論教育法典的地位與形態

湛中樂

一、問題的提出

民法典的頒行為其他領域的立法的法典化提供了示范。可以預見，在民法典出臺之后，我國法典編纂工作將邁出新步伐，其中包括教育法典編撰工作。作為印證，根據全國人民代表大會常委會（以下簡稱全國人大常委會）公布的2021年度立法工作計劃，全國人大常委會將研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。此外，教育部在《教育部政策法規司2021年工作要點》中透露，2021年將“研究啟動教育法典編纂工作”。顯然，教育法典的編撰工作已經箭在弦上。

教育法典編撰工作的目標是教育法法典化，這有其必要性。以1980年學位條例的頒布為標志，教育界迎來了國家定規立制的新時代。隨著義務教育法（1986）、教師法（1993）、教育法（1995）、職業教育法（1996）、高等教育法（1998）、民辦教育促進法（2002）等法律的頒布，有中國特色的社會主義教育法律法規體系初步形成。然而，我國教育法律還處于體系化的初級階段，“體系化初級階段的立法模式雖然條塊分明，但過于松散，且在過去很長一段時間里，由于我國社會的快速轉型升級，單行法在應對不同時期、不同問題中存在先天性不足，在具體規范方面可能存在重復、交叉、疏漏、割裂、矛盾與沖突，也存在著大量為改革探索留下的指引性規范”。〔1〕周洪宇：《建議將編纂教育法典納入“十四五”立法規劃》，載https://m.thepaper.cn/baijiahao_11525356，2021年7月15日訪問。通過教育法法典化，重新審定教育法的全部法律規范，修改不合時宜乃至相互抵觸的條款、補充新的條款，使之成為基于某些共同原則、內容協調一致、有機聯系的統一的教育法。如此一來，能夠“矯正當前教育法混亂的體系格局，避免重復立法，也能統一法律適用，更能促進教育法成為獨立的部門法，形成獨立的教育法學”。〔2〕童云峰、歐陽本祺：《我國教育法法典化之提》，載《國家教育行政學院學報》2021年第3期。

可以說，如何實現教育法法典化是擺在學界面前的一大課題。長期以來，學界更多關注的是單個教育法的立法問題以及單個教育立法中的某個問題或者若干問題，而鮮有涉及宏觀層面的教育法法典化問題。以民法典的編纂為契機，教育法法典化問題始為學界所關注。甚至早在民法典之前，就有學者提出編制教育法典的設想，并指出這將是一項龐大、復雜且具有很強挑戰性的任務。〔3〕參見孫霄兵、馬雷軍：《教育法理學》，教育科學出版社2017年版，第27頁。當然，由于距離民法典的頒行時日尚短，教育法法典化對于學界而言仍是一個新問題。從既有為數不多的相關文獻看〔4〕參見馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期；孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》，載《復旦教育論壇》2021年第1期。，其主要涵蓋教育法法典化相關概念、教育法法典化有利條件、教育法法典化面臨的困境、〔5〕參見同前注〔4〕，馬雷軍文。民法典對于我國教育法法典化的啟示、教育法法典化的可行性、〔6〕參見同前注〔4〕，孫霄兵、劉蘭蘭文。教育法法典化的正當價值〔7〕同前注〔2〕，童云峰、歐陽本祺文。等教育法法典化的前提性問題，而對教育法法典化的具體路徑問題缺乏必要的關注。教育法典的法律地位、形式與內容等教育法典編纂過程中必須回答的問題，在既有研究中尚難以找到答案。

在教育法典編纂工作已箭在弦上的背景下，教育法法典應以何種面貌呈現在我們面前這一問題顯然更重要，而這需要進一步明晰教育法典的法律地位、形式與內容等問題。其中，教育法典的法律地位問題是教育法法典編纂的前提，其涉及的是教育法典與其他部門法律尤其是行政法之間的關系。教育法典的形式與內容共同決定了教育法典的形態，前者系教育法典的具體結構，后者指教育法典的主要內容。對教育法典的具體結構與主要內容進行設計，教育法典的形態也就呈現在我們面前。由此，不僅可為教育法典編纂工作的開展提供現實指引，還可為學界就教育法法典化問題的進一步探討提供一個分析的靶子。

