論公民的法治認同

李小立

堅持法治國家、法治政府、法治社會“三個一體建設”需要確保法律在社會系統中的權威地位。黨的十八屆四中全會指出“憲法法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”，充分說明了公民法治認同在新時代法治建設的重要意義。本文旨在梳理公民法治認同的構成，分析公民法治認同的意義，探究公民法治認同的內在機理，進而闡述公民法治認同養成。

一、公民法治認同的構成

“法治認同”是一個復合名詞，由“法治”和“認同”組成。從《現代漢語詞典》(第7版)的解釋來看，認同即“承認；認可”[1]，這一解釋帶有較為明顯的主觀色彩，突出個體或群體的意志選擇。有學者認為：“法治認同是人們對通過法律確認并保障的公平、正義、自由、秩序、效率、平等和人權等價值的認可和接受，是人們在實踐經驗和理性認知的基礎上對法治進行的評判，是人們認可、信任和尊重法律以及愿意服從法律的心理狀態。”[2]公民的法治認同是法治認同的重要組成部分，即公民對良法善治這一科學治理方式的認可。具體來說主要包括以下三個方面：

(一)公民對法律的遵守和服從

守法是公民的基本義務，也是公民法治認同最基本的構成要素。“承認；認可”并非一定表現為積極的“擁護”，也可能是面對強勢的被動服從。在法治認同層面，公民基于法律的強制力和威懾性而產生畏懼心理，從而認可法律維護社會秩序、約束公民行為的功能，即“任何組織、個人，國家機關都必須守法，都不能凌駕于法律之上，都必須處于法律的統治、支配之下，都不享有法律之外的特權，也不能免除法律上的義務，其違法行為必須得到追究并做出相應制裁”[3]。公民只有遵守法律，才可能進一步認識到法治與公民權益是密切相關的。不過，法律的威懾性僅能讓公民深刻認識到違法的成本，以此來預防違法行為的發生，但仍有一部分人心存僥幸，鋌而走險。對這些人來說，法治反而成為妨礙其實現個人目標的負面因素。因此，公民對法律的遵守雖是構成法治認同的基本要素，卻并非是完整的因素。

(二)公民對良法的贊同和擁護

在守法的基礎上公民需要認識到個人利益與良法之治不是對立的關系，良法的目的并非是禁錮個人的意志，而是維護社會秩序，保障公民的合法權益。公民只有意識到良法之治的積極作用，才會擺脫被動服從的僵化思維，而去思考法治的價值，發自內心地抵制違法行為。換言之，公民對法律的價值判斷是擁護良法的基礎，公民需要在思辨中形成對法治的認同。不過，公民對良法的擁護仍然無法構成公民法治認同的全部要素，這是因為公民在主觀上無論是消極地遵守還是積極地擁護，客觀上仍然處在被動接受法律規范的狀態。如果公民缺乏抵制惡法的能力，在客觀上就無法區分積極擁護與消極遵守的差異，更談不上公民在良法與惡法之間做出選擇。因此，對公民來說，對良法的贊同和擁護需要建立在自身有選擇能力的基礎之上。

(三)公民對法律活動的積極參與

公民既是法律的遵守者，也是法治建設的重要參與者，法治認同不應局限在對法律文本的認可，而是需要公民形成法治思維，認可法治價值，從而積極參與法律活動，并將其作為社會生活的一部分。在立法上，公民除了通過各級人民代表大會參與立法，還積極參與立法聽證會、論證會、座談會、立法調研、立法公開征求意見，借助多種渠道貢獻自己的力量；在執法上，公民既能自發地舉報社會違法現象，協助執法者維護社會秩序，也能對執法者的執法行為予以監督；在司法上，基于對司法公正的信心，公民有充分的意愿訴諸司法機關處理糾紛，維護自身合法權益。除此之外，公民在日常生活中的宣傳普法知識、接受普法教育、關注法治熱點問題等行動，都是通過參與法律活動塑造法治認同的表現。

綜上所述，筆者認為公民法治認同是指公民在守法的基礎上，進一步對良法的贊同和擁護，在形成法治思維和認可法治價值的基礎上積極參與法律活動，并將其作為生活方式的過程和狀態。

二、公民法治認同的意義

公民法治認同的意義比較廣泛，從不同的角度剖析也會得出不同的結論。當前，法治國家、法治政府、法治社會“三個一體建設”是新時代法治建設的重要目標，因此有必要從這一角度探究公民法治認同的重要意義。

