化。工業革命以后，現代性浪潮將“自然共同體”轉變成為國家“虛幻的共同體”卻無法實現所有人的自由與發展，因為那種個人自由“只是對那些在統治階級范圍內發展的個人來說是存在的”[2]。而每一個人的自由與全面發展才是真正的自由，需打破資本主義國家的“虛幻的共同體”走向“真正的共同體”。1848年，馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中強調，“真正的共同體”的本質不再是一個政治共同體，而是一個“自由人的聯合體”，是一個社會共同體[3]。至此，人們活動場域中的“自由王國”衍生為“真正的共同體”。人類社會發展的最終目標和正確方向是實現每個人自由而全面的發展。

馬克思主義共同體思想中關于共同體本質是社會性的論斷，為新發展階段建設社會治理共同體提供了重要的理論基礎。社會治理共同體的提出，是對國家“共同體”這一概述的深刻實踐，是結合時代特征和中國特色提出的重要命題。

（二）實踐邏輯：中國特色社會主義社會治理體系發展

自新中國成立70多年來，我國的社會治理從傳統社會管理體制的突破到健全有中國特色的社會管理體制，再到打造共建共治共享的社會治理格局，這是一個先“破”后“立”再“創新”的發展歷程。社會治理的創新與發展富有歷史底蘊和現實基礎，我國借此走出了一條中國特色社會主義社會治理之路，構建了中國特色社會主義社會治理體系。

社會治理共同體理念經歷了較長發展歷程。黨的十八大以來，黨和國家不斷探索社會治理創新。黨的十八屆三中全會首次以正式文件提出“社會治理”的概念，強調社會治理注重多元、協調和互動，充分發揮人民群眾的主體地位作用[4]。黨的十八屆五中全會提出要“構建共建共享的社會治理格局”，即共同建設、共同享有。黨的十九大加入“共治”，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。黨的十九屆四中全會強調“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。黨的十九屆五中全會延續了四中全會的表述，頂層設計上，更加注重“完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這是運用馬克思主義理論、立足我國現實國情和實踐提煉出的重要理論觀點，是堅持和完善中國特色社會主義制度和黨的領導的重要理論成果。社會治理共同體理念的提出順應了社會多元主體力量參與社會治理的社會需求，建構了新型“國家—社會”的關系。通過政府、社會組織、企事業單位、群團組織、自治組織以及公眾等多元主體參與社會治理，共同協商維護社會穩定。由傳統政府單一、自上而下的線性管理轉向多元共治的雙向治理的轉變，實現了政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。

二、社會治理共同體的意蘊闡釋與功能定位

（一）社會治理共同體闡釋

根據黨的十九屆五中全會會議公報的主要內容，新發展階段社會治理共同體是需要發動所有社會力量共同建設的共同體。意指黨委、政府、群團組織、自治組織、社會組織、企事業單位、公眾等是社會治理的參與主體，為回應社會治理需求以及解決問題的共同目標，以社會治理場域中協商議事平臺為抓手，基于互動協商、權責對等的原則，共同建設、共同參與治理、共同享有治理成果，從而形成相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[5]。在此過程中，尤為強調治理主體多元化、治理過程協同化與治理方式多樣化。社會治理共同體是在黨委領導、政府負責下推動社會力量參與社會治理。而共同體作為一種非正式組織，在個人之間建立起非正式的組織關系，與其各自的社會關系相互融合，拓寬了社會的交往網絡[6]。以正式組織形式為基礎，向非正式過渡和延伸管理職能，推動正式組織和非正式組織的融合協同。共同致力于服務群眾需求和根本利益訴求，構建社會治理共同體實現了對共建共治共享理念的豐富與升華。

（二）社會治理共同體功能定位

新發展階段構建社會治理共同體，意味著社會治理多元主體之間的職權匹配。首先黨委作為社會治理共同體的頂層設計者，始終處于“總攬全局、協調各方的領導核心地位”，還應借助基層黨組織和黨員來覆蓋治理網絡的細枝末節。在黨建引領下，社會治理共同體的構建通過政治路線和政策主張來實現強大的政治凝聚力和社會動員力[7]。如圖1所示。