二、教育法典在我國法律體系中的地位

欲探究教育法典的形態，首先要明確教育法典在我國法律體系中的地位。我國法律體系是“以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體”。〔8〕中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》白皮書，2011年10月發布。由此可見，教育法典在我國法律體系中的地位涉及兩個問題。

第一是文件形式歸屬問題，即教育法典應以何種形式的規范性文件呈現。從規范性文件的形式來看，我國的法律體系由憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等形式的規范性文件構成，立法法規定的規章并未包括在內。〔9〕“我國法律體系的范圍和層次應當包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，至于規章，雖然是法律規范的形式，但不構成法律體系的一個層次。”喬曉陽：《關于中國特色社會主義法律體系的構成、特征和內容》，十二屆全國人大常委會組成人員履職學習第一講。由于教育法典已被全國人大常委會列入立法工作計劃，所以教育法典應當以法律的形式呈現。

第二個是法律部門歸屬問題，即教育法典歸屬于哪個法律部門。教育法典歸屬于何種法律部門取決于教育法歸屬于何種法律部門。依據“隸屬說”，教育法典歸屬于行政法。更具體地說，教育法典是行政法典分則的組成部分。“隸屬說”的基本主張是：教育法隸屬于行政法。〔10〕參見湛中樂：《中國教育法學理論體系和學科構建研究的回顧與展望》，載《中國教育法制評論》2014年卷，總第12輯。“隸屬說”目前獲得了有權機關的支持。《中國特色社會主義法律體系》白皮書將教育法、義務教育法、高等教育法、職業教育法、教師法等法律和幼兒園管理條例、教師資格條例、中外合作辦學條例等行政法規列入了行政法。將教育法典歸入行政法典分則，也有利于推進行政法典的編纂工作。目前，行政法學界已提出分兩步制定行政法典：首先，編纂行政法總則；其次，編纂各分則，合成行政法典。〔11〕參見郭修江等：《新時代行政立法的法典化》，載《人民法院報》2021年2月5日，第005版；章志遠：《民法典編纂對行政法法典化的三重啟示》，載《特區實踐與理論》2020年第5期。全國人大常委會在2021年度立法工作計劃中也提出研究啟動行政基本法典的編纂。

不同于“隸屬說”，依據“獨立說”，教育法典不從屬于行政法，而是構成一個獨立的法律部門。“獨立說”的基本主張是：教育法是一個獨立的法律部門。〔12〕參見同前注〔10〕，湛中樂文。有學者主張，教育法典要促進教育法成為獨立的部門法。〔13〕參見同前注〔2〕，童云峰、歐陽本祺文。這種觀點雖然主張通過制定教育法典來支持“獨立說”，實際上卻是要求依“獨立說”來編纂教育法典。

除了“隸屬說”和“獨立說”，最近又有學者提出了新的見解，即“綜合法律部門說”。該學說認為，教育法是一個與民法、行政法、訴訟法等部門法有密切聯系同時又有所區別的混合法，即教育法是一個綜合法律部門。〔14〕參見覃紅霞：《教育法地位問題新論——傳統法律部門理論的超越與反思》，載《教育研究》2016年第7期。有學者提出，教育法典是一部“針對教育領域的所有法律關系制定的一部較為系統、全面的法律”。〔15〕同前注〔4〕，馬雷軍文。這句話的含義是，教育法典既不是行政法典分則的組成部分，也不是與民法典、刑法典、行政法典平行的法典，而是一部包含行政法律規范、民法規范的綜合性法典。這種觀點便是“綜合法律部門說”的體現。

