政府科技投入對(duì)科技創(chuàng)能力提升的效應(yīng)分析及優(yōu)化路徑研究

王瑩瑩 張媛媛

摘 要：本文構(gòu)建了政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響機(jī)制及升級(jí)路徑的研究框架。重點(diǎn)研究政府科技投入對(duì)科技創(chuàng)新的效應(yīng)和作用機(jī)理以及提出提升科技創(chuàng)新水平的相關(guān)建議。主要的研究成果：政府科技投入對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新有正面的激勵(lì)效應(yīng)和負(fù)面的擠出效應(yīng)。從適當(dāng)加大財(cái)政科技投入量、優(yōu)化財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政科技投入監(jiān)管體制、提高政府科技投入使用效率以及積極發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)科技金融資源配置的引導(dǎo)作用五個(gè)方面提出提升科技創(chuàng)新水平應(yīng)采取的措施。

關(guān)鍵詞：政府科技投入;技術(shù)創(chuàng)新

一、引言

隨著科技的迅猛發(fā)展，科技實(shí)力已成為綜合國(guó)力的核心和綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。科技創(chuàng)新成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的源泉和動(dòng)力。在2018年召開的全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)上習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)為了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，必須堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求，加快各領(lǐng)域科技創(chuàng)新。我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是到2020年時(shí)使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列，到2030年時(shí)使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列，到新中國(guó)成立100年時(shí)使我國(guó)成為世界科技強(qiáng)國(guó)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)政府不斷地加大科技投入，國(guó)家財(cái)政總支出中的科學(xué)技術(shù)支出從2006年的1688.5億元增加到2019年的9470.79億元，年均增長(zhǎng)達(dá)到14.19%。增加科技投入是各個(gè)國(guó)家增強(qiáng)創(chuàng)新能力，推進(jìn)創(chuàng)新體系的一個(gè)普遍做法。那么，巨額的財(cái)政科技投入能否帶來所期待的成效？

二、政府科技投入對(duì)科技創(chuàng)新的影響研究述評(píng)

增加財(cái)政科技投入是各個(gè)國(guó)家增強(qiáng)創(chuàng)新能力，推進(jìn)創(chuàng)新體系的一個(gè)普遍做法。那么，巨額的財(cái)政科技投入能否帶來所期待的成效？ 國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響問題展開了激烈的討論和深入的研究，從研究結(jié)果來看，基本上分為以下三種情況：第一種觀點(diǎn)是認(rèn)為政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有激勵(lì)作用。Duguet（2003）利用法國(guó)數(shù)據(jù)，許國(guó)藝（2014）、吳蕓（2014）利用中國(guó)數(shù)據(jù)的研究，均發(fā)現(xiàn)政府R&D資助降低了企業(yè)研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)有利可圖，刺激了企業(yè)更大的R&D投入。第二種觀點(diǎn)是認(rèn)為政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有阻礙作用。白俊紅等（2009）以中國(guó)30個(gè)省份的研發(fā)面板數(shù)據(jù)為樣本，應(yīng)用隨機(jī)前沿模型實(shí)證測(cè)算了各區(qū)域的研發(fā)創(chuàng)新效率，研究發(fā)現(xiàn)政府資助對(duì)創(chuàng)新效率的提高并沒有促進(jìn)作用，反而有顯著的負(fù)面影響。第三種觀點(diǎn)是政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響存在拐點(diǎn)，拐點(diǎn)前具有正效應(yīng)，拐點(diǎn)后具有負(fù)效應(yīng)，成倒U形關(guān)系。田翠香和臧沖沖（2017）認(rèn)為如果企業(yè)所獲得的研發(fā)補(bǔ)貼并不完全與企業(yè)自身的資質(zhì)和實(shí)力相關(guān)，則容易導(dǎo)致政府補(bǔ)助資金的無(wú)效使用。當(dāng)補(bǔ)助力度超過最佳點(diǎn)時(shí)，反而會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng);兩種效應(yīng)隨補(bǔ)助額的增加呈現(xiàn)倒U 形分布。

綜上所述，政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新既有正面的激勵(lì)效應(yīng)，也有負(fù)面的擠壓效應(yīng)，權(quán)衡好壞的關(guān)鍵在于政府科技投入的度。本文將探討政府科技投入對(duì)技術(shù)創(chuàng)新影響的機(jī)制，研究政府科技投入從哪些方面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有補(bǔ)償效應(yīng)，從哪些方面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有擠壓效應(yīng)，現(xiàn)有研究中大多數(shù)都沒有考慮外部金融市場(chǎng)發(fā)展程度對(duì)政府科技投入效應(yīng)的影響。金融機(jī)構(gòu)通過為創(chuàng)新項(xiàng)目提供信貸資本，為科技型中小企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)資金等形式對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)提供資金支持，并可利用其金融信息與人才優(yōu)勢(shì)為企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，提高資金的營(yíng)運(yùn)效率。政府科技投入、科技創(chuàng)新以及金融市場(chǎng)都是一個(gè)多要素互動(dòng)的過程，在金融市場(chǎng)迅速發(fā)展的背景下理清政府科技投入對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新的影響路徑是有意義的。

