淺論我國自然保護地體系的新發展

鄭 潔

隨著生態文明概念的提出，國家公園體系建設成了環境治理中的熱點話題，很多學者從不同的角度對國家公園的體系建設進行討論，為推進國家公園建設打下了理論基礎[1]。另外，國家自2013年首次提出了建立國家公園體系之后，出臺了《建立國家公園體制總體方案》《建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，并從2015年開始，建立了國家公園體系試點[2]，并取得了一定成效。國家公園是自然保護地的重要組成部分，國家公園體系的建立能進一步推動自然保護地發展。目前，制定國家公園法已列入全國人大常委會立法規劃，自然保護地法草案同時也在起草中。鑒于以往對建立自然保護地目的認識不一致、自然保護地資產產權不明及其管理權混亂等問題，建立新的自然保護地制度和法律制度尤為重要。

一、自然保護地概念

世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，將自然地定義為：經一國法律或者其他有效途徑取得國家認可，并對其進行管理，具有明確界限的地理空間范圍，用以實現維護生態系統平衡和自然資源有效利用。此概念得到世界各國的借鑒，我國雖然未在法律層面進行嚴格的規定，但從具體實踐來看，我國將自然保護地的概念定義為：由我國各級人民政府依法劃定或認可，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀等，及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。在具體實踐中，為推進自然保護地的整體發展，在保障自然資源完整性和原始性的前提下，按自然資源的獨特性進行分類保護。

二、自然保護地的相關概況

(一)自然保護地類型及其保護目的

明確自然保護地的管理和功能定位，是開展自然保護地保護工作的前提，在此基礎上進一步明確自然保護地的文化價值功能、綜合利用自然資源及科研教育等功能，是自然保護地進行分類保護的重要依據。我國根據自然保護地的功能特征，將自然保護地分為自然保護區、森林公園、國家濕地公園、水源保護區等八類，各自具有不同的功能定位：

自然保護區：以具有原始性和典型性的自然生態圈，生物多樣性較為集中并具有重大保護意義的自然遺跡為保護對象，劃定區域范圍，進行特殊保護。森林公園：具有一定的規模，擁有優美的森林景觀，具有游覽、科學、文化等價值，其設立的意義在于景觀資源的保存和可持續利用。國家濕地公園：經國家主管部門批準設立，具有特殊的生態、文化功能，并能維持區域水平衡、調節區域氣候、降解污染物、保護生物多樣性。風景名勝區：該區域內資源集中、自然環境優美，主要供人們觀賞風景。地質公園：是指以珍奇秀麗和獨特的地質景觀為主，融合自然景觀與人文景觀，具有科學研究意義的自然公園。水利風景區：是指以水利工程為依托，具有一定觀賞價值的水資源保護區。水產種質資源保護區：為了保護經濟價值高的水產種質資源，而對其生存繁殖區域進行劃定。水資源保護區：為防止因水資源不恰當利用造成水源污染和破壞而對水資源集中分布區采取一定的保護。總之，各個自然保護地因其自身自然資源的不同，價值高低不同，形成了資源豐富的自然保護地生態系統。

(二)自然保護地的數量及空間分布

我國自然保護地的發展歷史近70年，隨著生態文明的推進，各類自然保護地的數量不斷增加，據不完全統計，截至2018年，自然保護地總數超過11 000處。其中國家級自然保護區約400處，國家級風景名勝區近250處，地質公園(國家+世界)249處[3]。從全國整體分布范圍看，自然保護地的分布情況與人口密度、資源分布情況密切相關。具體表現為：人口少的西藏、新疆等地，分布面積廣，但數量相對少；自然資源豐富、經濟相對發達的四川等地，分布廣，占地面積大，數量也多；在經濟比較發達且人口集中的東部沿海地區，數量多，但面積小。從這樣的分布情況來看，人類活動對能否對自然資源進行有效保護具有一定影響。