(一)推動法治社會的建設

法治社會建設就是法治社會化的過程，強調的是社會對主體的影響，以及主體對社會化的反饋[4]，公民的法治認同是一個社會軟實力的重要組成部分，也是法治社會建設的重要基石。法治社會的建設有賴于相應制度的構建，在形式上確立法制的總體框架，諸如立法、行政、司法等制度。但法治社會僅依靠制度建設是遠遠不夠的，如果公民普遍缺乏法治意識并漠視法律規范，那么社會治理就缺乏可操作性，法律制度也會如空中樓閣一般。因此，法治社會的建設同樣需要社會群體在觀念上的支撐。具體來說，就是公民能夠自覺守法并積極維護法律的權威，在社會生活中養成法治思維，認同法治價值。首先，公民的法治認同可以維護社會秩序，降低社會的治理成本。法治思維的普及有助于形成全民守法的社會風氣，為社會群體提供一種價值取向，確定不可為之事的標準，從而有效減少社會的違法行為，緩解社會治理的壓力。其次，公民的法治認同可以提高社會群體的綜合素養，形塑公民日常生活的行為舉止，從而形成文明和諧的社會風氣。法律是最基本的道德，而法治認同又意味著公民能夠獨立思考并做出祛惡揚善的價值判斷，因此公民的法治認同在一定程度上能夠弘揚社會道德，為法治社會建設提供精神保障。再次，公民的法治認同可以培育社會群體的主人翁意識，激勵公民投身法治社會的建設。當公民樹立法治思維，認識到法治社會建設與自身利益密切相關時，往往會激發責任意識，身體力行地參與社會法律活動，帶動更廣泛的人群認同法治的價值，從而形成良性循環。

(二)推動法治政府的建設

公民法治認同與法治政府建設是相輔相成的關系。一方面，法治政府建設能夠提高政府的公信力，使公民認識到政府在施政過程中必須做到依法行政，在守法方面起到表率作用，從而增強公民守法的積極性；另一方面，法治認同意味著公民能夠積極參加法律活動，對抵制違法行為有著強烈的熱情，從而積極監督政府的守法情況，推動法治政府的建設。

具體來說，《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》確定了我國法治政府建設的目標，包括了職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信等內容。公民基于法治認同而采取的行動，對于這些目標都有一定的促進作用。首先，公民有權要求各級政府部門公開機構設置、機構職能、權責清單等信息，據此監督政府部門的機構和職能安排是否科學合法。其次，公民可以引用政府信息公開條例等法律文件，通過依申請公開的方式要求政府公開各類信息，監督政府的行使的職權是否合法。再次，公民可以通過檢舉、舉報、行政訴訟、行政復議等方式監督政府的守法情況，要求政府提供依法行政的依據。這些方式都體現了公民法治認同中積極參與法律活動的一面，是公民積極行使權利的重要表現。這些基于公民法治認同的監督行為也能促使政府在自我糾正、自我完善的過程中不斷強化自身的法治建設。

(三)推動法治國家的建設

法治國家的基本標準就是看執政黨的權力是否接受法律的約束。相對于法治政府主要側重國家行政權的法治化，法治國家更強調在黨的領導之下實現整個公權力(包括立法權、司法權、行政權、監督權等)的法治化[5]。推動法治國家的建設就是一個促進黨的依法執政、約束國家公權力的過程。公民的法治認同與黨的執政思路存在密切的聯系，由于中國共產黨始終堅持唯物史觀和群眾觀點，公民對法治的認同很大程度影響了黨依法執政的水平。普遍的法治認同意味著法治價值有了廣泛的群眾基礎，也為黨員干部在此價值基礎之上提出了更高的法治要求，更為我黨提高依法執政水平指明了方向。而依法執政水平的提高意味著我黨以法治思維加強和改進對法治工作的領導，確保國家各項權力的依法行使[6]，從而實現約束公權力的自我約束。此外，公民基于法治認同而參與法律活動的能力同樣關系到公權力的實際效果。除了行政權，公民還能通過多種渠道對立法、司法、監察等權力進行監督。但公民是否了解公權力的運作機制，能否明辨公權力行使的合法與違法界限，能否提出建設性的監督意見，都考驗著公民參與法律活動的能力，而這同樣是公民法治認同的范疇。總之，公民的法治認同能夠促使公權力守法意識的不斷加強，促進公權力的自我約束，影響公權力運行的實際效果，從而推動法治國家的建設。

