行政法的體系化：“行政程序法”

葉必豐

引 言

我國民法的法典化激發了各部門法法典化的熱情，引發了理論和實務界的熱烈討論。有關行政法法典化的討論可以概括為以下主張：第一，行政基本法說。該說認為，我國應制定一部行政基本法或行政法總則，即“規范所有行政行為，在行政法體系中起綱領性、通則性、基礎性作用的一部法律”?！?〕江必新：《邁向統一的行政基本法》，載《清華法學》2012年第5期。制定行政法總則既有必要也有可能，總則的內容包括一般規定、行政法律關系主體、行政活動、行政程序以及行政的監督、保障和救濟?！?〕參見應松年：《關于行政法總則的期望與構想》，載《行政法學研究》2021年第1期。該說重視行政實體法的一般化和系統化，把行政程序法作為行政基本法的內容之一，其實是以實體法為主要內容的行政法總則。因此，可以把該說的行政法總則稱為行政實體法總則。第二，行政法典說。該說以我國在行政領域積累的立法為實踐基礎，認為我國當下行政法的法典化條件已經具備；以行政法學上的總論、分論為理論基礎，認為行政法法典化宜堅持“行政法總則+行政法分則+專門行政法典”的思路?！?〕參見章志遠：《中國特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學》2018年第9期；薛剛凌：《行政法法典化之基本問題研究》，載《現代法學》2020年第6期；郭修江等：《新時代行政立法的法典化》，載《人民法院報》2021年2月5日，第5版。第三，反對說。該說明確指出：“行政法不能、不宜制定統一、完整的行政法典?！薄斑@是由行政法自身的規律性和人們認識的局限性所決定的，也是由世界各國的歷史經驗所證明了的。換言之，民法領域編撰民法典體現了對民法本身規律的尊重；行政法領域不編撰行政法典才是遵循了行政法本身規律。”〔4〕楊建順：《為什么行政法不能有統一的法典？》，載《檢察日報》2020年6月3日，第7版。有的反對者則認為，我國行政法的體系化應繼續堅持按行政行為類型分別立法的思路。〔5〕參見楊登峰：《從〈民法典〉的編纂看行政法典的編纂》，載《行政法學研究》2021年第3期。

基于各界的積極推動和社會的熱烈期待，全國人大常委會作出了回應。2021年4月22日，全國人大常委會法工委發言人臧鐵偉在記者會上介紹年度立法工作計劃時稱，本年度要在總結民法典編纂立法經驗的基礎上，“研究啟動條件成熟的行政立法領域法典編纂工作”?！?〕張維煒：《法工委發言人：今年將啟動行政立法領域法典編纂》，載http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/3661fb499e61474496 3722701ff8d49a.shtml,2021年6月10日訪問。

那么，到底應該如何認識我國行政法的法典化，法典化的事實條件和法律條件是什么？除了法典化，我國行政法體系化還有什么選項，是制定以實體法為主的行政法總則，還是以程序法為主的行政法總則（“行政程序法”）？埃利希認為，現代法典有三個來源，即“共同法、本土法和自然法”?！?〕［奧］埃利希：《法社會學原理》，舒國瀅譯，中國大百科全書出版社2009年版，第456頁。為此，筆者擬從有關國家法典化的經驗和我國的探索，討論我國行政法的上述法典化或體系化問題。

一、行政法法典化的事實和法律條件

法典具有建立法律規范之間的邏輯等很多功能〔8〕參見［德］沃爾夫岡·卡爾：《法典化理念與特別法發展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學》2021年第2期。，是法律體系化的最高表現，但卻是有條件的。

（一）法典化的事實條件

1.政權建設或改革。

無論是古羅馬還是我國的封建王朝，法典的編纂都以國家的統一、經濟的繁榮和社會的穩定為事實基礎。近代民法的法典化也是如此。在法國大革命取得勝利，立憲已經完成，自由、平等觀念深入人心，拿破侖執政結束了長達10年的社會動蕩的基礎上，法國民法典才得以誕生。德國民法典是在結束了封建割據，建立了德意志帝國的基礎上編纂的。

法典的編纂也有賴于深化體制改革，理順社會關系。我國曾長期實行計劃經濟體制，公私關系不清晰。1975年和1978年憲法甚至推行“極左”政策，不承認私有制在我國將長期存在，取消了法律平等原則，混淆了社會終極目標和階段性目標，超越了社會發展階段。法不是按照主觀愿望制定的，而只是對社會生活的承認。“法條是對既成事實的組構而不是創造?！薄?〕同前注〔7〕，埃利希書，第251頁。民法是市民社會的法，以平等、自愿、有償為原則，就需要以市場的充分發育和自由交易為基礎。始于1954年的幾次制定民法典的努力之所以沒能成功，事實方面的原因就在于當時我國的市場經濟體制尚未確立，不具有制定、編纂民法典的社會基礎。改革開放是中國共產黨領導國家和人民所進行的中國特色社會主義道路的艱苦探索。根據社會主義初級階段理論，我國憲法通過1993年和2004年的修正，確立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。根據憲法，我國通過一系列漸進式改革，逐步建立了社會主義市場經濟體制，厘清了政府與社會的邊界，明確了市場在資源配置中的決定性作用，保障了市場主體的自主地位，充分激發了競爭活力。根據憲法，確立了法律上的平等原則，厲行法治，強調市場經濟就是法治經濟，實現了自發秩序和組織秩序的統一，在承認競爭、差異和自由的同時完善社會保障，提倡共同富裕?？傊?，改革開放和市場經濟的發展，不斷豐富了交易關系的類型，編纂民法典的社會基礎終于得以具備。深化體制改革既是民法典的成功經驗，也是法典化的一般條件。

2.民主的發展。

行政法是民主法治的產物，在近代立憲以前并不存在。專制統治時期盡管有官制，甚至規定官吏不能對人民為所欲為，但君主卻可以隨時改變，缺乏法治保障，并非近現代意義上的行政法。〔10〕參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第13頁。德國1871年統一后，雖有立憲但卻是帝制，民主并不充分。雖然能制定民法典，但卻沒能制定行政法典。德國魏瑪時期雖有民主立憲，但由于缺乏長期的社會安定也沒有制定行政法典。德國在1949年重建后，才有民主法治可言，才能實現行政法的法典化。與第二次世界大戰后（以下簡稱“戰后”）的德國相比，戰后的意大利雖在1948年頒行新憲法，確立了民主原則（第1條）及國家應有助于“人的發展”原則（第3條）。要實現上述原則，必須改革行政體制，推進民主的發展。但長期以來，意大利執政當局并沒有推進體制改革的動力或興趣，“行政權只能從立法機關產生的觀念幾乎沒有得到什么發展。事實上一些關于公共行政的專制觀點還沒有被完全根除”?！?1〕馮引如：《意大利行政法的當今改革》，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2004年第11期。它在1955年公布《意大利行政程序法草案》，在1990年前一直無法予以通過。