根據上文的分析可知，法律部門歸屬問題有三種可能答案。那么，到底哪個答案才是正確的？先從“綜合法律部門說”談起。假如“綜合法律部門說”可以成立，那么教育法就可以被分割成教育行政法、教育民法、教育訴訟法，這意味著教育法根本沒有必要作為一個獨立的法律部門而存在。再者，從后果的角度看，“綜合法律部門說”將使得制定教育法典成為一個不可能實現的任務。法典化以體系化為條件，教育法的法典化以教育法的體系化為條件。〔16〕“我國教育法法典化固然是教育立法建設的最高目標，但是從可行性上來講，我們應當率先實現教育法體系化，之后再進一步實現法典化，這個發展過程是不可跳躍的。”任海濤：《論教育法體系化是法典化的前提基礎》，載《湖南師范大學教育科學學報》2020年第6期。所謂體系化是指將數量眾多的法律規范構整合成一個統一體。〔17〕“法學的體系化研究……如果想要真正發揮作用的話，就必須為一個統一體構造內在關聯。”構造內在關聯的方法，即實現體系化要堅持四項規則：第一，體系化研究應當具備一定的抽象性和無矛盾性；第二，體系化研究應當以實在法為基礎，避免任意性和空洞化；第三，應該對概念進行準確界定，但不是都需要把它們概括為學究式的定義；第四，體系化研究應當建立在法律規則真正的內在關聯基礎之上，其目的是發現體系而不是發明體系。參見楊代雄：《薩維尼法學方法論中的體系化方法》，載《法制與社會發展》2006年第6期。不同的法律規范之所以能夠被整合成一個統一體，是因為它們追求相同的價值。眾所周知，民法、行政法和訴訟法在價值追求上存在較大的差異。故而，作為一個綜合法律部門的教育法將因價值追求上的分裂狀態而無法實現體系化，進而也就無法實現法典化。總之，“綜合法律部門說”自身存在漏洞，甚至有礙于教育法典的制定。

“隸屬說”和“獨立說”“針尖對麥芒”，也是最流行的兩種學說。〔18〕“20世紀90年代以來，教育法地位之爭主要圍繞著隸屬說與獨立說展開。”覃紅霞：《教育法地位問題新論——傳統法律部門理論的超越與反思》，載《教育研究》2016年第7期。依據“隸屬說”，則未來的教育法典屬于行政法典的組成部分；依據“獨立說”，則未來的教育法典獨立于行政法典。“隸屬說”的邏輯如下：教育法的調整對象是教育管理過程中發生的各種社會關系，即教育行政關系，所以教育法屬于行政法。〔19〕“教育法規的調整對象是因國家行政機關和教育機構在教育管理過程中發生的各種社會關系，即教育行政關系。因而我國的教育法規就其性質和內容而言，屬于行政法。在這個意義上說，教育法規體系是我國行政法體系的組成部分。”李連寧：《我國教育法規體系芻議》，載《中國法學》1988年第1期。此學說是否成立，取決于教育法是否以教育行政關系為調整對象。從法律責任的角度看，教育相關的法律、行政法規只創設了行政法律責任而未創設民事責任和刑事責任。盡管有關教育的法律、行政法規中存在有關民事責任和刑事責任的條款，但這些條文屬于指引條款，僅具有提示的作用，并未創設新的法律責任。以教育法第72條為例，該條第1款規定：“結伙斗毆、尋釁滋事，擾亂學校及其他教育機構教育教學秩序或者破壞學校校舍、場地及其他財產的……構成犯罪的，依法追究刑事責任。”本條雖然規定了刑事責任，但出現“結伙斗毆、尋釁滋事，擾亂學校及其他教育機構教育教學秩序或者破壞學校校舍、場地及其他財產”的行為時，行為人是否構成犯罪以及如何承擔刑事責任，仍須由公安機關、檢察院和法院依據刑法和刑事訴訟法的規定進行調查和追責。第72條第2款還規定：“侵占學校及其他教育機構的校舍、場地及其他財產的，依法承擔民事責任。”盡管該條款規定了民事責任，但法院不能僅憑此條款判決侵權人向學校承擔民事責任，法院仍須根據民法典的有關條文判決侵權人擔民事責任。總之，教育相關法律、行政法規中的法律責任條款決定了教育法隸屬于行政法。