綜上所述，公民基于法治認同所形成的法治思維、法治價值、參與法律活動的實踐，為法治社會、法治政府、法治國家“三個一體建設”提出了更高的要求，也促使“三個一體建設”在公民的監督之下不斷完善和提高。因此，公民法治認同對于新時代法治建設具有重要意義。

三、公民法治認同的內在機理

如前文所述，公民的法治認同包含了守法、尊法、用法等個人行為，但這些行為并非天然存在的，而是在長期社會實踐中或被迫或自愿所養成的一種生活方式，其背后蘊含的深層機理主要表現為利益導向、價值導向、能力導向。

(一)公民法治認同是利益導向的結果

趨利避害是人的本能，公民對法治存在利益上的期待。“一個充滿了主體構成性要求的法律體系，如果其承載形式不是契約化的，則很難認同它就是法治本身。”[7]這說明，法律本身可以經由契約表達意思。由于契約的主體是公民，那么公民自然對法律及其形成的法治抱有某種期待。公民的日常行為往往會考慮自身利益最大化的問題，如果法治能夠為自己的行為帶來一定的收益或者保障自身的利益不受到他人的侵害，那么公民自然就有法治認同的意愿。進一步說，如果法治能夠保障絕大多數社會群體的共同利益，推動社會的和諧發展，維護社會秩序的穩定，那么最廣大的社會群體自然愿意贊同它、擁護它，從而在整個社會實現普遍的法治認同。公民對法治的感受既存在正面的利益導向，也存在負面的利益導向。正面的利益導向表現為遵守法律能夠獲得法律帶來的積極反饋，即實現權益的保護；負面的利益導向意味著違反法律得到法律帶來的消極反饋，即受到法律的制裁。

(二)公民法治認同是價值導向的結果

公民除了趨利避害的本能外，還在生活和受教育的過程中形成了一定的價值觀。并且，由于人的社會屬性，公民的基本價值判斷存在共性，尤其是對善惡的區分和評判。這種價值觀驅使公民開始關注法治的價值，并為公民的法治認同創造了契機。法治意味著良法善治，實際上其內涵已經界定了法治價值的標準。“法治的核心價值在于保障公民的自由與權利。”[8]國家往往將絕大多數社會群體共同的價值追求以法律文本的形式予以保護，作為維護社會穩定的重要手段。也正是由于存在一系列反映公民價值觀的良法，追求法治價值才成為公民守法、尊法、用法的動力，進而使公民的價值取向與法治認同緊密地結合在一起。除了法律文本，蘊含精神、原則的法理內容同樣是公民價值取向的集中體現。盡管這些內容并不一定在法律文本中得以體現，但公權力遵守法律原則依法行使權力依然是公民的價值追求，仍然可以成為公民法治認同的動力。例如，在立法過程中，立法機關所秉持的認真對待權利、社會公理、利益均衡等原則，是公民對良法制定程序的價值判斷標準；在執法過程中，行政機關所秉持的依法行政、講求效能、公平合理等原則，是公民對行政執法程序的價值判斷標準。在司法過程中，司法機關所秉持的司法公正、司法平等、司法責任等原則，是公民對司法程序的價值判斷標準。公民對這些法律原則的價值追求促進了公民的法治認同。

(三)公民法治認同是能力導向的結果

無論是利益導向還是價值導向，這些都是影響公民法治認同的主觀因素。而在客觀方面，公民參與法律活動的能力對公民的法治認同也具有重要影響。這種能力既包括公民的法律知識素養也包括公民的法律實踐能力。公民如果缺乏基本的法律知識素養，就很難意識到自身的合法權益受到侵害，甚至缺乏維權的意識，自然難以認同法治的價值。公民如果法律實踐能力有限，在無法一直獲得法律服務的情況下，很可能在生產經營活動中遭受挫折或是采用非法的手段解決日常糾紛，從而對法治產生誤解，影響法治認同。

公民參與法律活動的能力源自公民基本的法治教育。一般來說，公民基本的法治教育主要包括守法教育和用法教育，有別于專業性的法學教育，這種基本法治教育聚焦于基礎性的內容。守法教育可以培育公民的守法意識、義務意識，主要表現為對法律文本的宣傳，即對公民可為之事和不可為之事的區分，一般來說，既包括對治安管理處罰法、刑法等禁止性規定的法治宣傳，又包括憲法、民法等權利性法律內容的宣傳；用法教育可以培養公眾的用法意識、維權意識，表現為對維權方式的宣傳，即公民的合法權益受到侵害時應當如何獲得救濟，一般來說，既包括訴訟法、證據法這種法律救濟的依據，也包括法律援助、社會保障法等相關法律法規中公民申請法律救濟的程序。這些促使公民形成堅定的守法意識和用法意識，從而認同法治的價值。