（二）法典化的法律條件

一般說來，只要存在較多的法律且相互間存在緊密的聯系就可以做法律的匯編，如按立法主體、地域、特定主題或年代等匯編法律。法典的編纂則需要以該領域的法律構成一個獨立的部門法為前提。部門法的劃分取決于特定的調整對象即社會關系?！?2〕參見葉必豐：《論部門法的劃分》，載《法學評論》1996年第3期。與民法一樣，行政法也是一個獨立的基本部門法，盡管有時需要以民法規范作為補充。〔13〕參見［法］讓·里韋羅等：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第7—9頁；葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社2005年版，第59—71頁。

“薩維尼把‘記述全部的既有法’稱作是一部法典的全部唯一使命。”〔14〕同前注〔7〕，埃利希書，第491頁。也就是說，法典的編纂不是法典的全新制定，民法典的編纂不是民法的創立?！胺▏姆ǖ渚幾?，在執政府和第一帝國時期，堅持同類相聚的原則，將每個法律門類，整體考訂，統籌安排，盡力嚴謹而完整地加以編纂，確保每種法律的完全同質性，于是產生了結構緊密且長期連續性的民法、刑法、商法等幾大法典?！薄?5〕同前注〔13〕，讓·里韋羅等書，第9—10頁。每個部門法法典的編纂應以該部門法的充分發達和成熟為基礎，或者以該部門法的規范繁多以致雜亂為必要。當該部門法只有一些分散的、應時性的、缺乏邏輯聯系的少量法律時，就不具備法典編纂的條件。在我國，始于1954年的幾次制定民法典的努力之所以沒能成功，法律方面的原因就在于當時民事法律很少，不具備編纂法典的條件。自改革開放以來，我國立法按照不搞成套設備，成熟一部制定一部的指導思想有序推進。根據民事關系的類型、成熟性和調整需求，我國先后制定了繼承法、民法通則、收養法、合同法、企業破產法、著作權法、物權法和侵權責任法等法律。在民事法律已經覆蓋了民事關系的方方面面的基礎上，民法典的編纂也就水到渠成了。

截至2021年6月14日，按照國家法律法規數據庫的分類，我國現在的法律門類有憲法相關法（49件）、民法商法（23件）、行政法（94件）、經濟法（75件）、社會法（25件）、刑法（13件）、訴訟與非訴訟程序法（11件）七類共290件。我國現行有效的行政法數量已經相當可觀，主要集中在治安、軍事、安全、教育、環境以及人口與衛健等領域。該數據庫的分類并不是以社會關系為標準、以訴訟性質為標志的部門法分類，把本來屬于行政法的許多法律劃入了其他門類，如把國務院組織法等劃入了憲法相關法，把自然資源、交通、財政、稅收和海關等行政領域的法律都劃入了經濟法，把安全生產法和礦山安全法等劃入了社會法，把行政訴訟法劃入了訴訟與非訴訟程序法。如果按照“社會關系—訴訟性質”來劃分，經濟法基本上是行政法，社會法大多是行政法，行政法的總量接近200件。行政法的數量是符合法典化的要求的。

法典編纂區別于法律匯編的標準不在于數量而在于法律間的合乎邏輯的共同特征。法律間的共性不是人為設定的，而是客觀存在的，合乎規律重復出現的特征。“一定的事實和一定的法律效果在不同的法律關系中可以重復出現?！薄?6〕同前注〔7〕，埃利希書，第367頁。一般而言，法律的數量越多則共性和邏輯越少，法律的數量越少則共性越多邏輯越強。近200件行政法律的共性也許僅存調整對象和訴訟上的行政性，僅僅以此為邏輯編纂成一部行政法典并無意義，且難以想象?！跋氚岩粋€時代或一個民族的全部法律都框進某個法典的法律條文之中，其實就像欲把一條河流堵截在池子里一樣。”〔17〕同上注〔7〕，第539頁。如果把特定法律關系或者部分法律關系中的法律事實和法律效果，強行推廣到所有法律關系，則只能走向一般化或法典化的對立面。因此，放棄全部行政法律的法典化，把生態環境（13件〔18〕環境保護法、固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法、環境影響評價法、大氣污染防治法、海洋環境保護法、放射性污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、防沙治沙法、野生動物保護法、防洪法、長江保護法。）、稅收（11件〔19〕資源稅法、車船稅法、車輛購置稅法、耕地占用稅法、企業所得稅法、煙葉稅法、環境保護稅法、船舶噸稅法、個人所得稅法、稅收征收管理法，以及全國人民代表大會常務委員會關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例的決定。）、自然資源（9件〔20〕土地管理法、水法、草原法、森林法、海島法、煤炭法、礦產資源法、漁業法、海域使用管理法。）和教育（7件〔21〕教育法、教師法、義務教育法、高等教育法、民辦教育促進法、職業教育法、學位條例。）等領域行政法律分別編纂為法典，則每部法典更具有共性和邏輯。

發現和尋找法律間的共性，即“一般化本質上是一個邏輯程序，通過它，人類的精神從其不可把握之事情的多樣性中抽象出一般”〔22〕同前注〔7〕，埃利希書，第281頁。。這就有賴于司法實踐的探索、總結，有賴于法學界的概括、整理。根據埃利希的理論，法典化不僅是一個“共同法、本土法和自然法”的過程，而且是一個“法官法—法學家法—法典法”的過程。司法在實現法的本土化和發現法律間的共性上發揮著重要作用。這是因為，法律共性不是一種抽空了內容的數學計算，不僅僅是一個概念而必須體現經驗認知，必須具有內在規定性。羅馬法上的概念是根植于古羅馬的土地制度的。法院在司法實踐中最了解對法的需求，尋找或建立解決糾紛的邏輯，抽象出法律的一般原則，甚至“熨平法律的皺褶”或填補法律的漏洞。法官往往“在為判決進行證成的過程中按照裁判規范應在未來的案件中具有約束力這樣一種方式來表達裁判規范”?！?3〕同上注〔7〕，第188頁。例如，法國最高行政法院在司法實踐中就先后提出了公共權力標準和公務標準，以確定其管轄權范圍?！?4〕參見同前注〔10〕，王名揚書，第22—24頁。與法學理論和立法可以從域外直接借鑒有所不同，法官在司法實踐中概括出的經驗必然是本土的，因而也被埃利希稱為“本土法”，偉大法典的“建筑石材”?！?5〕同前注〔7〕，埃利希書，第463—465頁。法學的任務則是研究制定法，跟蹤司法實踐，對本土經驗加以理論化、一般化和體系化，從而構成所謂的“法學家法”?！皩κ聦嵣显谒痉ㄉ蠈嵺`過的東西進行描述，它不是針對未來的應然，而純粹是針對當下的實然。”〔26〕同前注〔7〕，埃利希書，第475頁。法國的法學家們根據最高行政法院的裁判，概括出了公共權力論和公務論，并成為界定法國行政法內涵和外延、建立紛繁復雜行政法規范內在邏輯的理論基礎。因此，成熟的本土化法學理論，是法典化的又一基礎。