有學者可能提出，盡管教育相關法律、行政法規的責任條款只創設了行政法律責任，但其他條款并非都調整教育行政機關和相對人的關系，也存在調整學校和教師、學校和學生以及教師和學生關系的條款，而這些條款并非任何時候都屬于行政法。例如，義務教育法第29條第2款規定，教師“不得對學生實施體罰、變相體罰”。教師體罰學生的行為傷害學生身體的，應承擔民事賠償責任。由此可見，本條所調整的教師與學生之間的關系，不屬于行政關系，無法歸入行政法。事實上，這個難題可以用凱爾森提出的次要規范理論來解決。

此理論用例子說明就是：不應偷竊；如果某人偷竊，他就應受罰。假定禁止偷竊行為的第一個規范，只有在第二個規范對偷竊行為賦予制裁時才有效力，那么在正確的法律解釋中，第一個規范肯定是多余的。如果真存在的話，它是包含在第二個規范中的，后者才是唯一真正的法律規范……我們可以稱第二個規范是主要規范、第一個規范是次要規范，以表示這種主從關系。次要規范規定法律秩序企圖通過制裁來加以實現的那種行為……法律是規定制裁的主要規范……〔20〕［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第107—108頁。

換言之，法律是指規定法律責任的主要規范，規定行為的次要規范從屬于主要規范。因此，法律文本的屬性由主要規范決定，而不是由次要規范決定。上面提到的義務教育法第29條第2款屬于次要規范，它的屬性取決于主要規范。在教育法領域，義務教育法第29條第2款從屬于教師法第37條第1款。根據該條款，教師“體罰學生，經教育不改的”，由所在學校、其他教育機構或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。這里的“行政處分或者解聘”屬于行政法律責任。故而，當義務教育法第29條第2款作為次要規范從屬于教師法第37條第1款時，它屬于行政法。也要注意到，義務教育法第29條第2款也可以作為次要規范從屬于民事責任條款或刑事責任條款。此時，也可以將該條款視作民法或刑法規范。然而，即便義務教育法第29條第2款禁止教師體罰學生，教師體罰學生的行為造成損害或構成犯罪時，教師也要承擔民事責任或刑事責任。因此，不宜將義務教育法第29條第2款作為教育法中包含民法規范或刑法規范的理由。

“獨立說”的理由包括：（1）教育法的調整對象具有特殊性；（2）其他國家的立法經驗表明教育法本身有一個完整的體系；（3）教育現代化要求教育法成為獨立的具有完整體系的法律部門；（4）教育法立法建設體系化日趨健全；（5）教育法調整方法多樣性日漸鮮明；（6）教育法學科支撐完整性日益成熟。〔21〕理由（1）（2）（3）由彭啟先提出。參見彭啟先：《教育法是一個獨立的法律部門》，載《西北政法學院學報》1986年第2期。彭宇文提出了理由（1）（4）（5）（6）。參見彭宇文：《教育法地位再探——兼論教育法學學科建設》，載《教育研究》2020年第4期。實際上，理由（2）（3）（4）和（6）都屬于支持性理由。之所以說是“支持性理由”是因為這四個理由對獨立說僅具有支持的作用，它們并不足以證明教育法一定是一個獨立的法律部門。真正能夠證明教育法屬于獨立法律部門的理由乃是（1）和（5）。因為法律部門的劃分標準是調整對象和調整方法。〔22〕理論上存在多種法律部門的劃分標準，但我國以調整對象和調整方法劃分法律部門。“凡調整同一種社會關系并運用同一類調整方法的法律規范的總和就構成一個法律部門。”同前注〔9〕，喬曉陽文。教育法的調整對象是因教育活動而發生的社會關系，即教育關系。〔23〕“它（教育法）調整的是國家機關之間、國家機關與企事業單位之間、企事業單位相互之間、國家機關企事業單位與公民之間、公民相互之間在教育活動中所發生的社會關系。”同前注〔21〕，彭啟先文。持“獨立說”的學者認為，教育法調整對象的特殊性表現在五個方面：其一，主體結構的多邊性，各級教育行政部門、各類教育事業舉辦者、各級各類學校及其他教育機構、教育者（教師、管理人員等）、受教育者（各類學生等）以及家長、校友、社會用人單位和社區等利益相關者都可以成為教育關系的主體。其二，主體地位的交叉性，既有平等的橫向關系，如學校與社會單位的教育合同關系等，也有不平等的縱向關系，如管理者與被管理者、監督者與被監督者之間的關系。其三，主體資格的限定性，法律對學校舉辦者資格、教師資格、受教育者的資格都有限制。其四，客體構成的多樣性，教育關系常常以精神產品或者非物質化的行為結果作為其客體。其五，內容的多元性，權利與義務復合，權力與權利復合。例如，受教育權既是權利也是義務，權利的行使往往離不開權力的運用。〔24〕參見同前注〔21〕，彭宇文文。以上五個方面雖然描述了教育關系的特殊性，但這種特殊性并不足以證明教育關系獨立于民法調整的人身關系、財產關系以及行政法調整的行政關系。恰恰相反，教育關系可以分別歸入民法調整的人身關系、財產關系和行政法調整的行政關系。