四、公民法治認同的養成

“現代法治的核心要義是良法善治”[9]，是將法治與治理相結合，從而實現社會秩序穩定和社會資源配置科學高效運轉的一種治理方式。當前，隨著我國法治建設的不斷推進，加強公民的法治認同日趨迫切。公民法治認同的內在機理過于抽象和廣泛，其養成路徑若是局限于法治建設中的某些具體措施，就會出現難以全面概括的問題。因此，論述公民法治認同的養成需要從宏觀上著眼于法治認同的內在機理來分析。

(一)樹立法治威信，激發情感動力

樹立法治威信就是要發揮法律維護廣大人民群眾利益的作用。中華人民共和國成立前，我國長期處于缺乏法治理念的境況，即便中華人民共和國成立，我國法治建設仍經歷了一系列挫折。“改革開放40年來，在黨的領導下，我們走出了中國特色社會主義法治道路。”[10]黨的十五大后，我國確定了依法治國的方略。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰略布局予以有力推進。這一系列舉措使法律成為公民權益的重要保障，符合法治認同中利益導向的內在機理，公民也逐漸恢復了法治的信心。近年來，隨著我國法治政府、法治社會、法治國家建設的持續推進，公民真切地感受到自身的權益能夠得到法律的保護，逐漸意識到法律是公平公正的，從而加深了法治認同。這說明樹立法治權威是促進公民法治認同養成的正確道路。回溯我國法治建設四十多年的經驗可以得知，強化法治威信就是要堅持法治建設的正確道路，不斷加強對公民權益的保護，反映人民群眾的訴求，從而促進公民的法治認同。未來，我國的法治建設仍要堅持以人民利益為中心，建設社會主義法治國家。

(二)追求廣泛認同，優化價值體認

追求廣泛認同就是追求社會的共同價值。但具體要追求什么樣的共同價值，哪些價值可以使社會群體共情，這就應當提出一個系統的理論。目前來看，我國構建的社會主義核心價值觀應當是廣大人民群眾共同的價值追求。除了法治本身，公民還對自由、民主、平等、公平、誠信、文明、和諧等價值觀內容有著較高的追求，而這些內容同樣涉及憲法、法理等與法治相關的內容。為此，追求廣泛價值認同的關鍵就是在全社會培育和踐行社會主義核心價值觀。這包括利用教育宣傳、文化熏陶、實踐活動、政策支持、制度保障等手段。社會主義核心價值觀要落實到社會生活當中，強化為人們的日常生活方式，逐漸成為指導人們行為規范的指南。需要注意的是，由于社會主義核心價值觀屬于社會意識的范疇，這就必然需要社會經濟發展和政治制度作為支撐。因此，共同的價值追求、經濟社會發展水平、公民的法治認同，彼此是相輔相成、相互促進的。這是一個系統性的工程，需要與改革開放和社會主義現代化相結合，在堅實的經濟基礎之上，通過宣傳教育等多種方式培育社會主義核心價值觀，塑造社會群體共同的價值體認，從而加強公民的法治認同。

(三)引導公民參與，強化實踐能力

拓展公民的法治實踐渠道，需要充分運用法治思維和法治方法開展各項工作，進一步加強公民在憲法和法律制度中的應用能力。首先，要培育公民的憲法理念，強化憲法的可訴性，使公民產生憲法監督意識。當前，我國規定“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關于審判工作的指導性文件”，這使得憲法的可訴性較弱，不利于公民以憲法為依據保障自己的合法權利。因此，下一步的工作不僅應讓公民理解憲法精神，學習憲法內容，也要強化憲法可訴性，鼓勵公民運用憲法。其次，要鼓勵公民參與法治實踐。包括組織公民參與普法宣傳活動、鼓勵公民通過法律手段維護自己的合法權益、完善公民對立法和執法、司法機關的監督制度機制，加強公民對公權力的監督等。再次，要確保公民參與法治渠道的通暢。窗口部門要強化服務能力，持續推進簡政放權，使公民申訴有門、救濟有道。最后，要確保公民的申訴和控告程序能得到有關部門高效地處理，公民權利能在實質上得到法律的保護。