生態區域保護法的法典化

吳凱杰

一、問題的提出

目前環境法典已被列入全國人大常委會的立法計劃，生態環境領域立法“適度法典化”的編纂思路已獲基本共識。〔1〕參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環境法典的調適》，載《中外法學》2018年第4期；李艷芳、田時雨：《比較法視野中的我國環境法法典化》，載《中國人民大學學報》2019年第2期；張梓太：《中國環境立法應適度法典化》，載張仁善主編：《南京大學法律評論》2009年春季卷（總第31卷），法律出版社2009年版，第241—243頁。環境法典編纂重在運用體系化方法應對立法碎片化問題，同時以“補短板”思路固化生態文明體制改革的成果。〔2〕參見呂忠梅：《習近平法治思想的生態文明法治理論》，載《中國法學》2021年第1期。在此“大共識”之下，需要在學理上探討如何消解在法典內容范圍、體系化方式等方面的“小分歧”。生態區域保護法又稱為自然地域保護法、特殊區域保護法等，〔3〕參見汪勁：《環境法學》（第四版），北京大學出版社2018年版，第235頁。是指對特定區域施加特別保護的法律規范的總稱。相較于污染防治法等傳統生態環境法律領域，生態區域保護法的起步較晚、立法基礎較為薄弱，但近年來在國家重大政策指引下發展迅速。

作為新興的環境法領域，生態區域保護法的法典化存在諸多問題：第一，在內容范圍方面，自然保護區、國家公園等自然保護地法律制度是生態區域保護法的核心內容，但是否在環境法典中納入流域、濕地等區域保護法？此外，如何處理與生態要素保護、生物多樣性保護等關聯法律領域交叉的內容？第二，在外部協調方面，生態區域保護法近年來發展迅速，許多立法剛剛制定或正在醞釀出臺，如長江保護法、濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等，法典編纂如何處理法典與新興單行法之間的關系？第三，在邏輯結構方面，生態區域保護法的內容廣泛且分散，如何運用體系化方法提煉邏輯主線、安排邏輯順序、形成邏輯結構？

解決上述問題的關鍵在于明確生態區域保護法在環境法體系中的定位與法典化需求。現有研究不乏對自然保護地、流域保護等個別生態區域保護領域立法的討論，〔4〕相關的代表性文獻，參見呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019年第2期；汪勁、吳凱杰：《〈國家公園法〉的功能定位及其立法意義——以中國自然保護地法律體系的構建為背景》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第3期；呂忠梅等：《長江流域立法研究》，法律出版社2021年版；陳曉景：《黃淮流域生態系統管理法律制度研究》，河南人民出版社2010年版。但尚缺乏在法典編纂背景下對生態區域保護立法的整體思考。筆者將首先在生態文明體制改革的背景下，探討生態區域保護法的體系定位與基本構造，進而分析現行立法模式存在的問題，識別生態區域保護法的法典化需求，最后嘗試提出內容范圍、外部協調、邏輯結構、重點制度等方面的法典化路徑。

二、生態區域保護法的體系定位與基本構造

明確生態區域保護法的體系定位與基本構造是探討其法典化需求與路徑的前提。目前生態區域保護法在環境法體系中的定位正在發生轉變，其作為自然生態保護法的功能定位日益清晰，并在逐漸形成“一般生態區域法+特殊生態區域法”的基本構造。

（一）生態區域保護法在環境法體系中的定位轉變

在污染防治法與資源保護法的傳統二分框架下，生態區域保護法是在兩類法律的夾縫中逐漸生長出來的環境法“第三分支”，長期以來依附于自然資源立法。在實踐中，自然保護區、風景名勝區等生態區域保護制度在法律層面上僅有原則性規定，具體規則主要存在于自然保護區條例、風景名勝區條例等行政法規之中，森林公園等更是只有森林公園管理辦法等部門規章。由于效力位階過低，生態區域保護立法的嚴格保護規定在與自然資源法的有關規定存在不一致時，難以得到落實。〔5〕參見王燦發：《自然保護區亟待高位階立法保護》，載《環境保護》2011年第4期。據此，生態區域保護法本質上還是傳統自然資源保護法的補充，缺乏真正獨立的立法目標與法律原則。

在生態文明體制改革的背景下，生態區域保護法正在從資源保護法的附屬部分轉變為自然生態保護法的核心部分。在憲法與環境基本法層面上，2018年修憲時在序言中加入的生態文明條款，以及2014年環境保護法修改時在立法目的條款中加入的“推進生態文明建設”“可持續發展”內容，正在引領環境法體系的規范重心發生由生活環境向生態環境、由資源保護向生態保護、由要素個體到生態整體的擴展與提升。〔6〕參見鞏固：《“生態環境”憲法概念解析》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2019年第4期。在國家政策層面上，《生態文明體制改革總體方案》等生態文明政策提出“山水林田湖草是生命共同體”等生態優先、系統治理理念，直接引領了生態區域保護法的定位轉變。尤其是在自然保護地領域，中央相繼出臺《建立國家公園體制總體方案》（下稱“總體方案”）、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（下稱“指導意見”）等重大政策文件，使得自然保護地的定位、功能和目標發生了深刻的變化。