教育法調整方法的特殊性表現為多元性，即“從單一的教育行政調整方法逐步擴展為包含教育民事法律調整方法、教育刑事法律調整方法、教育國際法律調整方法等多種方法并存”。〔25〕同前注〔21〕，彭宇文文。既然教育法同時利用行政法的方法、民法的方法、刑法的方法、國際法的方法調整教育關系，那么教育法律規范可以根據其調整方法分別歸入行政法、民法、刑法或國際法。換言之，教育法并不足以成為一個與民法、行政法、刑法并列的法律部門。

總之，從主要規范的角度來看，教育法隸屬于行政法。或者說，教育法是行政法的子部門。從次要規范的角度來看，教育法中的一些次要規范與民法、刑法中的次要規范重合。由于教育法僅創設行政法律責任，并不創設民事責任和刑事責任。所以，次要規范的重合并不能成為教育法包含民法規范和刑法規范的理由。既然教育法隸屬于行政法，那么教育法典就是行政法典的分則的組成部分。這對編纂教育法典的啟示意義在于：教育法典無須規定行政法總則的內容，只須針對教育領域的特殊情況作出規定即可。

三、兩個基本前提與教育法典的形式

筆者從形式和內容兩個方面討論教育法典的編纂：形式方面是指教育法典的結構，內容方面是指教育法典的具體內容。在處理形式問題和內容問題以前，必須先回答兩個問題：首先，用一部單一的教育法典規范教育工作是否具有可能性；其次，哪些教育法規范可以被整合到教育法典之中。