總之，法典化需要具備上述事實和法律條件。在德國學者看來，要滿足這些條件，實現行政法的法典化“既無可能，也無意義”，是“難以想象的”?！?7〕劉紹宇：《論行政法法典化的路徑選擇——德國經驗與我國探索》，載《行政法學研究》2021年第1期。當前，我國行政法的法典化在事實條件方面體制改革還有待進一步深化，在法律條件方面行政組織法和行政法總則尚未制定，環境行政法、教育行政法和稅務行政法等特別行政法之間尚未通過司法實踐和法學理論建立起合乎規律的邏輯，因而并不具備編纂行政法典的條件。

二、行政實體法總則的止步及啟示

（一）行政實體法總則的努力

我國在改革開放和恢復法治之初，法典化的條件并不具備。法律的體系化只能求其次，追求部門法的部分法典化，制定部門法的通則或總則，如我國的民法通則等。受民法通則的啟發，行政法的體系化建設也選擇了制定以實體法為主的行政法總則之路。并且，當時也有制定行政實體法總則的良好法治契機。1986年正在準備中國共產黨第十三次全國代表大會的召開及其報告，啟動政治體制改革。正如1987年黨的第十三次全國代表大會報告所闡述的，政治體制改革的重要任務是推行法治，包括“為行政活動提供基本的規范和程序。要完善行政機關組織法，制定行政機關編制法”“建立國家公務員制度”。

1986年，全國人大常委會法工委組織和指導成立了以江平、羅豪才和應松年三位教授為首的行政立法研究組，開展行政法的立法論證工作。時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉同志所考慮的，是對行政法治建設具有綱領性、一般性和體系性意義的行政法總則的制定，要求行政立法研究組開展體系化的行政法治建設的研究論證工作?！?8〕參見同前注〔2〕，應松年文。

行政法總則在內容上包括行政實體法和行政程序法，在適用范圍上包括所有行政領域，在對象上既包括中央又包括地方的行政活動，在規范上則表現為具有原則性、概括性、共同性、普遍性的規則或基本制度。它實際上所追求的是一部內容全面、完整，體系嚴密，并以行政實體法為重點或者主要內容的法律?！耙话阈姓ㄊ侵高m用于所有行政法領域和行政作用的規范和原則。行政法總則通常由一般適用的概念、制度、活動方式、組織形式等構成。”〔29〕［德］漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第193—194頁。行政立法研究組基本上是以實體法為主要內容開展行政法總則的論證工作的。

1986年底，行政立法研究組提出了行政（實體）法總則的報告，內容包括：第一，行政主體篇，由胡建淼執筆，設一般規定、行政機關及其工作人員、其他行政主體和行政責任四章共43條。第二，行政行為篇有兩個稿子。第一個稿子由于安執筆，設行政規范性文件、行政處理和行政罰三章共31條，尚屬于框架狀態，多數條文僅有條標尚無具體內容。另一個稿子由夏桂英、林靜執筆，設“行政條規”、行政執法、行政責任三部分共13條。第三，行政法制監督篇，由肖鳳城執筆，共28條。第四，行政救濟法通則，由劉莘執筆，設基本原則、行政復議、行政訴訟和執行程序四章共33條?！?0〕參見行政立法研究組：《行政立法研究資料》（九）（十），1986年11月21日??；《行政立法研究資料》（十一），1986年11月23日?。弧缎姓⒎ㄑ芯抠Y料》（十二）（十三），1986年11月24日印。各位執筆人當時均為在讀碩士研究生，其中胡建淼執筆的稿子最具體，篇幅長達16頁。于安執筆的稿子以“中華人民共和國行政基本法”為總標題。四部分的稿子相互之間尚未整合，重復之處較多。

（二）行政實體法總則的啟示

制定行政實體法總則的工作沒有取得成功，其中的原因作為親歷者的應松年教授恰如其分地指出，在于我國當時行政法還不夠發達、國際上沒有先例、理論和人才儲備不足?！?1〕參見同前注〔2〕，應松年文。應松年教授的這些認識，對當下有關行政實體法總則的制定仍具有重要啟示意義，值得深入分析。

1.行政實體法總則的難題。

以實體法為主的行政法總則不僅要包括行政法的一般原則，而且還要包括行政組織法尤其是行政機關的職權，行政行為法，對行政的監督和行政責任法（行政賠償、行政補償和行政處分），以及部分或全部行政程序。僅就行政行為來說，既有行政指導和行政調查等行政事實行為，又有行政法律行為。行政法律行為既有行政立法、行政規劃，又有具體行政行為、行政司法行為；既有單方行政行為又有雙方行政行為。行政行為法上最重要的實體法內容是具體行政行為的構成要件和法律效果。正如刑法上各種犯罪的構成要件并不相同，因而刑法需要有總則和分則一樣，行政處罰也因各種行政違法行為的構成要件和處罰各不相同而需要分別規定。要統一行政處罰、行政許可、行政征收、行政征用、行政給付和行政強制等各種不同類別的具體行政行為要件和法律效果，更是難上加難。如果行政實體法總則不能全面規定各項行政實體法制度，則無法發揮總則的一般性和整合性功能。因此，即使在“行政法母國”的法國，也因行政范圍過于廣泛、行政變化過于迅速而沒有制定一部行政法總則。〔32〕參見王名楊：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第21頁。