與實踐發展相適應，學者們已普遍認可生態區域保護法作為自然生態保護法的體系定位。有學者認為，自然保護或者生態保護法是指為了維護生態平衡和生態安全，對具有重要生態功能的人工環境或者自然生態加以保護而頒布的法律規范的總稱，包括我國已頒布的海島保護法、自然保護區條例等生態區域保護法律和行政法規。〔7〕參見李艷芳：《論生態文明建設與環境法的獨立部門法地位》，載《清華法學》2018年第5期。也有學者認為，生態保護法的“生態”是與生物有關的各種相互關系的總和，目的在于增進生態系統的服務功能，保障公眾生態利益，包括自然保護區、風景名勝區等方面的生態區域保護法。〔8〕參見黃錫生、史玉成：《中國環境法律體系的架構與完善》，載《當代法學》2014年第1期。還有學者認為生態保護立法所確立的保護對象，應當包括自然區域和生物多樣性的保護，其中自然區域包括自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡等。〔9〕參見王燦發：《環境法的輝煌、挑戰及前瞻》，載《政法論壇》2010年第3期，第110頁。

生態區域保護法的自然生態保護立法定位也是各國環境法的普遍做法，構成外國環境法典自然生態保護法部分的重要內容。法國環境法典第三卷以“自然空間”為名規定各類生態區域的保護制度，包括海岸帶（第二編“海岸帶”），國家公園、自然保護區、大區自然公園、海洋保護區、群落生境保護區與具有國際重要性的濕地（第三編“公園和保護區”），遺跡（第四編“遺跡”）以及景觀（第五編“景觀”）等。〔10〕參見莫菲、劉彤、葛蘇聃譯：《法國環境法典》，安意詩、周迪校，法律出版社2018年版，第284頁。瑞典環境法典則在第二編“自然保護”的第七章“區域保護”中規定國家公園、自然保護區、自然遺跡、動植物棲息地保護區域、野生動物和植物禁獵禁伐區、沿岸保護區、環境保護區、水域保護區、特別保護區和特別保留區等各類生態區域保護制度。〔11〕參見竺效等譯：《瑞典環境法典》，竺效、張燕雪丹、吳凱杰、田時雨校，法律出版社2018年版，第27頁。德國環境法典草案的歷次版本也都在分則的“自然保護”章中設專節規定生態區域保護制度，包括群落生境的保護、特殊場地的保護、歐洲意義上的保護區等。〔12〕See Christiane True,Germany-the Drafting of an Environmental Law Code(UGB),European Energy and Environmental Law Review,April 2009,p.89.

（二）生態區域保護法作為自然生態保護法的功能定位

作為自然生態保護法的核心部分，生態區域保護法的定位可從調整目標、調整對象、調整方式等三個方面來予以界定。生態區域保護法與自然生態保護法的其他組成部分都具有調整目標上的生態性。生態區域保護法的調整目標是保護生態環境的生態價值，不同于污染防治法對人類健康保護的強調，也不同于資源保護法對資源經濟價值的重視。生態區域保護法所保護的生態價值包括生態系統的服務功能與生物多樣性，如2021年1月公開征求意見的濕地保護法（草案）第1條將“維護濕地生態功能及生物多樣性”作為立法目的。生物多樣性的概念內涵有廣義與狹義之分，狹義的生物多樣性包括物種與遺傳層次上的生物多樣性，廣義的生物多樣性還包括生態系統層次上的生物多樣性。聯合國生物多樣性公約第2條采廣義，將“生物多樣性”定義為“所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體；這包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性”。在此意義上，自然生態保護法是生物多樣性保護領域有關法律規范的總稱，內部以遺傳、物種、生態系統三個層次的生物多樣性為劃分標準，其中生態區域保護法旨在保護生態系統層次上的生物多樣性。〔13〕參見王燦發：《論生態文明建設法律保障體系的構建》，載《中國法學》2014年第3期，第47頁。

生態區域保護法與其他自然生態保護法的關鍵區別在于調整對象與調整方式。一方面，生態區域保護法具有調整對象上的區域性。生態區域保護法的調整對象是影響區域生態環境的所有環境利用行為的整體，而非影響特定環境要素的個別環境利用行為。由于調整目標的生態性，生態區域保護法的調整對象包括針對區域內所有生態要素的環境利用行為，而非僅包括對自然資源的開發利用行為；包括所有影響區域生態環境的環境利用行為，而非僅包括影響人類生活環境的環境利用行為。2020年制定的長江保護法將調整對象聚焦于長江流域，即為體現生態區域保護法區域性的典例。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等水環境保護相關法律受限于“線性”視野，分別著眼于特定環境利用行為或特定生態環境問題，規范之間缺乏協調與協同，難以適應長江流域生態系統整體性保護的需要，因此必須“在原有的‘直線’上截取流域這個‘橫切面’，進行專門立法，形成‘非線性’立法與‘線性’立法相互補充的立體式立法格局”。〔14〕呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期。由于調整對象上的區域性，生態區域保護法主要保護生態系統層次上的生物多樣性。根據“指導意見”等自然保護地政策文件，建立自然保護地的主要目的之一是對生物多樣性進行系統性保護，其中國家公園“以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的”，“是生物多樣性最富集的部分”，要“確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中的主導地位”。現行生態區域保護立法也不乏生物多樣性的系統性保護制度，如長江保護法第8條、第27條、第59條對水生生物的棲息地保護作了重點規定，第41條要求“建立長江流域水生生物完整性指數評價體系，組織開展長江流域水生生物完整性評價，并將結果作為評估長江流域生態系統總體狀況的重要依據”。遺傳與物種層次上的生物多樣性則主要由遺產資源獲取與惠益分享、轉基因生物安全、外來物種入侵防治等方面的法律加以保護。