三、自然保護地體系存在的問題

自然保護地的設立，在資源的整合及保護管理上具有積極意義，但在各自然保護地實踐中仍存在不少問題：一是欠缺統一的上位法調整。雖然各個自然保護地有其獨特的行政法規，能夠有針對性地進行管理，具有一定的進步意義，但在具體的實踐中因為各個保護地規范不盡一致，同樣的問題解決措施不同，有時甚至存在沖突，而又沒有合適的上位法進行協調救濟，導致很多問題得不到及時解決。二是各自然保護地存在空間交叉重疊，加之管理主體權限不清，所以對于資源豐富、經濟收益好的保護地會出現多個管理主體，而對于收益不理想的保護地卻又沒人愿意管理。三是無論在地理空間分布上，還是行政主體的管理上，都存在碎片化現象，具體表現為自然保護地被分割成多個，隔斷了各區域的管理聯系，這與保護自然資源完整性的戰略目標相違背。四是自然保護地內土地資產權力界定不清。歷史法律制度的不健全，保護地的土地產權不清晰，致使行政主體在對自然資源進行綜合管理時，與開發利用者、當地居民發生利益沖突。五是資金管理機制不完善，未形成多元資金投入機制，普遍面臨資金短缺問題，目前以國家財政投入為主，融資渠道窄，有礙于生態保護工作有效推進。

四、自然保護地體系的展望

(一)完善法律體系建設，加快《自然保護地法》的立法進程

首先，確定立法指導思想。以保護自然保護地生態系統的完整性和原真性為首要目標，在保護生物多樣性和生態系統穩定的前提下，發揮自然保護地為人民提供優質生態產品及為全社會提供科研、教育、休憩等公共服務功能。

其次，制定統一的自然保護地法。明確各類自然保護地的土地權屬，規定居民在自然保護地上享有的基本權利和應盡的義務。并且，針對不同類型的自然保護地的實際情況，應當制定符合該自然保護地實際的地方性法規。在地方性法規中，一方面，將自然保護地法的規定細化，著重關注集體利益，完善后續生活保障制度，考慮當地社區居民的生存和發展問題，以減少因集體土地征收而引發的土地糾紛問題；另一方面，法律法規應當明確居民在自然保護地范圍內的義務，禁止居民從事破壞生態環境和妨礙自然保護地建設的各種違法行為，并具體規定處罰標準，對違法違規行為嚴格依照法律法規處理。

(二)完善行政管理制度，加強監督

目前，自然保護地的分類標準越來越多、類型越來越復雜，涉及的管理主體也隨之增多。黨的十九大以來，國家以自然資源部為核心管理主體，雖然此制度改革具有一定效果，但針對具體實踐問題，管理主體職責、權限以及各部門之間的相互協調問題仍需系統解決。

第一，需要根據各個主管部門的職權，結合自然保護地的空間分布，劃清管理權限，明確規定哪些該管，哪些不該管；第二，針對跨區出現的管理沖突，管理部門先進行協商，協商不成報請共同上級處理，上級管理部門應結合當地實際情況進行處理；第三，加強對工作人員的培訓，通過提高其對資源的保護意識，強化自身責任感，進一步推進自然保護地的發展。另外，在自然資源的保護過程中，還應加強監督，增設獎懲制度，對工作達標的部門及個人給予獎勵，反之則給予懲罰。通過對管理主體職責和權限的監督，為各自然保護地的有效管理保駕護航。

(三)完善自然保護地劃分體系，整合優化自然資源

首先，根據自然保護地的實際情況，按照其資源特性和功能價值，并結合相關學科，如地理學、園林設計學、建筑學等，經過科學合理的評估，對功能價值一致及相似的區域進行優化整合。其次，對于各自然保護地交叉重合的區域，根據保護對象(自然資源)的價值高低，確定是否對其重新進行劃分，把沒有必要進行保護的區域撤出自然保護地范圍。

(四)完善我國自然保護地的資金管理機制

自然保護地健全發展離不開合理高效的資金保障制度。在充分保護自然保護地生態系統的基礎上,應加強對自然保護地的利用,振興觀光產業、發展地方經濟，這是其實現可持續發展的有效路徑。政府應從自身角度出發，擴寬多元融資渠道，綜合考慮社會相關因素，不斷更新出臺鼓勵社會大眾積極參與園區管理的政策，并對有意向的投資者進行精準引導，與之形成產業合作關系，公平合理分配利潤，實現經濟發展與生態保護共贏。

(五)開通網絡參與平臺，引導公眾積極參與

開通網絡社交平臺，積極發揮社會大眾的主觀能動性。一方面，將自然保護地的項目信息發布在自然保護地管理部門等責任主體的官網上，廣泛收集大眾建議，并及時回復；另一方面，將自然保護地的資金來源及用途在網站上進行公布，公開透明地管理自然保護地保護資金。

五、結語

目前，各類型自然保護地，如國家公園、自然保護區等通過不斷地改進與完善保護體系，在實踐中取得了一定的成效。但對于未來自然保護地的體系建設，還應遵循科學規律辦事，實現人民利益和公共利益最大化，真正實現人與自然的和諧發展。