在制定行政實體法總則遭遇挫折時，全國人大常委會法工委和行政立法研究組及時調整方向，轉而論證、草擬行政訴訟法，很快取得了成功，于1989年獲全國人大通過。行政訴訟的建立和發展，對國家賠償、行政處罰、行政復議、行政許可和行政強制等規則提出了急切的需求。改革開放的不斷推進，需要立法貫徹“成熟—制定”的指導思想，記載各項改革成果。國家在1994年制定了國家賠償法，1996年制定了行政處罰法，1999年制定了行政復議法，2003年制定了行政許可法，2011年制定了行政強制法?？梢钥隙ǖ氖牵非笮姓嶓w法總則時的體系化立法思想一直影響著我國的立法，按行政行為的類型統一立法是行政法體系化的重大進展。但除了國家賠償法，行政處罰、行政許可和行政強制的設定即立法性條款外，上述法律主要是程序法而不是實體法，真正的實體法條款寥寥無幾。實體上的行政處罰、行政許可和行政強制等還是得依據行政單行法實施。

2.行政實體法總則國際上至今都沒有先例。

1931年公布的德國符騰堡行政法典草案曾大大刺激了日本〔33〕參見［日］鹽野宏：《行政程序法典總則規定的幾個問題》，楊文忠譯，載《外國法學譯叢》1986年第3期。，也曾刺激我國學界〔34〕參見朱維究：《對我國行政法法典化的思考——兼論行政法實體規范與程序規范的統一》，載《中國行政管理》2001年第4期；同前注〔27〕，劉紹宇文。，但該草案畢竟沒有獲得通過。1994年的荷蘭行政法典常被稱為“世界上第一部行政實體法法典”，并被用來作為我國有可能制定一部行政法典或以實體法為主要內容的行政法總則的例證。〔35〕參見同前注〔3〕，章志遠文。該法典的重要特征是開放性，先做頂層設計然后持續添加的模式，即先制定行政法典的框架和部分規則，然后按該框架持續制定其余部分規則。它包括四部分：第一、二部分主要規定行政法上重要的術語、行政機關與公民的關系、行政決定一般程序、行政復議和行政訴訟程序，第三部分主要規定行政補助和行政處罰等，第四部分主要規定了創設權力、授權、委托等。〔36〕參見［荷］Rob Widdershoven、夏雨：《荷蘭〈行政法通則〉訪談》，載《行政法論叢》2017年第20卷；張勇、［荷］米黑爾·施豪德馬：《荷蘭國基本行政法典及東亞的一些國家和地區的行政程序法的立法及其立法動向》，載《行政法學研究》1997年第4期。1994年制定的只是第一、第二部分，1998年制定了第三部分，2009年制定了第四部分。但荷蘭學者中肯地提醒我們：第一，該法典“90%以上，甚至可以說98%的是程序”〔37〕同前注〔36〕，Rob Widdershoven、夏雨文。，只有行政補助和行政賠償等很少的內容才是行政實體法。第二，制定該法典“最困難的部分主要在于確定框架，對各個層次不同內容的設計”〔38〕同前注〔36〕，Rob Widdershoven、夏雨文。。我國正處于脫貧攻堅和全面小康同步發展，大國崛起和改革開放齊驅并進的階段，很多領域的社會關系在較長時期將處于未穩定狀態，要制定行政實體法典的框架是難以想象的。第三，“荷蘭的人口只有1700萬，而中國很大，中國的總人口數是荷蘭的80多倍，約是歐洲總人口的兩倍，情況差別很大，所以，我們的經驗的參考性需要結合自身情況考慮。據我所知，中國各個地區的發展差異也很大，例如，北京、上海就相對發達，西部地區情況就沒有這么好。”〔39〕同前注〔36〕，Rob Widdershoven、夏雨文。人口和GDP的數字不是一個簡單地疊加，而是一個復雜的方程式。我國也有學者充分認識到荷蘭行政法典的上述問題?！昂商m行政法學體系與我國相去甚遠，所能提供的借鑒價值十分有限。不僅如此，該部法典主要內容仍局限于行政程序，并未涉及諸如行政組織法等行政法的關鍵內容，鑒于大陸法系行政程序法本身也有實體化的傾向，這部法律實際上與其他國家的行政程序法并沒有顯著差異?！薄?0〕劉紹宗：《論行政法法典化的路徑選擇——德國經驗與我國探索》，載《行政法學研究》2021年第1期。因此，對制定行政實體法總則來說，荷蘭行政法典不足為據。

3.體制改革有待深化。

1986年制定行政法總則未能取得成功的宏觀面原因在于，體制改革才剛開始，遠未成功。行政體制改革的任務繁重而艱難，涉及治理權與行政權、中央集中與地方民主、政府領導與部門負責、公權與私權等諸多關系，難以一蹴而就。在當時，我國的行政法學剛剛起步，遠未成熟?！?1〕參見葉必豐：《二十世紀中國行政法學的回顧與定位》，載《法學評論》1998年第4期。行政訴訟尚未全面展開，社會對依法行政尚未形成共識，甚至連行政行為和正當程序之類的基本概念都還缺乏普遍認知。以行政權的規范和約束為目的的立法尚未開始，“公因式的提取”缺乏對象和素材?！爸挥型ㄟ^創造法的事實，法條才能起作用。”〔42〕同前注〔7〕，埃利希書，第257頁。40多年后的今天，我國遵循漸進式改革的思路，先易后難、先試點后推開，取得了舉世矚目的成就。但行政實體法總則的事實條件仍尚未成就，我國的發展外有錯綜復雜的國際環境；國內改革還處在攻堅期、深水區，組織體制和上下級關系等一些重要的改革尚未完成。法律并不具有根本改造體制和社會的作用〔43〕參見同上注〔7〕，第251頁。，僅具有推進改革的作用，更重要的是總結、記錄、宣告和鞏固改革成果的作用。1982年憲法修改委員會副主任彭真同志曾指出：新憲法“是我們三十多年奮斗成果的總結，是正反兩方面經驗教訓的總結”?！?4〕曾建徽等：《為了中國最大多數人民的最大利益——彭真同志談中華人民共和國憲法修改草案》，載張友漁等：《憲法論文集》，群眾出版社1982年版，第3頁。民法典主要不是市場化改革的通道或推進器，而是市場化改革的成果和記載。如果主要以法律實現改革、創造生活，如1997年公路法第36條第1款關于燃油稅的改革，則很難成功?！?5〕參見葉必豐：《經濟憲法學研究的嘗試：分稅制決定權的憲法解釋》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2007年第6期。