另一方面，生態區域保護法具有調整方式上的綜合性。與調整對象的區域性相適應，生態區域保護法采用整體主義方法論對影響區域生態環境的各類環境利用行為進行綜合調整，超越局限于特定環境要素、特定污染來源或特定產業領域的狹隘視野，充分考慮各類環境利用行為的相互聯系及其對生態環境的整體影響。〔15〕參見吳凱杰：《環境法體系中的自然保護地立法》，載《法學研究》2020年第3期。同樣以長江保護法為例。在長江流域環境保護上，我國長期以來秉持還原主義的立法方法論，頒布實施了多部涉水法律，〔16〕參見同前注〔4〕，呂忠梅等書，第26頁。但分散性的立法模式忽視了各類環境污染、生態破壞行為的內在聯系，導致現行法律“不僅不能解決這些問題，而且在某種程度上是導致這些問題的‘根源’”。〔17〕同前注〔14〕，呂忠梅文。為此，長江保護法轉向綜合性的調整方式，強調“長江流域的系統性、聯系性和完整性特征”，〔18〕呂忠梅：《關于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載《東方法學》2020年第2期。在該法第2條中明確表達為“系統治理”這一法律原則。“系統治理”原則正在獲得更多生態區域保護相關立法的認可，2021年4月制定的鄉村振興促進法第4條要求“統籌山水林田湖草沙系統治理”，2021年1月公開征求意見的濕地保護法（草案）也在第3條規定了“系統治理”原則。

（三）生態區域保護法的“一般區域+特殊區域”構造

為實現功能定位，生態區域保護法需要具有相應的內部構造。生態區域保護法中的“生態區域”主要包括一般生態區域和特殊生態區域兩類。其中，一般生態區域是指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。目前長江保護法、海島保護法等現行法律已規定長江流域、無居民海島等生態區域的保護措施，立法機關正在積極制定濕地保護法、黃河保護法等一般生態區域保護的專項法律。此外，2017年原國土資源部印發的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》采用“自然生態空間”的概念表述，規定了適用于各類一般生態區域的用途管制制度。

在一般生態區域之外，現有研究已普遍認同特殊生態區域的存在，使用了“特定區域環境”“特殊區域”等不同表述方式。〔19〕參見周珂等主編：《環境與資源保護法（第四版）》，中國人民大學出版社2019年版，第320頁；胡德勝主編：《環境與資源保護法學（第二版）》，西安交通大學出版社2017年版，第409頁。在各類特殊生態區域之中，自然保護地最為典型，是指由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域，按生態價值和保護強度高低依次劃分為國家公園、自然保護區和自然公園。〔20〕參見劉超：《“自然保護地”法律概念之析義與梳正》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2020年第10期。在自然保護地之外，還有多種類型的其他特殊生態區域，如2019年森林法第47條規定“國家根據生態保護的需要，將森林生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林”。劃定公益林的對象是“林地和林地上的森林”，而非僅為“森林”本身，體現了公益林的特殊生態區域屬性。

一般生態區域保護法與特殊生態區域保護法在保護對象上存在重疊，但特殊生態區域保護法具有如下特點：第一，保護對象的生態價值更高或者生態環境更脆弱。如“指導意見”明確自然保護地的保護對象是“重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值”，國家公園更是“我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分”。第二，保護力度更強。如“指導意見”“總體方案”要求“嚴格保護”自然保護地，國家公園則需“最嚴格保護”。第三，保護方式的創新更多。特殊生態區域一般有法定的劃定程序和標準。如現行的自然保護區條例、國家級自然保護區調整管理規定等法規規章對各類自然保護區設立、調整的條件與程序及其功能分區作了具體規定。特殊生態區域還有專門的管理機構。如自然保護區條例要求設立自然保護區管理機構負責具體的管理工作，“指導意見”也明確要求“統一管理自然保護地”，目前試點的國家公園均已設立專門的管理機構。

三、生態區域保護法的法典化需求

生態區域保護法的實然現狀與其應然的功能定位尚存差距，需要通過立法來補充完善。在立法模式的選擇上，目前的分散性立法模式難以克服生態區域保護法在內容全面性、邏輯自洽性、價值一致性等方面的立法碎片化問題，需要轉向法典編纂模式來獲取體系化效益。生態區域保護法的法典化應致力于解決立法碎片化問題，并滿足已獲共識的制度革新需求。〔21〕參見呂忠梅：《環境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學》2020年第1期。

（一）生態區域保護法的立法需求

我國雖不乏生態區域保護方面的法規、部門規章等規范性文件，但長期以來法律缺位的問題十分突出，尤其是在生態文明體制改革的背景下，現行生態區域保護法與其應然的功能定位存在較大差距，主要表現在以下方面：

第一，大部分生態區域的保護尚缺乏國家層面的專門法律依據。在一般生態區域保護法方面，目前僅有長江保護法、海島保護法等，大量的流域、濕地、湖泊、岸線等重要生態系統依然缺乏專門立法。至于特殊生態區域保護法，更是闕如。國家層面僅有自然保護區條例、風景名勝區條例、森林公園管理辦法等行政法規與部門規章。在自然保護地體系改革和國家公園體制試點的背景下，部分國家公園試點地區已出臺國家公園地方性法規，如三江源國家公園條例（試行）、武夷山國家公園條例（試行）、神農架國家公園保護條例、海南熱帶雨林國家公園條例（試行）等。這些國家公園地方性法規的內容大多簡單重復，受制于地方立法權限而未能對管理體制等關鍵問題作出探索創新，反而可能徒增法律復雜性而降低實施效率，亟需通過國家層面立法來糾正與統一。〔22〕參見秦天寶、劉彤彤：《國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2019年第6期。