三、政府科技投入對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新的作用機(jī)理

科技創(chuàng)新的主體是企業(yè)、高等院校以及科研機(jī)構(gòu)，其進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的資金來源于企業(yè)、高等院校以及科研機(jī)構(gòu)自身開發(fā)投入、政府財(cái)政科技投入和金融市場(chǎng)科技貸款等。研發(fā)創(chuàng)新需要大量的資金，單靠研發(fā)機(jī)構(gòu)自籌往往無(wú)法滿足這一需求，因此需要政府支持，通常政府會(huì)利用撥款資助等政策工具對(duì)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行扶持，那么政府的科技投入是越多越好嗎？政府科技投入一定會(huì)促進(jìn)科技創(chuàng)新能力的提升嗎？

（一）政府科技投入對(duì)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新的正面激勵(lì)效應(yīng)

一是企業(yè)投入激勵(lì)效應(yīng)。由于創(chuàng)新活動(dòng)，特別是基礎(chǔ)研究活動(dòng)具有公共物品的屬性，個(gè)體投資者往往無(wú)法獨(dú)占其創(chuàng)新成果的全部收益。如果將科技創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)完全交給市場(chǎng)，這會(huì)降低企業(yè)投資積極性，R&D經(jīng)費(fèi)投入不足，導(dǎo)致許多科技創(chuàng)新項(xiàng)目無(wú)法開展。為了克服這一不足，政府采用撥款資助等政策工具對(duì)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行扶持。激勵(lì)企業(yè)進(jìn)一步加大創(chuàng)新研發(fā)投入，使得原本沒法進(jìn)行的研發(fā)項(xiàng)目開展，有利于區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出的增加。

二是金融市場(chǎng)投入激勵(lì)效應(yīng)。政府的科技資助有導(dǎo)向基金的作用，政府科技資助是具有選擇性的，通常會(huì)選擇一些成功希望比較大、具有良好前景的科技研發(fā)項(xiàng)目或者企業(yè)進(jìn)行資助，獲得資助的項(xiàng)目或者企業(yè)說明其能力得到了政府的認(rèn)可，通常會(huì)吸引更多的金融市場(chǎng)資本的注入，使得創(chuàng)新研發(fā)項(xiàng)目有充足的資金保證，從而促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展。

（二）政府科技投入對(duì)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新的負(fù)面擠出效應(yīng)

一是企業(yè)投入擠出效應(yīng)。首先，政府通常資助一些成功希望比較大、具有良好前景的科技研發(fā)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目即使政府不資助，企業(yè)自身也會(huì)投入去開發(fā)，由于政府的資助企業(yè)就不用投入，那么對(duì)于R&D投入總量來說并沒有增加，政府科技資助擠出了企業(yè)研發(fā)投入。其次，政府資助使得原本沒法進(jìn)行的創(chuàng)新研發(fā)項(xiàng)目得以開展，這樣就增加了整個(gè)社會(huì)對(duì)R&D資源的需求量，R&D資源的價(jià)格（比如R&D人員的工資等）會(huì)上升，這會(huì)增加企業(yè)的研發(fā)成本，可能使企業(yè)轉(zhuǎn)投其他盈利項(xiàng)目，擠出企業(yè)研發(fā)投資。因此，政府科技投入可能會(huì)擠出企業(yè)研發(fā)投入，可能并沒有帶來R&D投入總量的增加，這將對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

二是金融市場(chǎng)投入擠出效應(yīng)。金融市場(chǎng)是創(chuàng)新活動(dòng)的重要資金來源，金融機(jī)構(gòu)通過為創(chuàng)新項(xiàng)目提供信貸資本，為科技型中小企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)資金等形式對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)提供資金支持，并可利用其金融信息與人才優(yōu)勢(shì)為企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，提高資金的營(yíng)運(yùn)效率。由于技術(shù)創(chuàng)新具有較高風(fēng)險(xiǎn)，而金融市場(chǎng)則具有風(fēng)險(xiǎn)分散的功能，因此金融市場(chǎng)對(duì)于區(qū)域科技創(chuàng)新水平的提升有著重要的作用。企業(yè)投入資金進(jìn)行研發(fā)創(chuàng)新并不一定就能獲得成功，其也面臨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而金融機(jī)構(gòu)可以通過為企業(yè)提供不同的金融資本組合來優(yōu)化研發(fā)資源配置，規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，為更適合社會(huì)化大生產(chǎn)和更專業(yè)化的技術(shù)提供資金支持。因此，金融市場(chǎng)的支持對(duì)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的有效開展具有積極意義。在企業(yè)自有資金不變的情況下，加大政府財(cái)政資助勢(shì)必會(huì)對(duì)外部金融市場(chǎng)的資金融入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進(jìn)而阻礙金融市場(chǎng)的發(fā)展。并且政府資助并不注重資金的盈利性，以及其約束機(jī)制不嚴(yán)會(huì)造成資源配置低效，其對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)出的影響沒有金融市場(chǎng)資金對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)出影響顯著。