圖1 社會治理共同體各主體功能定位

政府作為社會治理共同體的組織主體，角色定位更加中觀與具體。建構社會治理共同體系統中的運行規則，同時發揮資源整合優勢和政策導向功能。通過制度保障如賦權機制、參與機制來激發其他治理主體能動性。社會組織、企事業單位、自治組織是社會治理共同體的支撐主體。填補政府行政邊界外的治理空缺，承接政府職能轉移，提供優質公共服務，滿足多元化的群眾需求。并以項目化載體方式，激發社會力量參與。公眾是社會治理共同體參與主體，在參與中推動社會治理的民主化進程。公眾可憑借群團組織和社會組織等載體塑造參與意識，培養參與能力。以上各主體發揮各自功能和作用又良性互動，依據一定的治理責任機制[8]形成社會治理共同體。按參與程度，社會治理共同體歷經“意識共同體—行為共同體—利益共同體”的發展階段。同時，堅持以人民為中心的價值取向，推進社會治理的和諧穩定。

三、社會治理共同體發展面臨的掣肘因素

（一）基層組織的行政化傾向

習近平總書記治理觀特別注重基層治理。他強調“社區的服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。黨的十九屆五中全會再次強調“推動社會治理重心向基層下移”。基層治理是服務群眾的最后一公里，當前基層組織工作中，要面對千頭萬緒的治理難題[9]。在“上面千條線，下面一根針”的現狀下，既要應對上級各部門信息報送和業務要求，又要直面本地居民和企業為其排憂解難。尤其基層社區和網格承擔了各部門下派的大量任務。如社會保障、文明創建、綜治維穩等常態職能，此外還有經濟數據統計等臨時性任務。普遍存在“小馬拉大車”疲于應付的現象。而行政事務繁多，嚴重影響社區服務的效率和社會治理效能。

（二）社會組織能力建設不足

近年來我國社會組織在不斷發展。社會組織參與扶貧、養老、助學、防汛救災、社區支持等領域服務，已成為社會治理共同體的重要力量來源。筆者從2019年7—8月對全國各區域選擇的34家社會組織的調研訪談中分析出當前社會組織還存在一些困境，如社會組織的能力建設、資金來源、人才隊伍等方面較不完善。首先是社會組織經費普遍緊張。當前社會組織活動起來較為困難，原因是大部分社會組織仍在孵化培育中，過度依賴政府，活動經費有限，籌資能力也有限。其次是社會組織缺乏專業人員。一些社會組織靠兼職人員在支撐，有些組織雖有專職人員，但人才流失嚴重。地方高校大都重視開設社會工作相關專業和課程，為社會培養社會工作人才，但大學生畢業后去社會服務機構就業，發現工資少，缺少福利保障，缺乏職業晉升空間，不愿長期從事社會工作，進而造成人才流失。當前社會組織發展過程中，最大難題是缺乏專業人才。社會組織花費大量時間成本培養社會治理的專業人才，在項目載體建設上能全面負責。但最后由于社工職業不穩定、工資低、社會認可度不高造成人才流失嚴重。專業人員匱乏導致社會治理項目未能實現可持續化運轉，當前社會組織人才激勵機制缺失、晉升通道有限使得社會組織難以留人。

（三）公眾社會治理參與度較低

當前大部分公眾有著服從政府、依賴政府的心態，主動參與社會治理積極性和熱情不高。隨著城鎮化進程的推進，城市人口的頻繁流動以及“單位人”到“社會人”的轉變，帶來人際關系的疏離化，居民日益“原子化”。部分“經濟理性人”存在“搭便車”心理，個體參與的行為動機較弱。對社會治理的參與程度不深、認同感不強，存有“社區冷漠癥現象”。而發揮公眾積極性主動參與社會治理是構建社會治理共同體的前提與基礎。因此，當前亟待培養公眾參與的責任意識與積極性。