第二，已有的生態區域保護規定散見于多部法律，相互之間缺乏協調。在一般生態區域保護法方面，雖有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等涉水法律涵蓋流域保護的多個方面，但未能從流域生態系統整體出發來協調有關法律規定，導致水資源保護與水污染防治、水體與其他流域環境要素、流域環境保護與經濟社會發展之間的割裂。〔23〕參見同前注〔4〕，陳曉景書，第95頁。在特殊生態區域保護法方面，現行的自然保護地行政法規因位階低而無法實現保護目標。以自然保護區為例，由于自然保護區內的土地、森林、草原等自然要素都有專門的自然資源立法進行調整，自然保護區條例因位階低而無法與草原法、水法等自然資源法律有效銜接，難以實現自然保護區的管理目標。〔24〕參見杜群等：《中國國家公園立法研究》，中國環境出版集團2018年版，第38頁。

第三，已有生態區域保護法的調整目標、對象、方式等不符合作為自然生態保護法的功能定位，難以實現對生物多樣性的系統性保護。以自然保護地法為例。在調整目標方面，目前的自然保護區條例等自然保護地法規未能擺脫自然資源法的羈絆，在價值層面上依然著眼于特定資源要素、以資源經濟價值保護為本位，“在資源的保護中折射出生態環境的保護”，未能凸顯對自然保護地生態功能及其生物多樣性的優先保護。〔25〕同上注，第38頁。在調整對象方面，現行自然保護地法規未能按照生態系統的邊界確定自然保護地的范圍，導致許多影響自然保護地生態環境的行為被排除在法律視野之外。在調整方式方面，現行自然保護地法規在機構設置、管理依據、事權配置等方面存在嚴重的碎片化問題，未能對影響自然保護地生態環境的各類環境利用行為進行有效的統一管理與總體控制。〔26〕參見呂忠梅：《自然保護地立法基本構想及其展開》，載《甘肅政法大學學報》2021年第3期。

在生物多樣性保護的重要性日益凸顯的當下，生態區域保護法的立法需求尤其突出。生物多樣性保護應著眼于生態系統本身的運行規律，重在保護生物所處的區域生態系統，不僅分別對遺傳、物種、生態系統等層次進行全方位保護，而且基于生態系統內部的緊密關聯性，對不同層次的生物多樣性進行整體性、系統性保護。〔27〕參見秦天寶：《生物多樣性保護需要整體性法律規制》，載《中國環境管理》2021年第4期；段帷帷：《系統性生物多樣性保護法律體系的定位與構建》，載《中國環境管理》2021年第4期。在此理念指引下，2010年9月國務院常務會議審議通過的《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》（2011—2030年）明確要求“堅持以就地保護為主”，并提出“統籌實施和完善全國自然保護區規劃”“加強生物多樣性保護優先區域的保護”“開展自然保護區規范化建設，提高自然保護區管理質量”等生態區域保護方面的優先行動。此后，2021年3月第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》在“構建自然保護地體系”一節中，要求“實施生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網絡，加強國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物及其棲息地的保護修復，加強外來物種管控”，可見完善生態區域保護立法對生物多樣性保護的重要意義。

（二）生態區域保護分散立法模式的碎片化問題

存在立法需求不能直接證成法典編纂的必要性，還需進一步分析目前立法模式存在的問題。〔28〕參見王燦發、陳世寅：《中國環境法法典化的證成與構想》，載《中國人民大學學報》2019年第2期。目前立法機關計劃采用分散立法模式，陸續制定濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等專項生態區域保護法律。分散立法模式雖然能夠在一定程度上滿足生態區域保護領域的立法需求，但生態區域保護法律體系會面臨難以克服的碎片化問題。〔29〕正如原全國人大環資委法案室主任翟勇所言，現行生態保護法律“雖然從某一個側面對我國的生態系統保護具有重要的意義和作用，但是針對我國如此巨大的生態系統，卻沒有一部系統、完整的法律進行相關規范”。翟勇：《我國生態環境法治能力建設進程》，載《環境與可持續發展》2020年第1期。

第一，在內容完備性方面，現行立法難以全面適用于各類生態保護區域。在“用最嚴密法治保護生態環境”的生態文明建設理念下，〔30〕習近平:《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。內容完備性是環境法律體系的必備要件。如果生態區域保護法不能覆蓋其調整對象的基本方面，就不具有體系上的完備性。〔31〕參見徐以祥：《論我國環境法律的體系化》，載《現代法學》2019年第3期。在流域保護方面，我國已制定長江保護法，不乏為適應流域整體的自然、經濟、社會特征而作出的法律制度創新。繼續采用“一條河流一部法律”的立法模式固然能夠提升法律對流域個性問題的回應，但同時也存在對流域共性問題關照不足的弊端，為此不乏主張制定流域保護基本法的聲音。〔32〕參見杜群：《應考慮〈長江保護法〉在法體系中的適配與協調性》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2019年第6期。在自然保護地方面，目前國家公園法的立法進展較快，可能先行出臺，但通過制定自然保護地法提供自然保護地領域的一般規則也有其必要性，目前有關部門正在考慮如何協同考慮兩者的“基本法與特別法”關系。〔33〕參見汪勁：《論〈國家公園法〉與〈自然保護地法〉的關系》，載《政法論叢》2020年第5期。即使流域保護基本法與自然保護地基本法都能得到制定，它們也只是生態區域保護領域的特別法，不能直接適用于其他一般生態區域與特殊生態區域的保護。

