漢代行政監察制度及其現代價值

梁 娟

中國行政監察歷史可追蹤至戰國時期，當時負責管理書籍文獻的御史已有監察責任。至秦朝時，監察制度逐漸成形，中央設御史大夫職掌監察，地方設監御史(郡監)以監察郡內各項工作，且監御史(郡監)獨立于地方郡縣制的編制之外，不受郡守管轄，至此時，行政監察機制已較為完善。行政監察發展至漢朝以后出現巨大轉折，形成了具有現代制度特征的行政監察體系和制度。漢代建立的網絡化行政監察制度對于維護封建專制統治、封建王朝繁榮以及整飭官員作風、提高官員政績有著重要作用。因此，在行政制度史視域下分析和探討漢朝行政監察制度的現代價值，對于完善當下我國行政監察制度有著非常大的理論價值與現實意義。

一、基本內容：沿襲秦制，立法創新

漢襲秦制，在中央與地方均設立相應職位，以加強對中央與地方的各項工作的監察，漢朝在此基礎上也對秦朝行政監察機制做了補充和完善。在中央監察層面，既有皇帝直接領導的御史大夫和司隸校尉分別監察公卿百官和京畿官吏，又有丞相所領導的司直，“掌佐丞相舉不法”，協助丞相監察百官；在地方監察層面，既有中央特派官員部刺史奉皇命察舉各郡國，“掌奉詔條察州”，又有郡常駐的督郵“案訊諸囚，平其罪法，論課殿最”。此外，漢代的行政監察在制度上也出現非常大的進步，朝廷曾先后頒布了《監御史九條》《六條察郡之法》，這些法律劃定了后續監察官員的職權范圍，有了新的突破。

在中央監察層面，設置御史大夫、御史臺與丞相司直監察百官，設置司隸校尉監督京畿官吏。御史大夫負責輔佐丞相，統領史丞和中丞。御史丞下屬御史及掾吏等人負責協助御史大夫辦理政務。御史中丞領導侍御史15人，分管皇帝直接交辦的監察工作，“掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員15人，受公卿奏事，舉劾按章”。西漢末年，改御史大夫為大司空，東漢光武帝設御史臺，以御史中丞為主監督百官。元狩五年(前118)，漢武帝設丞相司直，協助丞相監察百官，雖官職不及御史大夫，但高于御史中丞。此外，漢武帝還設立了司隸校尉，以此來監察京畿官吏，“掌察舉百官以下，及京師近郡犯法者”。

在地方監察層面，西漢時期設立丞相史，以監察地方官員為要職。漢武帝時設立十三州即十三監察區，由12名刺史與1名司隸校尉(負責京畿地區)掌地方監察。刺史作為中央特派監察地方的官員，無立法與行政權，僅負責監察，與地方官員無任何管轄關系，接受御史中丞的垂直監察，直接對皇帝負責。各刺史每年八月巡察所負責的郡縣，考核政績，并將實情于年末上奏于皇帝。為確保刺史履行職責，漢武帝專門制定“六條問事”，“六條”之外，刺史概無權插手，為官階較低的刺史行使監察職能提供了法律保障。除中央的特派官員部刺史與司隸校尉外，地方還設立郡督郵和廷掾，負責監督縣級和鄉級官吏。

二、主要特征：互制獨立，官卑權重

漢代行政監察制度內容豐富，主要有三個特征：

首先，各監察系統形成網絡，相互牽制。在漢代的監察系統中，在中央監察層面，設置御史大夫、御史臺與丞相司直監察百官，設置司隸校尉監督京畿官吏；在地方監察層面，設置十三州刺史以監察郡國。御史中丞屬于常設的監督機構官員，領導15位侍御史，負責監督中央與地方的官吏，還可監督部刺史，對負責監察百官的丞相司直與負責監察京畿官員的司隸校尉均有監察的權利。丞相司直屬于丞相府，由丞相直接領導，負責協助丞相監察百官，雖其官職不及御史大夫，但高于御史中丞，故監察權極大。司隸校尉負責監察京畿官員，有權監察御史大夫與丞相司直，但司隸校尉又是地方的監察官，受御史中丞的監察。部刺史屬于常設的地方監督官員，負責監督地方官吏，但部刺史又受監督于御史中丞。郡之下，設立郡督郵負責監察縣級官吏以及廷掾監察鄉級官吏等。漢代的行政監察由中央到地方均處于相互監察中，以權力監督權力，并交織成復雜的網絡，對于維護朝代的穩固、整飭官員作風、提高官員政績發揮著重要作用。