總之，關于以實體法為主的行政法總則已經努力嘗試過，沒有取得成功，現在也無須再努力。

三、“行政程序法”之路及總則功能

（一）“行政程序法”的選擇

類型化立法雖然內容多為行政程序，但還不足以很好地實現行政程序法的體系化。我國學界和實務界也充分認識到了這一問題，尤其認識到除行政立法、行政處罰、行政許可、行政強制和行政復議外，還有數量巨大、廣泛影響公眾權益的其他行政行為缺乏共同的程序規則。這就導致法院在行政訴訟中的裁判，不得不適用國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）第5條所提出的“依法行政的基本要求”，包括“合法行政”〔46〕施耀煌等案法院引用了“合法行政”要求之法律優先原則，參見江蘇省南京市中級人民法院（2020）蘇01行終46號行政判決書；何小強案法院引用了“合法行政”要求之法律保留原則，參見《何小強訴華中科技大學履行法定職責糾紛案》，載《最高人民法院公報》2012年第2期?！昂侠硇姓薄?7〕參見北京天宇恒業物業管理有限公司案，北京市第二中級人民法院（2021）京02行終3號行政判決書；向寬云等案，湖南省湘西土家族苗族自治州中級人民法院（2020）湘31行終97號行政判決書?！俺绦蛘敗薄?8〕參見《定安城東建筑裝修工程公司與海南省定安縣人民政府、第三人中國農業銀行定安支行收回國有土地使用權及撤銷土地證案》，載《最高人民法院公報》2015年第2期；漯河市村民案，河南省漯河市中級人民法院（2021）豫11行終24號行政判決書。“高效便民”〔49〕參見余段英案，廣東省梅州市中級人民法院（2021）粵14行終27號行政判決書。“誠實守信”〔50〕楊風凱案和張霞案法院都引用并闡釋了“誠實守信”，參見山東省濱州市中級人民法院（2021）魯16行終32號行政判決書和四川省樂山市中級人民法院（2020）川11行終107號行政判決書；綏陽縣龍泉谷休閑山莊案法院引用了“誠實守信”之具體內容信賴利益保護原則，參見貴州省遵義市中級人民法院（2020）黔03行終346號行政判決書。和“權責統一”〔51〕參見瞿江桓案，江西省九江市中級人民法院(2020)贛04行終37號行政判決書。；以及第20條所提出的“嚴格按照法定程序行使權力、履行職責”之行政行為說明理由〔52〕參見飯壟堆案，最高人民法院（2018）最高法行再6號行政判決書。等。本來僅為行政規范性文件的國務院《全面推進依法行政實施綱要》，不得不充當起一般性法律淵源的作用。

有學者認為，我國應繼續推進類型化立法，以解決類型化立法覆蓋之不足?！?3〕參見同前注〔5〕，楊登峰文。根據最高人民法院《關于行政案件案由的暫行規定》（法發〔2020〕44號），行政行為有行政處罰、行政強制措施、行政強制執行、行政許可、行政征收、行政登記、行政確認、行政給付、行政允諾、行政征繳、行政獎勵、行政收費、政府信息公開、行政批復、行政處理、行政復議、行政裁決、行政協議、行政補償、行政賠償和行政不作為21類142種。按照類型化立法的思路，除已有的行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法和國家賠償法外，至少還得制定10多部法律，這對立法機關來說是一個很大的負擔。同時，各類行為法的原則和主要程序是相同的，需要一次次地重復規定。行政處罰法、行政許可法和行政強制法有關原則和程序的重復性規定如下表所示。如果不作重復規定，則會導致無法可依。如在飯壟堆案中被訴行政復議決定未說明理由，原因在于行政復議法未作規定，但這違背行政法的基本法理?！耙驗橹挥薪柚鷷鏇Q定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關因素以及是否考慮了不相關因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權，還會給嗣后司法審查帶來障礙?！薄?4〕飯壟堆案，最高人民法院（2018）最高法行再6號行政判決書。于是，最高人民法院不得不依據國務院《全面推進依法行政實施綱要》作出認定。因此，行政行為程序的類型化立法并不能發揮總則功能，且類型化立法越多其所累積的缺陷將越大。

行政處罰法、行政許可法、行政強制法的重復性規定

理論和實務界早已認識到上述問題，遂致力于行政程序的統一即“行政程序法”的制定。應松年、姜明安和江必新教授等帶領各自的理論界和實務界團隊，經過深入研究、反復征求各方意見，先后完成、發布了各自的行政程序法學術建議稿。其中，應松年教授的團隊代表行政立法研究組，又于2004年赴歐洲有關國家對行政程序法學術建議稿開展國際論證，并于2004年11月24日正式提交給全國人大常委會法工委，但一直未能排上議程。在全國統一立法存在困難的情況下，江必新教授組織學術界轉向了地方行政程序立法的推動，并在湖南取得了成功?！?5〕參見李云虹：《〈行政程序法專家建議稿〉“破繭”背后的推手》，載https://www.docin.com/p-1991475708.html，2021年6月19日訪問。2008年4月17日，湖南省政府發布了湖南省行政程序規定，設總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執法程序、特別行為程序和應急程序、行政聽證、行政公開、行政監督、責任追究和附則共10章178條。該地方政府規章大大推動了各地統一行政程序規則的工作。2011年汕頭市（2016修正）、山東省，2013年西安市、?？谑校?019修正），2015年江蘇省、寧夏回族自治區、蘭州市，2016年浙江省以及2017年蚌埠市都制定了統一行政程序的地方政府規章。2009年四川省涼山自治州（2013修正），2010年云南省永平縣，2012年吉林省白山市、甘肅省酒泉市、2013年河北省邢臺市以及甘肅省嘉峪關市都制定了統一行政程序的規范性文件。在行政法典化、行政實體法總則、行政組織法都存在困難的情況下，行政法的體系化只有制定“行政程序法”一條路。

（二）“行政程序法”的總則功能

在德國學者看來，行政程序法的體系化具有層次性。第一階層為適用于所有行政領域的“行政程序法”，第二階層為類型化或部門性行政程序法，第三階層為各單行法中的行政程序規范?！?6〕參見同前注〔8〕，沃爾夫岡·卡爾文。也就是說，行政法體系可以是一個分層分類體系。