第二，在邏輯自洽性方面，相同概念、規范、制度重復出現在不同立法中且相互沖突。邏輯自洽性也是法律體系的基本要求，法律體系內部的邏輯沖突會折損其法律效力，讓法律實施者無所適從。〔34〕參見吳凱杰：《論環境法典總則的體系定位與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。我國的特殊生態保護區域類型眾多，各類區域交叉重疊的現象比較普遍，由于各類區域具有不同的法律依據，且缺乏必要的協調銜接，因而法律適用上的沖突難以避免。〔35〕參見同前注〔26〕，呂忠梅文。在特殊生態保護區域與生態保護紅線的相互關系方面，目前立法尚未明確且存在相互矛盾沖突之處。如長江保護法第27條規定：“嚴格限制在長江流域生態保護紅線、自然保護地、水生生物重要棲息地水域實施航道整治工程……”認為生態保護紅線、自然保護地與生物重要棲息地屬于并列關系。但是，原環境保護部和國家發展與改革委員會于2017年5月頒布的《生態保護紅線劃定指南》則將許多類型的自然保護地、生物棲息地納入生態保護紅線的范疇。

第三，在價值一致性方面，調整相似問題的不同立法缺乏價值協調。生態區域保護法應追求生態保護優先、系統治理等共同的立法價值，否則生態區域保護法作為自然生態保護法的定位將無從實現。價值一致性問題在特殊生態區域保護法中尤為突出。在自然保護地之外，還有類型眾多、分布廣泛的其他特殊生態保護區域，包括公益林、基本草原、野生動植物保護區域、流域航行禁限區與禁止采砂區、水土流失重點預防區和重點治理區、沙化土地封禁保護區等，分別規定在森林法、草原法、野生動物保護法、野生植物保護條例、長江保護法、水土保持法、防沙治沙法等不同法律法規之中。對于這些特殊生態保護區域，現行立法在劃定主體、權限、對象、標準、程序等方面的規定詳盡程度不一，未能體現它們作為生態區域保護法的制度共性。如公益林的劃定早在2001年就通過原國家林業局發布的《國家公益林認定辦法（暫行）》實施，此后一直是由部門規章對公益林的劃定與管理作出規定，直到2019年森林法修訂時才首次在法律層面上規定了公益林的劃定對象與方式。在分散立法模式下，各類特殊生態保護區域的立法由不同部門主導，部門利益法律化的天然傾向難以避免，因此生態區域保護法內部的價值一致性難以實現。〔36〕參見呂忠梅：《將環境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載《前進論壇》2017年第4期。

（三）生態區域保護法典編纂模式的體系化效益

扭轉碎片化發展趨勢、構建協調統一的環境法體系是瑞典、法國、德國等各國編纂環境法典的共同動因。〔37〕See Froukje Maria Platjouw,Environmental Law and the Ecosystem Approach:Maintaining Ecological Integrity through Consistency in Law,New York:Routledge,2016,p.112.通過將生態區域保護法納入環境法典，可以全面提升內容完備性、價值一致性、邏輯自洽性等方面的體系效益。

首先，在內容完備性方面，環境法典編纂可以運用提取公因式法抽象提煉生態區域保護法中的近似條文，形成適用范圍更為廣泛的基礎性規范，彌補單行法掛一漏萬之不足。〔38〕參見前注〔34〕，吳凱杰文。在生態區域保護法的基礎性規范層面上，可以統一規定規劃、監測評估、資金機制、生態補償等共同性制度，全面適用于流域等一般生態區域以及自然保護地等特殊生態區域的保護。在特殊生態區域保護法層面上，如何劃定自然保護地等各類特殊生態區域應當是核心內容，但目前分散性立法模式的制度供給不足，未能提供適用于各類特殊生態保護區域的一般性規定。特殊生態保護區域的劃定制度包括劃定權限、對象、標準、程序以及劃定后的調整等關鍵要素，應當在環境法典中予以統一規定，為實踐提供必要的指引與約束。

其次，在邏輯自洽性方面，提取基礎性規范可以減少對同一事項的重復規定，從而降低發生邏輯沖突的可能性。例如，為破解特殊生態保護區域的交叉重疊、法律沖突問題，可以在基礎性規范層面上明確區域類型及其相互關系，進而在個別性規范層面上具體規定各類區域的保護與管理方式。又如，在特殊生態保護區域與生態保護紅線的關系上，可在基礎性規范層面上對生態保護紅線進行定義，明確其為在原有特殊生態保護區域制度基礎上加強保護力度并進行統一管理的制度，與原有制度并行不悖。〔39〕參見莫張勤：《生態保護紅線在環境法律制度中的融合與創新》，載《生態環境學報》2018年第3期。換言之，生態保護紅線區與原有的各類特殊生態保護區域之間是一種交叉重疊關系,原有特殊生態保護區域中生態功能最為重要、最具生態保護價值、需要嚴格保護的區域劃入生態保護紅線范圍。