其次，各監察系統具有獨立性。漢代行政監察官員均由上級直接領導，不需要對同級的地方行政長官負責。負責監察地方官吏的刺史不屬于地方的編制，不受各地方長官的管轄，僅接受御史中丞的監督，對皇帝負責。丞相系統專對丞相負責，以監察百官為職要。司隸校尉則是皇帝的“特派員”，直接對天子負責。東漢光武帝設御史臺，是當時的獨立機構，以御史中丞為主要負責人，以督查百官行徑為己任。當時的刺史則是由天子親自調遣選用，負責監察百官，刺史的選拔還遵循地域回避制度，以減少監察官員地方官員勾結。部刺史除“六條問事”外，不得插手地方其他事務，從制度上明確規定監察官員的職責，約束監察官員行為。由于刺史不屬于地方機構人員編制，故不受地方行政長官約束，可以避免出現地方官員牽制刺史而致使刺史不能全力履職的現象。御史大夫、丞相司直與司隸校尉相互監察，獨立又不混亂，各盡其責。

再次，監察官員官卑卻權重。千石御史中丞擁有監察萬石丞相的權力，而二千石司隸校尉卻可監督文武百官；丞相中央特派官員部刺史俸祿六百石，以“六條問事”，“六條”之外，部刺史均不得插手地方政務，但六百石刺史卻監察著郡國級別的高級官員。這種官職較低、權力較大的官員能夠放心大膽去監察。授小官以大權，“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制內外相維之意也”。正是漢代監察官員秩卑而權重，才能充分發揮監察職責，達到整飭吏治、清明政治環境的效果。

三、現代價值：完善法律，強化監督

漢代的行政監察系統內部相互獨立卻又相互牽制、相互制衡，交織成復雜的網絡，監察官員官卑權重，有利于朝廷各官員認真履行職責。同樣，漢代行政監察機制對完善我國行政監察制度建設有較大的參考價值。

首先，完善監察法制建設。明確的法律條文既能夠約束公職人員的行為，又為公職人員的作為提供了依據。漢代重視行政監察制度化并不斷完善。盡管作為漢代頒布的第一個監察法律《監御史九條》的具體內容不見于記載，估計它同武帝時的“六條問事”會有某些共同之處[1]。漢武帝頒布的《六條察郡之法》明確了刺史的職責范圍，最大限度保障了監察工作的有序公正運行。我國在2017年修訂并頒布《中國共產黨巡視工作條例》，確保黨內巡視工作的可執行、易操作；2018年頒布《中華人民共和國監察法》并同時廢止《中華人民共和國行政監察法》，確保紀檢監察機關有法可依。在新時代全面推進依法治國背景下，在不斷完善、更新我國的行政監督法律法規的同時應及時跟進相關配套法規制度的完善，比如公職人員財產申報制度，促進我國監察工作有序高效進行。

其次，明確監察機構獨立性。監察機關的獨立性關系到監察人員能否不受外界因素的干擾，繼而能夠放心、勇敢監察，切實發揮監察的實效。漢代的行政監察制度采取單一的垂直管理，由上級直接領導，成功地避免多重領導出現的混亂與舞弊現象。2018年頒布的《中華人民共和國監察法》規定，“國家監察委員會是最高監察機關，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督”“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督”“做到監察機關直接向人大和上級監察部門負責，并由上一級權力機關進行嚴格的責任考核，使監察機構真正成為上級監察機構的派出機關。”[2]盡管確保了監察機構的地位獨立，但是我國公務員的任職未實現地域回避，未能實現人事獨立。建議在選拔監察人員時遵循地域回避制度并且做到“人員的選拔任用、管理和晉升等工作都交由監察委員會自己負責，使其通過專業的考核機制選拔出需要的人才，組建一支忠誠干凈且有擔當的監察隊伍”[3]。

再次，加強對監察的重視程度。第一，提高監察機構與人員的權威。漢代行政監察系統官員官卑但是權重，社會地位高，才能大膽監察。為此，要不斷提高監察人員的待遇和地位，將人大的行政監督職責落實到位，提升行政監察機構的權威。通過對監察人員的嚴格把關與培訓，提升監察人員的工作作風，在全社會營造出監察機構與監察人員的權威氛圍，達到整飭吏治、凈化政治環境的效果。第二，多途徑獎勵監察人員。作為公職人員，監察人員的職責是監察官員，但獲得報酬也不失為激勵的一種手段。通過現金獎勵或提高待遇加強對監察人員以及家屬的保護等途徑，緩解監察人員的心理畏懼感，引導監察人員大膽完成監察工作，敢于糾察。第三，加強對監察機構的監督。在漢代的監察系統中，地方與中央分設御史大夫、丞相司直與司隸校尉三系統相互監督，繼而使得由中央到地方均處于彼此監察中，以權力監督權力，并交織成復雜的網絡，對于維護朝代的穩固、整飭官員作風、提高官員政績發揮著重要作用。這種監察機制非常值得現代行政監察制度學習借鑒，因而“必須建立對行政監察機構的監督體系”[4]，以此來加強對監察機構的監督。