對于第一個問題，理論界目前有一種觀點支持編纂一部統一的教育法典：將全部的教育法規范編纂成一部統一的法典。〔26〕“根據我國教育立法的基本情況，‘統一立法模式’是更適合我國當前及長遠發展和立法需求的。”同前注〔4〕，馬雷軍文。“借鑒法典化理論，教育法的法典化就是……對教育法律規范進行創設、排列和編纂，使其形成體系完備、概念統一的規范體系的過程。”同前注〔4〕，孫霄兵、劉蘭蘭文。“本文提倡的教育法法典化屬于前者，即不受現有規范掣肘，重新編纂一部體系化教育法典的過程。”同前注〔2〕，童云峰、歐陽本祺文。如何理解“統一的法典”？從嚴格的法典概念出發，“統一的法典”意味著法典之外再無其他特別法。這意味著教育法典頒行后，教育領域只有一部教育法典，再無其他形式的教育法規范。首先可以明確的一點是，法典不能包治百病。從民法法典化的歷史來看，用一部單一的法典整合并統攝全部的民法規范是一項不可能完成的任務。在法國，民法典之外還存在民事特別法。〔27〕“以法國民法典為例，在民法典之外，民法領域出現了許多‘小法典’，如租賃法典、區分所有權法典，分別對應于條文數量眾多的不同單行法。”石佳友：《解碼法典化：基于比較法的全景式觀察》，載《比較法研究》2020年第4期。在德國，由于民法典無法容納全部的私法規范。所以，民法典之外還存在特別私法。〔28〕“自從等級法消亡以后，‘民法’與‘私法’這兩個概念就合二為一了。不過，后來又產生了一個新的、民法的相對概念，即特別私法（Sonderprivatrechte）。所謂特別私法，是指僅僅適用于特定職業群體或者生活領域的私法……眾所周知，學說匯纂立法體系難以容納民法的特別領域。”［德］梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第16、18頁。在我國，民法典也不過是一部“袖珍民法典”，特別民法不可或缺。〔29〕“我國民法典共1260條，從篇幅上而言基本上是法國民法典或者德國民法典的一半。如此看來……我國確實選擇了一條制定‘袖珍民法典’的道路。可見，在民法典生效后，還會有一系列民事特別立法出現。”朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發展》2021年第1期。在刑事領域，立法者用一部單一的刑法典整合并統攝了刑法這個法律部門。自1997年以來，我國刑事領域只存在一部法典，不存在單行刑法。然而，刑法典頒行以來，立法者又先后制定了11個刑法修正案。由此可見，封閉的刑法典是不可能的。實際上，單一法典其模式也受到了刑法學者的質疑。〔30〕參見童德華：《當代中國刑法法典化批判》，載《法學評論》2017年第4期。總之，立法者用一部法典統合一個法律部門難以實現，即便勉強實現了，法典也必然被頻繁地修正。另外，教育行政所面臨的客觀情況經常發生變化。故而，教育法典必須因時制宜。總之，對于第一個問題，本文的主張是，制定一部教育法典是可能的，但單憑一部教育法典調整全部的教育活動，則不具有可能性。教育法典不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規、地方性法規和部門規章預留創設教育法規范的空間。

對于第二個問題，本文主張在教育類法律以及部分教育類行政法規的基礎上編纂教育法典。從法律發展史的角度來看，編纂法典以當前有效或歷史上有效的法律為基礎，并非憑空造出一部全新的法典。由此可見，教育法規范群乃是編纂教育法典的基礎。我國的教育法規范群由教育類法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章構成。首先，教育類法律必定是編纂教育法典的基礎，具體包括教育法義務教育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進法、職業教育法、教師法、學位條例。立法機關正在推進學前教育法和學位法的制定工作，學前教育法草案和學位法草案已經形成。故而，編纂教育法典也要參考這兩個草案。其次，教育法典乃是以中央立法的形式出現的。因此，在編纂教育法典的過程中，可以將地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章中的教育法規范排除出去，無須對其參照、吸收。最后，教育類行政法規和部門規章也可以被排除出去。根據立法法第80條第2款的規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”換言之，部門規章往往是對上位法的細化。除非教育法典要限縮部門規章創設教育法規范的空間，否則無須將教育類部門規章納入教育法典。同理，作為細化上位法有關規定的教育類行政法規也無須納入教育法典，具體包括教育督導條例、高等教育管理職責暫行規定、普通高等學校設置暫行條例、殘疾人教育條例、教師資格條例、民辦教育促進法實施條例；為了填補法律空白而制定的學校衛生工作條例、學校體育工作條例、高等教育自學考試暫行條例則應納入教育法典。