最后，在價值一致性方面，環境法典的生態區域保護一般規則可以通過其體系強制效力來實現整體的價值一致性。〔40〕對于體系強制效力的具體闡述，參見前注〔34〕，吳凱杰文；王軼：《民法原理與民法學方法》，法律出版社2009年版，第14頁。如在特殊生態保護區域的劃定對象和標準方面，一般規則可以從生態功能重要性、生態狀況脆弱性等維度來界定劃定對象，并要求劃定標準考慮生態系統邊界而非行政區域邊界，以實現優先保護生態整體性的目標。又如在劃定后的調整方面，一般規則可以確立特殊生態保護區域劃定后“只能增加、不能減少”以及“尋找替代區域、不減損整體生態服務功能”的原則，并明確可以對區域范圍進行調整的實體條件，如區域確已喪失生態服務功能等；以及調整程序，包括論證與審批、信息公開與公眾參與等。〔41〕參見王社坤、王彬：《生態保護紅線的立法保障：問題與路徑》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2019年第5期。在一般規則的基礎上，環境法典可以為特定的生態區域類型建立特別規則，但必須基于其在保護價值、保護強度等方面的特殊性，否則不能隨意偏離一般規則。

四、生態區域保護法的法典化路徑

為了充分實現法典編纂的體系化效益，生態區域保護法的法典化需要采取適當的路徑，合理確定應納入的法律規范內容范圍、協調與相關單行法的外部關系、安排內部的邏輯主線與結構，以及設計集中體現法典模式優勢的特色制度。

（一）環境法典生態區域保護法的內容范圍

為充分發揮法典編纂的體系化效益，環境法典應當全面納入現行立法中的生態區域保護法規范。目前許多直接創設權利義務的生態區域保護法規范尚存于行政法規甚至部門規章之中，不僅引發碎片化問題且有違憲法法律保留原則，應當考慮將此類法律規范納入法典編纂的范圍之中。據此，在一般生態區域保護法方面，主要包括長江保護法、海島保護法等相關立法中的生態區域保護規范。在特殊生態區域保護法方面，主要納入自然保護區條例、風景名勝區條例、森林公園管理辦法等自然保護地法規規章，以及森林法、草原法、野生動物保護法、水土保持法、防沙治沙法、野生植物保護條例等相關法律法規中的特殊生態區域保護法律規范。

由于生態區域保護法尚在完善之中，法典編纂不僅要考慮前述靜態意義上的內容完備性，還要具備動態意義上的內容完備性。環境法典應在全面納入、整合現行生態區域保護法規范的基礎上，根據國家政策文件要求與立法動向，以及最新的理論研究成果，對內容范圍進行適度的開拓與創新。比如自然保護地領域，目前已有《總體方案》《指導意見》等政策文件對自然保護地體系改革作出安排，其中包括許多具體的政策要求與制度設計，需要考慮在法典編纂中予以確認與落實。此外，我國正在制定或擬制定濕地保護法、國家公園法、黃河保護法等生態區域保護法律，反映了不斷拓展的社會共識，也應當被納入法典編纂的內容范圍。

此外，生態區域保護法與環境法典自然生態保護編的其他部分存在交叉性內容，需要辨析它們在調整目標、對象、方式等方面的差異，從而明確各自在內容范圍上的分工。首先，森林、草原、水體等生態要素保護法與生態區域保護法息息相關，生態區域承載著生態要素，保護生態要素也是在保護生態區域。兩者的核心區別在于調整目標，后者是在前者基礎上的“二次調整法”，旨在對生態區域范圍內的生態要素進行更加嚴格、系統的保護。其次，外來物種入侵防治、生物技術安全管理、遺傳資源保護等物種和基因多樣性保護法，與生態區域保護法的目標都包括保護生物多樣性。但兩者在調整對象上存在差異，前者調整直接影響特定物種的行為，主要保護物種與遺傳層次上的生物多樣性；而后者通過調整影響生物生存環境的行為來間接地保護生物多樣性，主要保護生態系統層次上的生物多樣性。〔42〕參見前注〔13〕，王燦發文。最后，自然退化與自然災害防治法也與生態區域保護法存在關聯。兩者的調整對象都在生態系統層面上，差異在于調整方式，前者直接面向水土流失、土地荒漠化等生態威脅，通過對有關生態系統采取亡羊補牢式的補救性措施等來守護生態安全底線，而后者則更加注重采取未雨綢繆式的預防性措施來保護與改善重要的生態系統。〔43〕參見前注〔13〕，王燦發文。

（二）環境法典生態區域保護法的外部協調

環境法典固然應當追求內容完備性，但考慮到現實條件的約束，將所有相關單行法都納入法典之中并不切實可行。〔44〕參見同前注〔28〕，王燦發、陳世寅文。即使是在深受薩維尼“法典完備性”思想影響的德國，也因環境問題的變動性、編纂時間的緊迫性等因素而最終接受了法典與單行法并存的現實，轉向分階段編纂模式。〔45〕參見施珵：《德國環境法法典化立法實踐及啟示》，載《德國研究》2020年第4期。不同于污染防治法等傳統環境法領域，我國的生態區域保護法尚缺乏成熟的現行法律依據，因而必然需要考慮如何妥當處理法典與生態區域保護單行法之間的外部關系。