“行政程序法”當然以行政程序為主要內容，但卻具有行政法總則的功能。它首先或者至少具有統一主要行政程序的功能。“行政程序法的制定，可以通過把過去由單行、分散的法律法規所規定的個別的行政程序統一制定成一般性程序，一方面可以調整一般法和特別法的關系，另一方面至少為法院和行政實務提供一般的、標準性的適用根據。”〔57〕［日］室井力等主編：《日本行政程序法逐條注釋》，朱芒譯，上海三聯書店2009年版，第2頁。同時，“行政程序法”還有輻射行政實體法的功能。一方面，“行政程序法”承擔著實施憲法的功能，通過程序實現憲法上的基本原則、制度以及保障公民的基本權利，決定著民法規范的補充適用?！?8〕參見［德］弗朗茨－約瑟夫·派納：《德國行政程序法之形成、現狀與展望》，劉飛譯，載《環球法律評論》2014年第5期。另一方面，行政程序是行政實體法內容的載體。只有通過行政程序，行政行為才能得以實現。離開了行政程序，行政實體法就會失去方向、軌道和支撐?！?9〕參見同前注〔29〕，漢斯·J.沃爾夫等書，第195—196頁。正因如此，“行政程序法”的功能不限于對行政程序的整合，而且可以起到總括、銜接行政實體法的功能。歐盟官方報告就認為：“一部行政程序法典將明確程序性權利、增強法律確定性、提振公民對歐盟行政機關的感觀、改善行政效率、鞏固歐盟合法性”“增強歐盟行政機關的合法性和公信力?！薄?0〕彭錞：《邁向歐盟統一行政程序法典：背景、爭議與進程》，載《環球法律評論》2016年第3期。

重要的是，“行政程序法”在內容上不限于純粹的行政程序，還包括與行政程序緊密相關、難以割舍的行政實體法內容。與行政行為由行政主體實施、行政訴訟由法院主導的雙軌制不同，行政行為和行政程序都是由行政主體實施的，因而很難區分行政程序到哪里終止，行政實體從哪里開始。〔61〕參見同前注〔36〕，Rob Widdershoven、夏雨文。鹽野宏認為，在行政實體法法典化沒有預期的情況下，“行政程序法”也可以規定關于行政行為的一般法律原理?！?2〕參見同前注〔33〕，鹽野宏文。經1997年修改的聯邦德國行政程序法規定了職務協助4條（第4-8條），官方認證2條（第33-34條），行政行為19條（第35-53條），公法合同9條（第54-62條），以及名譽職務的工作、委員會13條（第81-93條）。這些實體法條款共有47條之多，占整部法律103條的45.6%。《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》（1992年）規定行政機關及其相互間的關系7條（第4-10條），行政部門20條（第10-29條），行政機關活動總則12條（第35-46條），行政機關及行政行為17條（第51-67條），執行9條（第93-101條），處罰權12條（第127-138條），行政機關及其工作人員的責任8條（第139-146條）。上述85條規則基本上屬于行政實體法，占整部法律146條的58.2%。因此，毛雷爾教授針對聯邦德國行政程序法指出，它不僅僅統一了行政程序，而且把一些重要的、不成文的行政法一般原則法律化了，為法院和學界的解釋提供了實定法依據和邏輯起點，為行政法的發展開辟了道路?！?3〕參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第90—91頁。

程序法兼容實體法的實例，我國同樣存在。1989年行政訴訟法第九章即規定了屬于行政實體法的“侵權賠償責任”。湖南省行政程序規定第4條平等原則、第5條公開原則、第6條公眾參與原則、第7條效率原則，第8條信賴利益保護原則、第10-18條行政機關、第19-22條其他形式行政職權的組織、第93-98條行政合同、第99-108條行政指導、第152-166條行政監督、第167-173條責任追究，也都是包含有實體法內容的規則。這些規則共56條，占整個規章178條的31.5%。

“行政程序法”兼容實體法與行政實體法總則是有區別的。行政實體法總則需要對行政實體法作盡可能窮盡地規定?！靶姓绦蚍ā睂嶓w法的兼容是部分性的、有限的，因而是有條件的。1989年時任全國人大常委會副委員長王漢斌所作的《關于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》指出：“建立行政訴訟制度的目的之一，是要使公民、法人和其他組織被行政機關或者行政機關工作人員侵犯的合法權益得到補救。如果賠償問題得不到解決，人民法院的一些判決無法執行，公民、法人和其他組織被侵犯的權益不能得到恢復和賠償，不能達到建立行政訴訟制度的目的?！边@就確立了程序法兼容實體法的三個基本條件，即關聯度的緊密性、需求度的緊迫性和共識度的可能性。同時，符合這三項條件的實體法內容，可以在程序法中一并加以規定。沒有關聯性，缺乏緊迫性，或者難以形成共識的實體法內容，可以緩一緩，不必追求實體法的完整、全面，否則容易導致“行政程序法”的擱淺。

因此，為了充分發揮“行政程序法”的體系化功能，我國的“行政程序法”也是可以借鑒德國和西班牙的經驗和我國已有的實踐經驗，適當規定行政實體法內容。

四、“行政程序法”發揮的現實功能

行政法的法典化或行政法總則不是為了“體系之美”。學界討論行政法的體系化，既要研究技術上的可能性，更要關注所要解決的實際問題，即所要實現的現實目標。

（一）“行政程序法”取決于目標

法典化的歷史源遠流長，行政法法典化則始于19世紀末期。中世紀的德國長期處于四分五裂的狀態?！皬?7世紀到19世紀德國一直朝著領土國家的方向發展，并且采取了帝國的形式?！薄?4〕同前注〔29〕，漢斯·J.沃爾夫等書，第68頁。法制的任務是不斷采取各種改革措施，逐步限縮領主和貴族的征兵、征稅權，但國王仍然沒有戰勝各自為政的領主和貴族。當時，法學理論的重要任務也是推動德意志民族國家的統一。19世紀初，德國法學家薩維尼與蒂博之間的著名論戰的出發點在于國家的統一，兩人的分歧在于實現路徑的不同。蒂博主張借鑒拿破侖法典制定德國民法典，薩維尼則主張通過習慣法中的民族精神團結德國，在挖掘民族精神的基礎上建構普適性的法學理論，再在條件成熟時加以法典化。〔65〕參見陳頤：《薩維尼歷史法學方法論簡釋》，載《比較法研究》2005年第5期。19世紀中葉以后，德國逐漸統一，“潘德克頓運動”和法典化逐漸興起。通過連綿的戰爭，1871年德國實現了統一。普魯士在德國統一中發揮了至關重要的作用，普魯士的邦法及其觀念在統一后的德國具有決定性作用。統一后的德國制定了包括德國民法典在內的一系列法律，法典化成為帝國鞏固統一政權和實現統治的工具。〔66〕參見何勤華主編：《外國法制史》，法律出版社2020年版，第267—268頁。1883年，德國的普魯士邦國率先制定了普魯士一般行政法，包括行政組織法、行政程序法和行政爭議法等內容。在聯邦層面，行政法的法典化未能取得實質性進展。因此，德國早期行政法法典化的使命，在于實現國家的統一。