由于教育法典乃是行政法典分則部分的一編，再加上教育法典的內容較為龐雜，所以教育法典可模仿民法典的各分則編設立分編，分編之下再設章節。根據上文的分析可知，編纂教育法典應以教育法、教師法、學前教育法草案、義務教育法、高等教育法、學位條例、學位法草案、民辦教育法促進法、職業教育法、國防教育法、高等教育自學考試暫行條例、學校衛生工作條例、學校體育工作條例等法律行政法規為基礎。甚至可以說，教育法典就是這些法律行政法規的合成物。在前述法律、行政法規中，教育法是教育領域的基本法，其他教育類法律、行政法規都要受該法的拘束。再從內容的角度看，教育法與其他教育類法律、行政法規構成一般與具體的關系。教育類法律行政法規中還存在許多重復性的條文，能夠提煉出公因式。以有關教師的規定為例，教育法第33條、義務教育法第28條第1款、高等教育法第45條的內容基本一致。〔31〕教育法第33條規定，教師享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，忠誠于人民的教育事業。義務教育法第28條第1款規定，教師享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，應當為人師表，忠誠于人民的教育事業。高等教育法第45條規定，高等學校的教師及其他教育工作者享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，忠誠于人民的教育事業。因此，可在教育法典中設立通則分編，以教育法作為編纂通則分編的基礎。通則分編與其他各分編相當于總則與分則，通則分編能夠統轄其他各分編。無論是將法典化理解成“體系化”，還是將其理解成“集成化”〔32〕我國法理學學者最近提出，“集成化”是法典的本質屬性。“體系性”側重于描述法典的靜態結果和狀態，而集成化側重于描述法典創制的過程和方法。“集成化”就是“合眾為一”。參見瞿鄭龍：《新時代法典化的法理——“法典化時代的法理研究”學術研討會暨“法理研究行動計劃”第十五次例會述評》，載《法制與社會發展》2021年第2期。，只有總則+分則的結構模式才能將繁多蕪雜的條文組合成一個整體。設立通則分編還可以避免其他各分編的重復列舉，從而節省立法資源。另外，由于教師是各級各類學校教育都離不開的一個群體，所以可以將教師法整體吸收到教育法“第四章教師和其他教育工作者”之中。學位和高等教育自學考試只存在于高等教育領域，因此可以將學位條例、高等教育自學考試暫行條例并入高等教育法。學校衛生工作條例和學校體育工作條例則可以合并為學校法。根據以上分析可知，教育法典的結構可設置如表1所示。

表1 教育法典的結構

四、教育法典的主要內容

受篇幅所限，本文不可能討論教育法典的全部內容。通則分編具有提綱挈領的作用，故而，本文只討論通則分編的主要內容。教育法典乃是行政法典分則的組成部分，編纂教育法典的通則分編時要處理好兩對關系：一是教育法典通則分編與行政法典總則的關系，凡是應當由行政法典總則規范的內容，教育法典通則分編不作規定；二是教育法典通則分編與其他各分編的關系，凡是應當由教育法典其他各分編規范的內容，通則分編不作規定。

對于教育法典通則分編，有兩種編纂方法：一是以教育法為基礎進行編纂；二是另起爐灶，在教育法之外編纂教育法典通則分編。筆者支持前一種方法。理由有二：首先，教育法是全國人大制定的基本法律，具有統率其他教育法律行政法規的功能；其次，以教育法為基礎能夠減少編纂過程中的工作量與爭議。

現行有效的教育法共十章，除附則一章外，其他九章皆可保留為教育法典總則的內容，但至少有三個方面的內容需要加以修訂、完善。

首先，將教育法的第一章和第二章合并為教育法典通則分編的第一章，并將章名修改為“基本規定”。原來的絕大部分條文可直接沿用，但立法目的條款和管理體制條款須略加修正。

從表2來看，教育法第1條中的“發展教育事業，提高全民族素質，促進社會主義物質文明建設和精神文明建設”在學前教育法草案、義務教育法教師法、高等教育法、學位條例、職業教育法、民辦教育促進法、國防教育法、高等教育自學考試條例的立法目的條款中都有體現，但教育法第1條仍有兩處須加以修改。一是立法目的條款中有必要加上“保護教育活動參與者的合法權益”。學前教育法草案、義務教育法教師法、民辦教育法、學校衛生工作條例以及學生體育工作條例的立法目的條款都強調保護受教育者、教師、民辦學校的合法權益。高等教育法、學位條例、職業教育法以及國防教育法雖然沒有將保障合法權益寫入立法目的條款，但并未忽視對合法權益的保護。況且，保障合法權益是行政法須遵循的基本理念之一。二是將“促進社會主義物質文明建設和精神文明建設”改為“社會主義現代化建設”。“社會主義現代化建設”范圍更寬，更具包容性。總之，第1條可修改如下：