縱觀各國環境法典處理外部關系的方式，大致可分為以法國為代表的“匯編型形式編纂”模式和以瑞典為代表的“框架性實質編纂”模式。法國環境法典是匯編型形式編纂模式的代表，內容具體且體量較大，將與生態區域保護相關的所有法律規定納入其中。〔46〕參見彭峰：《法典化的迷思——法國環境法之考察》，上海社會科學出版社2010年版，第41頁；莫菲：《法國環境法典化的歷程及啟示》，載《中國人大》2018年第3期。生態區域保護相關規定集中于第三卷“自然空間”下的各編之中，具體包括分類設立與一般規定、整治與管理、特別規定、共同規定、刑事規定等內容，并在必要時援引其他法典和公約，例如城市規劃法典、地方政府總法典、森林法典、刑法典、聯合國海洋權利公約等。瑞典環境法典則采框架性實質編纂模式，注重體系結構且較為精簡抽象，主要授權有關政府部門制定具體規則。〔47〕參見竺效、田時雨：《瑞典環境法典化的特點及啟示》，載《中國人大》2017年第15期。第二編“自然保護”第七章“區域保護”各節的條文數較少。例如，“國家公園”節下僅有2條，分別授權中央政府指定國家公園，以及授權中央政府或其指定的機構發布維護和管理國家公園的相關規則；“自然保護區”一節下有5條，前4條均為關于自然保護區的建立、管理機構、豁免權授予的授權性條款，第5條為關于自然保護區規劃的要求；“文化保護區”“自然遺跡”“動植物棲息地保護區域”等節下則都只有1條，在描述該法律概念的定義之后即進行授權或轉引，并未詳細針對該類區域保護與管理的規則。

對我國而言，瑞典環境法典的“框架性實質編纂”模式更加契合當下的需要，符合“適度法典化”的編纂思路。一方面，適用于各類生態保護區域的授權性條款滿足了內容全面性的基本要求，為生態保護區域確定了基本規則，能夠提升法典編纂的體系化效益；另一方面，授權性條款的運用為具體規則的形成留下了充分的靈活空間，允許立法機關與有關部門開展研究論證，在條件成熟、共識達成時再行補充立法。〔48〕參見同前注〔1〕，呂忠梅、竇海陽文。至于如何確定授權的具體范圍與程度，則需從現有立法基礎、理論支撐水平、政治可行性等方面具體分析。以自然保護地法為例，在“總體方案”“指導意見”等政策文件的指引下，目前的立法基礎較好、理論支撐水平較高、政治可行性較強，應當將已形成的共識納入環境法典。考慮到法典開放性的需要，環境法典應著重規定自然保護地法的共性規范，包括基本概念、基本原則、基本制度等，法典外可視情形考慮是否繼續制定國家公園法等特別法。對于不宜或難以整體納入法典的具體制度細節與技術性規范，法典主要作出銜接性規定、提出原則性要求，授權國務院及其有關部門制定行政法規與規章。

（三）環境法典生態區域保護法的邏輯結構

理想的法典邏輯結構應當在確保內容完備性、邏輯自洽性、價值一致性等體系效益的前提下，保持法典體系的簡潔性。生態區域保護法的法典表達遵循“基本規定、規劃、區劃、監測評估、保護與管理、資金機制、法律責任”的邏輯結構，并始終貫徹優先保護生態整體性的價值追求。為增進簡潔性，基本規定（包括立法目的、法律原則、管理體制等）、規劃、監測評估、資金機制、法律責任等與其他自然生態保護法有共性的內容可提取公因式，分別置于環境法典自然生態保護編的相應章節，區劃、保護與管理制度則需單獨成章。

法典專設“生態保護區劃”一章，對各類生態保護區域的設立與劃定環節作出規定。本章分為“基本規定”“自然保護地的設立”“其他保護區域的劃定”三節。第一節“基本規定”首先明確“生態保護區域”的定義和范圍，體現調整目標的生態性與調整對象的區域性。在此基礎上，本節對生態保護區劃與其他區劃制度的關系作出安排，明確交叉重疊區域適用更加嚴格的保護規定，并且規定生態保護區劃對開發建設活動的規范效力。第二節“自然保護地的設立”規定自然保護地的設立，包括總體發展規劃、分類分級、設立條件、設立程序、功能分區、范圍與分區調整等方面，確保具有保護價值的自然保護地獲得相應強度的法律保護。第三節“其他保護區域的劃定”規定自然保護地之外的其他各類生態保護區劃，包括森林、草原、野生動植物等生態要素保護區域，以及流域保護區域、濕地保護區域、水土流失重點防治區域、沙化土地封禁保護區等。

生態區域保護法的保護與管理制度則按照不同類型分別呈現，一般生態區域、自然保護地的保護與管理規范分別獨立成章。“一般生態區域的保護與管理”章共三節，遵循從一般到特別的邏輯順序。第一節為適用于各類一般生態區域的基本規定，包括保護對象以及總量控制、跨區協調等基本制度，旨在根據生態系統的承載力對各類環境利用行為進行總體控制，并且針對生態區域保護涉及的多方主體建立協調機制。〔49〕參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。本節不僅適用于流域、濕地等已有專門規定的一般生態保護區域，也可為其他同樣重要但立法條件尚不具備的生態保護區域提供基本保護。第二節為流域保護與管理規定，根據流域特性提供適用于流域保護的特殊性制度，主要包括流域保護對象、分區管控、生態要素保護、水生生物完整性保護等。第三節為濕地保護與管理規定，根據濕地特性提供適用于濕地保護的特殊性制度，主要包括濕地保護對象以及分類管理、生物多樣性保護、合理利用等制度。