在不同的金融市場(chǎng)發(fā)展階段，政府科技投入對(duì)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新的影響有所不同。當(dāng)金融市場(chǎng)發(fā)展水平落后時(shí)，企業(yè)、高校和科研院所等研發(fā)機(jī)構(gòu)不能從外部金融市場(chǎng)獲得足夠的創(chuàng)新資金，政府資助有助于區(qū)域科技創(chuàng)新水平的提高;當(dāng)金融市場(chǎng)發(fā)展水平提高后，企業(yè)、高校和科研院所等研發(fā)機(jī)構(gòu)能夠從外部金融市場(chǎng)獲得足夠的資金來進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)，這時(shí)就不再需要政府的資助或少量的政府資助，此時(shí)政府過多的資助不利于金融市場(chǎng)的發(fā)展、不利于科技創(chuàng)新產(chǎn)出，會(huì)導(dǎo)致政府投入資金使用效率低下。此時(shí)應(yīng)適當(dāng)減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。

綜上，政府科技資助對(duì)科技創(chuàng)新既有正面的激勵(lì)效應(yīng)，也有負(fù)面的擠出效應(yīng)。如果政府科技資助規(guī)模過小，企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)市場(chǎng)失靈的局面將無(wú)法得到改善，許多創(chuàng)新研發(fā)項(xiàng)目可能因?yàn)橥度胭Y金不足而無(wú)法開展，這將嚴(yán)重影響區(qū)域科技創(chuàng)新水平的提升;而如果政府科技資助規(guī)模過大，會(huì)擠出企業(yè)投入和金融市場(chǎng)投入，不僅不利于金融市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新水平的提升也沒有充分發(fā)揮其功效。因此，政府科技資助一定把握好度，不能一味地增加政府科技投入總量。尤其是在當(dāng)前財(cái)政支出壓力不斷加大的背景下，更加需要注重財(cái)政科技支出的效率問題。

四、政府科技投入視角下提升科技創(chuàng)新水平的對(duì)策研究

（一）適當(dāng)加大財(cái)政科技投入的總量

隨著科技的迅猛發(fā)展，科技創(chuàng)新本身的復(fù)雜性和不確定性增加，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的困難不斷增大，降低了企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性，在這種情況下需要政府加大財(cái)政科技投入，但科技創(chuàng)新具有雙重影響效應(yīng)，因此，要適當(dāng)?shù)卦黾诱萍纪度肟偭俊?/p>

（二）完善財(cái)政科技投入監(jiān)管體制和制度

宏觀方面來看，我國(guó)財(cái)政科技投入的監(jiān)管存在缺位，監(jiān)管指標(biāo)以定性指標(biāo)為主，定量指標(biāo)較少。同時(shí)，絕大多數(shù)側(cè)重短期指標(biāo)，很少涉及中長(zhǎng)期指標(biāo)，這樣對(duì)于連續(xù)性績(jī)效監(jiān)管不利。微觀方面來看，一個(gè)科技項(xiàng)目完成后的績(jī)效監(jiān)管指標(biāo)建立，側(cè)重直接績(jī)效和中短期績(jī)效指標(biāo)占的比例偏多，間接指標(biāo)和中長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)占的比例偏少。這樣對(duì)科技項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)性科技項(xiàng)目的持續(xù)財(cái)政支持決策支撐不足。另外，財(cái)政科技投入的監(jiān)管僅僅依靠政府部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)充分發(fā)揮公眾的力量，建立并完善公眾參與監(jiān)督的制度。

（三）提高政府科技投入資金使用效率

首先，政府科技投入對(duì)象選擇方面需要改進(jìn)。為了提高政府科技投入資金使用效率，應(yīng)將財(cái)政科技資助的投入對(duì)象從國(guó)有企業(yè)改為中小微企業(yè)。

其次，通過提高科技人員待遇來提高財(cái)政科技投入資金使用效率。科技人員是提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力必不可少的生產(chǎn)要素。政府部門應(yīng)制定讓科技人員滿意的政策環(huán)境、工資收入、福利待遇等來充分調(diào)動(dòng)廣大科技人員的積極性和創(chuàng)新性，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)出。

（四）積極發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)科技金融資源配置的引導(dǎo)作用

一方面，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為科技型企業(yè)提供融資服務(wù)，按照其發(fā)放貸款的規(guī)模給予一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。另一方面，整合現(xiàn)有財(cái)政科技專項(xiàng)資金，拓寬金融貸款渠道，大幅增加科技貸款規(guī)模。最后，制定財(cái)政性資金存款與各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)科技創(chuàng)新的貢獻(xiàn)度相掛鉤的管理辦法，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政性資金存款對(duì)金融資源配置向科技創(chuàng)新項(xiàng)目?jī)A斜的激勵(lì)作用。

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