20世紀中期以后，世界上出現了一波制定“行政程序法”的熱潮。1955年，意大利公布了意大利行政程序法草案。1958年，西班牙公布了西班牙行政程序法。1968年，瑞士公布了瑞士行政程序法。在大陸法系國家，德國的行政法法典化也不是最全面的。1994年，荷蘭公布了荷蘭國基本行政法典。英美法系國家歷來注重判例法，但戰后也在行政法的法典化上取得了重大成果，強化了對行政行為的司法審查。美國在1946年制定了美國聯邦行政程序法和美國示范州行政程序法。澳大利亞在1977年制定了澳大利亞行政決定（司法審查）法。然而，是否選擇法典化，選擇什么時候法典化，以及是否全部行政法法典化，都取決于各國的現實需求。

在美國，行政程序法典化及其司法審查特色，是由于戰后以來獨立管制機構的紛紛設立以及行政權的不斷膨脹。羅斯福推行的新政讓“美國政府一時間真像跨上了戰馬，四處馳騁”?！?7〕［美］希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務印書館1986年版，第506頁。雙方在持續10年的激烈政治辯論已經陷入僵局之后，達成了妥協，即允許行政權的發展但應由國會和法院加以監控。監控的法律機制就是美國聯邦行政程序法，“主要效應是滿足了實施改革、改進和強化行政程序、增強行政程序一致性以及堅持對行政行為司法審查的基本限制等一系列政治意愿”?！?8〕同上注，第17頁。

在荷蘭，之所以選擇全部行政法的法典化，則有五個方面的目的：落實憲法上關于法典化的任務，統一部門行政法中錯綜復雜的程序規則，統一行政審判組織及程序，填補空白的行政法制度，以及簡化行政法規則。其中最可視化的圖景是，荷蘭最高行政法院不止一個，而是24個〔69〕參見同前注〔36〕，Rob Widdershoven、夏雨文。，必須得到統一。1983年憲法之所以規定立法機關應當制定行政法典，外部原因在于歐盟人權法令的壓力〔70〕M.C.B.Burkens教授認為歐盟人權法令對荷蘭1983年憲法具有影響（M.C.B.Burkens，“The Complete Revision of the Dutch Constitution”,Netherlands International Law Review,vol.29,no.3(December 1982),pp.3 26,332.），但他的同事Rob Widdershoven教授在來郵中否認有這種外部壓力。，內部原因則在于其政治體制及政治博弈。荷蘭是一個分散的單一制國家，重要的立法和治理任務都掌握在各政府部門，以及11個省和775個直轄市手里。各方妥協的結果，不是要打破已有的政治體制，而關鍵是改善它們的功能?！?1〕M.C.B.Burkens,The Revision of the Dutch Constitution,Netherlands International Law Review,vol.29,no.3(December 1982),p.326.因此，在重修憲法及其現代化的基礎上，必須有一部統一的行政法典。

意大利行政程序的法典化則是因為面對財政上窘境，人們開始關注行政成本問題，需要通過行政程序確立經濟和效率原則，以及20世紀后半葉歐洲共同體的迅猛發展?！稓W洲共同體條約》明確規定共同體的法律優先于成員國法律，要求成員國應采取一切適當措施保證共同體法律上義務的履行。〔72〕參見王維達：《歐洲聯盟法》，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第43頁。意大利作為共同體的基本成員期待自己發揮更大作用，于是在很多歐盟國家都有行政程序法典和歐盟對行政程序有要求的情況下，于1990年通過了意大利行政程序法。

（二）聯邦德國行政程序法的目標

1945-1949年德國重建，并分為東德和西德。聯邦德國行政程序法源于西德，在東、西德統一后適用于德國全域。在我國，它相比于其他國家的行政程序法典具有更重要的影響，因而我們有必要對它的現實目標作一專門分析。

第一，非納粹化。美、英、法、蘇占領國軍事政府接管德國的最高統治權后，把德國的國家機關作為附屬性執行機構，并為其確立了非軍事化、非納粹化、民主化和非集權化的原則，禁止根據納粹觀念、術語和文獻解釋繼續適用的法律，以徹底清除納粹的組織和法制?！?3〕參見同前注〔29〕，沃爾夫等書，第84—85頁。這一政治目標在德意志聯邦共和國基本法上的表達，主要是以分權和司法審查為重點的法治國，以及以人權和自由為核心的基本權利。行政法是憲法的具體化，因而聯邦德國行政程序法的制定就必須承擔起非納粹化的使命?！霸诋敃r這種背景下，人們普遍認為行政程序法本身不存在價值，而僅僅是為做出合法且合目的性的行政決定起到一種輔助性作用，只有實體法才被視為具有決定性的意義。”〔74〕［德］迪爾克·埃勒斯：《德國行政程序法法典化的發展》，展鵬賀譯，載《行政法學研究》2016年第5期。“換言之，聯邦與各州憲法的基本規范對于行政程序法中的規范所起到的是決定性的作用，而行政程序法中的規定相對于憲法規范來說起到的是服務性的功能。”〔75〕同前注〔58〕，弗朗茨-約瑟夫-派納文。

第二，降低行政成本。聯邦德國行政程序法從醞釀階段開始，就是實務上的需求超過了理論上的需求，實務界的支持超過了理論界的反對，而其中以聯邦政府的支持態度更為堅決。“聯邦政府彼時強烈支持行政程序法典化的最重要理由是行政簡化，其背后深層次的原因是為了降低行政成本，克服財政危機。二戰后，德國政府始終面臨龐大的財政壓力?！薄?6〕嚴益州：《德國〈聯邦行政程序法〉的源起、論爭與形成》，載《環球法律評論》2018年第6期。德國發動的戰爭，最終導致其滿目瘡痍,一片廢墟。美、英、法、蘇基于對德國重新武裝的擔憂，決定解除德國的工業武裝，沒收其重要工業設施，要求德國賠償發動戰爭的損失或提供重要企業一定比例的股份。從1952-1966年間，聯邦德國政府單就以色列和猶太人世界的賠償就支付了34.5億馬克?！?7〕參見孫文沛：《二戰后德國賠償問題研究》，武漢大學2010年博士學位論文，第54—55、74頁。為了醫治戰爭創傷，德國需要對經濟、國防進行重建，對公眾實施生存照顧，行政任務迅速膨脹，公共開支全面增加。“此時，‘簡化行政程序、降低行政開支’逐步成為政府內部克服財政危機的共識。據測算，若行政程序得以充分簡化，行政開支可減少20%?！薄霸诋敃r的執政者看來，簡化行政程序的重要途徑便是行政程序法典化?！薄?8〕同前注〔76〕，嚴益州文。