“自然保護地的保護與管理”章共三節。第一節為適用于各類自然保護地的基本規定。其中根據優先保護生態整體性理念規定自然保護地保護制度是根本與重點，包括勘界立標、確權登記、權屬管理、分區管控、外圍管理、應急機制等。在此基礎上，也需要適當發揮自然保護地的科研、游憩、文化等功能，建立增進人與自然和諧相處的法律制度，包括自然教育、生態游憩、特許經營、社區發展等。〔50〕參見潘佳：《國家公園法是否應當確認游憩功能》，載《政治與法律》2020年第1期。第二節為國家公園的保護與管理規定，主要根據國家公園的特殊性規定保護對象、權屬管理、管控保護、特許經營等制度，體現國家公園在自然生態系統重要性和代表性、管理目標嚴格性、管理事權完整性等方面的主體地位。〔51〕參見同前注〔26〕，呂忠梅文。第三節為其他自然保護地的保護與管理規定，明確自然保護區、自然公園的保護對象與管控要求，并與其他自然遺跡、人文遺跡的保護與管理規定相銜接。至于自然保護地之外其他特殊生態區域的保護與管理規范，則根據相應的生態要素，分別納入生態要素保護的相關章節。

（四）環境法典生態區域保護法的重點制度

法典編纂重在突破分散立法模式的局限，克服碎片化問題，獲取體系化效益，其重點制度也應當在單行立法力所不及之處發力。一方面，法典應重點規定單行法不宜規定的基礎性制度，從而提升法典體系的內容全面性，同時避免分散立法可能導致的價值與邏輯沖突。以生態保護區劃制度為例，目前各類特殊生態保護區域的劃定尚缺乏必要的統一規則，需要通過法典編纂來高效地表達。其中，自然保護地的設立制度具有豐富的法律法規及政策文件、他國經驗以及學理研究作為基礎。據此，“自然生態保護區劃”章可通過專設第二節具體規定自然保護地的設立制度，并在第一節“基本規定”明確其他特殊生態保護區域的劃定參照適用第二節的有關規定。第二節可依據《指導意見》《總體方案》等生態文明體制改革政策文件，參考目前國家公園法、自然保護地法等自然保護地立法的進展，重點對自然保護地設立的主體與權限、對象、標準、程序等核心內容作出規定，確保對特定自然生態空間的生態整體性進行優先保護的目標能夠得以有效實現。鑒于自然保護地的典型性，其他特殊生態保護區域的劃定除了適用第三節的專門規定以及其他單行法律的有關規定之外，還應當參照適用自然保護地設立的有關規定。

另一方面，法典編纂應超越部門立法的狹隘視野，實現生態區域保護法的制度創新。以自然保護地的分類分級制度為例。目前自然保護地類型眾多，缺乏統一的分類分級標準，導致實踐中交叉重疊的問題十分突出。由于各類自然保護地由不同部門設立與管理，有關部門受自身利益驅使，難以在各自牽頭起草的單行立法中落實自然保護地體系的整體改革構想，因而需要通過法典編纂來實現突破。為此，“自然生態保護區劃”章可按保護價值和保護力度高低，依次將自然保護地分為國家公園、自然保護區、自然公園三類，其中自然公園包括風景名勝區、森林公園、海洋公園、濕地公園、荒漠公園、草原公園、地質公園、冰川公園等。在上述分類的基礎上，國家公園屬于國家級自然保護地，自然保護區與自然公園則可進一步分為國家級與地方級。

再以自然保護地的分區管控制度為例。現行自然保護區條例、風景名勝區條例等自然保護地法規規章雖已建立分區管控制度，但功能分區名稱多樣且缺乏統一的管控規則。根據《指導意見》對自然保護地分區管控的改革要求，“自然生態保護區劃”章可明確國家公園、自然保護區分為核心保護區和一般控制區兩個功能分區，自然公園全域為一般控制區。作為例外，自然生態過程具有季節性變化規律的國家公園和自然保護區，可以進行季節性分區。在此基礎上，“自然保護地的保護與管理”章可規定不同功能分區的管控措施：核心保護區一般禁止人為活動，除非是與監管執法、生態修復、居民生產生活、國家特殊戰略等相關的必要活動；一般控制區則是限制人為活動，一般禁止開發性、生產性建設活動，可在核心保護區允許活動的基礎上增加教育、游憩、科研等活動。

結 語

作為環境法典的重要組成部分，生態區域保護法的法典化需求與路徑首先取決于其功能定位與基本構造。在生態文明體制改革的背景下，生態區域保護法旨在保護生態環境的生態價值，采用整體主義方法論對影響區域生態環境的各類環境利用行為進行綜合調整，主要包括流域保護法等一般生態區域法以及自然保護地法等特殊生態區域法。為了落實功能定位，生態區域保護立法需要突破目前的分散性立法模式，轉向法典編纂模式來增進生態區域保護法律體系的內容全面性、邏輯自洽性與價值一致性。生態區域保護法的法典化需要綜合考慮靜態與動態意義上的內容完備性、借鑒瑞典環境法典的“框架性實質編纂”模式處理與相關單行法的外部關系、遵循“基本規定、規劃、區劃、監測評估、保護與管理、資金機制、法律責任”的邏輯結構，以及超越單行立法與部門立法的狹隘視野實現生態區域保護法的制度創新。