（四）社會治理聯動機制不健全

社會治理是一項系統的工程，是由多元主體發揮各自職能定位形成的開放共治體系。在社會治理中，應當更注重各部門和多元主體的聯動融合。當前全國一些地方政府的社會治理經驗和做法較有成效，創新和發展了諸多社會治理經驗與模式。但最大難點是在政策上做好完善和引導，推進跨部門的統籌協調，包括資金、業務和人才上的有效統籌，將社會治理納入政府績效管理考核的范疇;推進社會治理意識和觀念的改變，從價值觀念上推進社會治理共同體的價值體系建設而非停留在社會治理創新的一般性政策宣導上。

四、構建社會治理共同體的行動路徑

（一）堅持制度引領，完善社會治理體制機制

建設社會治理共同體，要發揮中國特色社會主義制度優勢，關鍵在于完善社會治理的體制機制建設。從社會治理共同體的理念意蘊來看，“人人有責”解決的是意識問題，要進一步完善黨委領導、政府負責的制度安排。強化社會治理多元主體的責任意識，明確責任意識。優化跨部門的協調聯動機制，并落實到社會治理的具體項目和業務上，實現各部門的協同和聯動。同時，要積極培育各類組織、公眾參與社會治理的信任機制，引導和鼓勵群眾參與。“人人盡責”解決的是行動問題。加強制度建設，政府通過增能賦權機制或公眾參與機制，使每個人成為參與社會治理的一分子，保障“人人盡責”的可能性與有效性。給予各類組織和群眾更多支持，完善基層群眾自治機制。發揮社會組織和基層自治組織的動員性，調動社會主體積極性，集中社會力量參與社會治理。“人人享有”解決的是結果覆蓋面問題[10]。通過完善相關利益分配機制和矛盾化解機制，讓社會治理的成果更多、更廣泛地惠及全體人民群眾。保障人人享有、人人滿意，讓每個人都能享受成果，在社會治理進程中不斷促進社會的公平正義。

（二）推進多方協同，強化基層社會治理創新

社會治理的中心在基層，“基礎不牢，地動山搖”。基層是服務群眾的“最后一公里”。在基層治理中發揮多元協同共治，構建社會治理共同體，首先應堅持群眾觀點和群眾路線，讓群眾做社會治理工作的評判者。社會治理工作成效由群眾來評價。為推動群眾關注的熱點難點問題解決，浙江省淳安縣每年組織問效評議大會，選擇一個和民生息息相關的主題，由市民對政府相關職能單位工作情況進行評議。為推動政府職能部門相互配合，解決基層社會治理問題作出了有益探索。

其次，要激發全社會活力，群眾的事多依靠群眾解決，讓全社會共同參與社會治理。提升群眾參與性，形成有群眾基礎的基層社會治理創新體系。社會治理既要滿足人民群眾高品質、高層次美好生活需求，又要深化對社會治理規律的認識[11]，即以黨建引領帶動多方主體協同聯動。如“楓橋經驗”發揮了群眾力量，彰顯了基層社會治理的智慧。在“楓橋經驗”的帶動下，全國各地都進行基層社會治理的有益探索。安徽省寧國市西津派出所，在探索基層社會治理創新中，發動和依靠群眾成立三支各具特色的專業隊伍：“藍精靈團隊”（安保志愿者隊伍）、“山城平安聯盟”和“大聯調團隊”。特別是“大聯調團隊”是以西津派出所朱國梁工作室的調解團隊為主，以西津街道辦事處七站八所為輔，以住室心理咨詢師、律師，以及老教師、老黨員、老干部和各行各業專業人員（水電工、房屋租賃、建筑裝潢業等）為專業支撐，以村社治保調解員為補充的大調解團隊。三支隊伍發揮出了“1+1+1>3”的功效，逐漸構建起了基層群防群治的新格局。將矛盾糾紛化解在基層，將平安創建在基層，打造了“楓橋經驗”的西津品牌，創新和推動了新時代“楓橋經驗”的發展。