表2 立法目的條款

為了規范教育活動，保障教育活動參與者的合法權益，發展教育事業，提高全民族的素質，促進社會主義現代化建設，根據憲法，制定本法。

除立法目的條款外，有關管理體制的條款也存在諸多重復之處，必須加以修訂。

從表3所列舉的立法目的條款來看，管理體制條款涉及兩個方面的內容：一方面是縱向職權劃分；另一方面是橫向職權劃分。教育法第15條規定了橫向職權劃分，其他法律對于橫向職權劃分并無不同的規定，因此，第15條可直接保留。教育法第14條規定了縱向職權劃分，但其他法律對此有不同的規定。因此，第14條須略加修改：國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。學前教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制；義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制；高等教育實行國務院領導，國務院教育行政部門和其他有關部門管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校，省、自治區、直轄市人民政府管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校。

表3 管理體制條款

（續表）

其次，將教師法與教育法第四章合并為教育法典通則分編的第三章，仍然沿用教育法第四章的章名，教師法的章標題調整為節標題。教師法“第一章總則”與教育法“第四章”合并為教育法典通則分編第三章第一節，標題為“一般規定”。條文的增刪改情況如下：（1）刪除第1條、第2條、第4條第2款及第5條第1、2款，這些條款與教育法第一章（教育法典通則分編第一章）的內容重復；（2）教師法第3條與教育法第33條合并為教育法典通則分編第一章第一條，內容修改如下：教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。教師享有法律規定的權利，履行法律規定的義務。教師應當忠誠于人民的教育事業。（3）教師法第4條與教育法第34條合并為教育法典通則分編第一章第2條，內容修改如下：各級人民政府應當采取措施，加強教師的思想政治教育和業務培訓，改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權益，提高教師的社會地位。教師的工資報酬、福利待遇，依照法律、法規的規定辦理。（4）教育法第35條調整為教育法典通則分編第一章第3條，內容不變；（5）教師法第5條第3款調整為教育法典通則分編第一章第4條，內容不變；（6）教育法第36條調整為教育法典通則分編第一章第5條，內容不變；（7）教師法第6條調整為教育法典通則分編第一章第6條，內容不變。

最后，教育法的法律責任章可予以簡化。法律責任章是教育法第九章，共13個條文。這13個條文中多次出現“依法給予處分”“構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰”“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，以及“依法承擔民事責任”。

從“依法”一詞來看，表4中所列舉的四種責任條款都屬于指引條款，并未創設法律責任，僅具有提示作用。為節省立法資源，可將以上四種責任條款簡化如下：

表4 法律責任章中的指引條款

直接負責的主管人員和其他直接責任人員在教育行政管理過程中違法違規的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。公民、法人或者其他組織在教育活動中侵犯教師、受教育者、學校或者其他教育機構合法權益的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

除了簡化以上四種責任條款外，其他責任條款可繼續保留。

結 論

根據上文的討論，本文初步得出如下四個結論：第一，從法律體系的角度看，教育法典應當以行政法典分則編組成部分的身份出現；第二，編纂教育法典是指通過刪改和簡化的技術將教育類法律以及部分教育類行政法規合成為一部法典；第三，教育法典由通則、學前教育、義務教育、高等教育、民辦教育、職業教育、國防教育以及學校工作等分編組成，通則相當于教育法典的總則，其他各分編相當于分則；第四，編纂教育法典通則分編應以教育法和教師法為基礎，但也須刪改簡化有關的條文。