第三，統一法制。如前所述，德國是從封建割據走向統一的，德意志帝國時代在行政法的統一方面并沒有取得顯著成效。即使在一個統一的國家里，也是以分散立法、各行政領域特殊規則為行政法的常態。戰后，戰勝國在德國建立了各自的軍政府，各有法制。西德占領國軍事政府還各自發布了轄區內的行政法院法?！?9〕參見同前注〔29〕，漢斯·J.沃爾夫等書，第85頁。為了西德去中央集權化，占領國軍政府不僅確立了西德的立法、行政和司法的分權，而且確立了聯邦和成員邦的分權，將戰前作為行政機關序列的行政法院改造為司法機關，強調司法獨立和尊重州權。也就是說，戰后的西德在制度上與物理上一樣破碎不堪。與經濟、國防的重建一樣，西德的行政法制也需要重建。因此，戰后德國行政法法典化的初衷和使命是達成法制的統一?！?0〕同前注〔58〕，弗朗茨-約瑟夫-派納文?；谛姓ㄏ祽椃ǖ木唧w化，在當時的背景下，德國的實務界和理論界謹慎有加。他們放棄了對可能涉及戰勝國價值觀的行政法總則的追求，選擇了行政程序的法典化；把戰前的“實體附帶程序”換成“程序附帶實體”，從而把部分行政實體法規則納入行政程序法的范疇；放棄了涉嫌中央集權的統一適用于聯邦與成員邦、行政機關與公共機構的行政程序法，選擇了僅適用于聯邦行政機關的行政程序法典化。〔81〕參見同前注〔58〕，弗朗茨-約瑟夫-派納文。

（三）我國“行政程序法”的目標

筆者在前文詳細追溯了各國“行政程序法”的立法目的或現實功能，可以發現只有當法律能夠解決現實問題時，立法才有可行性。觀察現實問題，并將其概括為立法目的，則是法律職業人的任務?！胺▽W家的觀察和一般化活動不會毫無偏見地以科學精神來進行，而是一開始就受制于對規范起決定作用的力量對比關系、目的性考量和正義思潮。”〔82〕同前注〔7〕，埃利希書，第396—397頁。我國“行政程序法”的制定，也必須明確所要解決的問題或實現的目標。我國“行政程序法”至少應解決下列三個問題：第一，統一行政程序。這是各國制定“行政程序法”的共同目標，我國也不例外。我國可以在借鑒有關國家經驗的基礎上，比較研究多個“行政程序法”學術建議稿，總結行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例等法律、法規和地方行政程序規定，結合司法實踐，從而對我國的行政程序作出全面的統一規定。第二，總結行政審批改革的經驗。我國的行政審批改革自2001年國務院啟動〔83〕《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》，國發〔2001〕33號，2001年10月18日。以來已持續了20多年。這項改革的目的就是梳理上下級、不同部門之間的行政關系，簡化、再造行政流程，取得了一系列重要成果，正在向“一網通辦”“一網通管”“最多跑一趟”的目標發展。這些改革成果需要“行政程序法”加以鞏固和推廣。第三，把區域協調中的創新上升為法律。早在1986年全國人大批準的第七個“五年計劃”就提出了區域合作。自進入21世紀以來，中央將區域協調提升為國家戰略，確立了“中央統籌，地方負責”的原則，并把它作為協調理念的重要內容載入了憲法序言。區域協調在全國各地的實踐中創造了豐富的經驗，解決了很多上下級、尤其是跨行政區行政機關之間關系的問題。我國的“行政程序法”可以借鑒西班牙公共行政機關及共同的行政程序法“行政機構間的關系”部分經驗，鞏固和推廣區域協調的經驗。

結 語

民法典的頒行引發了有關行政法法典化與否的討論，體現了行政法理論和實務界對行政法體系化的追求。筆者支持我國行政法的體系化，并認為體系化有多種選項，包括法典和分層分類體系。行政法的分層分類體系，是指以行政法總則為基本法律，以行政行為類型化法律為重要組成部分，以眾多特別行政法為基礎的行政法體系?？偨Y國內外實踐，法典化盡管是法律體系化的最高表現，但卻需要具備以社會關系穩定為核心的事實條件，以具有較完善的立法為主要內容、以具有豐富的司法實踐經驗為支撐的法律條件。條件成就度不同，行政法的體系化路徑也不同，法國和德國都是行政法的發達國，但卻有著各自的體系化選擇。我國在行政體制改革有待深化以及行政組織法尚未制定等情況下，行政法的法典化難以實現。當然，稅務法典、環境法典或教育法典等行政領域的法典化，條件已經成就，是當前可以推進的工作。

行政法總則包括以實體法為主的總則和以程序法為主的總則。行政實體法總則已經止步于1986年，主要原因在于當時行政領域的法律極為有限，行政實體法內容難以統一，國際上并無先例，行政組織法尚未制定，以及體制改革尚未完成。這些因素大多至今仍然存在，還制約著行政實體法總則的制定。因此，以實體法為主的行政法總則已經試過，不必再試。我國行政法的體系化只有以程序法為主的行政法總則即“行政程序法”一個選項?！靶姓绦蚍ā奔仁切姓绦虻墓餐巹t，又是兼顧了實體法一般原則的總綱性法律。它既有行政行為類型化立法所提供的行政程序法治建設經驗，又有類型化立法所不能覆蓋而提出的立法需求。它既是國際上行政法體系化的普遍規律，又是我國地方行政程序法治建設的成功經驗。它既是法律技術上可行的方案，又是為了實現統一行政程序、鞏固行政審批改革成果和推廣區域協調法治經驗的現實目標。因此，“行政程序法”既兼顧了行政實體法，但又不追求行政實體法的全面、完整，推動行政程序法的法典化是我國行政法體系化的當務之急。