（三）做實載體建設，以新時代文明實踐融入社會治理

社會治理共同體重在群眾參與，難在引導融入。以新時代文明實踐站為載體，凝聚群眾、引導群眾，為群眾參加社會治理共同體建設搭建平臺。一是暢通群眾訴求多元化表達渠道。以制度化、常態化方式建設群眾發聲渠道，如“民情氣象臺”“民情二四走”等方式采集、整理和反饋社情民意。二是建立群眾訴求的快速響應機制。將社情民意采集與反饋納入網格化管理，實現新時代文明實踐站與網格化管理、“吹哨報到”機制的對接聯動。進一步推動社區吹哨、部門報到、領導銷號的工作機制。三是精準回應群眾訴求，建立覆蓋群眾身邊大小事的服務機制。以新時代文明實踐站為依托開展理論宣講、政策解讀、移風易俗等便民服務，實現黨建引領“一呼百應”、社區治理“有求必應”。四是搭建多元協商議事平臺。特別是關心群眾日常生活中“關鍵小事”。以“微服務”滿足群眾“微心愿”。通過線上線下等多種方式，搭建“陽光議事廳”等協商議事平臺。推動村（居）民議事協商制度建設，讓群眾在社會治理共同體參與中提升自治共治能力。

（四）加強科技支撐，提升社會治理的智能化水平

互聯網不僅是一場技術革命，也是一場社會治理的變革。黨的十九屆五中全會強調“加強社會治理的數字化和智能化水平”。構建社會治理的共同體，要運用移動互聯網、大數據和人工智能等科技成果實現社會治理。利用現代化手段提升服務群眾的效率和質量，運用大數據解決社會治理有關問題，打破政府各職能部門間的“信息孤島”。通過網格數據的收集和精細化治理，熟知民生民情。打造統一規范、運行高效的云城市、云社區。社會治理的難點是人，用大數據管人和規范人的行為，應成為社會治理的突破口。如通過大數據加強流動人口和出租房屋服務管理，促進和完善社會信用體系建設。運用科技支撐持續推進社會治理的精細化水平，如福建等地通過大數據建立社會穩定指數信息系統，實現對社會風險的預警預測，一張數據圖表可以反映全省各地社會穩定情況。杭州住房保障和房產管理局與阿里巴巴、螞蟻金服集團構建了智慧住房租賃監管服務平臺，實現對全市流動人口的服務與治理。

（五）深化人才保障，打造專業化社會治理隊伍

建設社會治理共同體從“選用育留”四個方面培養專業社會治理人才，運用專業知識和技能實現社會的有效治理。

社會治理工作需要選拔人才，要將人才保障納入治理體系和規劃中。通過政策和資金等激勵措施做好人才引入，形成“外部引進+內部推薦”的多渠道引入機制。吸納不同領域和層面的人才充實到社會治理隊伍中。拓寬基層社會治理人員的晉升通道。敢于任用人才，特別是懂技術和善管理的復合型社會治理人才。建立容錯機制，形成創新激勵氛圍。與地方高校建立人才培養體系，同時在基層社會治理場域打造大學生實習基地，形成產學研一體化治理平臺。加強專業技能培訓，應用互聯網開展社會治理的能力，推動與社會治理相關部門、社會組織、志愿者的聯動能力。如合肥方興社區學院采用“3+3+1”（微服務、微綜管、微治理;微公益創投、“五社聯動”、網格化;公共課）的培訓體系培養專業化社會治理人才。留住人才要從人員納入編制、提高薪資、基層減負等方面給予基層社會治理人員基本保障，拓展其職業晉升空間，提升其歸屬感。著力解決人才的后顧之憂，建設社會治理的價值共同體，激勵和支持更多社會治理人才在基層崗位發揮作用。

立足新發展階段的社會治理，需不斷滿足人民對美好生活的向往。構建社會治理共同體，要在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，尊重各類組織和群眾主體性地位，發揮每個個體參與治理的主體作用。在成果分享上讓社會治理的成果更多更公平地惠及全體人民。構建新發展階段下的社會治理共同體，必須始終堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。促進人的全面發展和社會的全面進步，為實現社會主義現代化奠定堅實的基礎。

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