政策工具視角下的人才政策文本量化研究

楊揚

摘 要：本文共收集31份人才政策文本，采用內容分析法，按照制定分析框架、樣本選擇、頻數統計分析等步驟逐步開展研究。對各地政府出臺的人才政策采用的政策工具進行計量和分析。剖析了新一輪城市人才爭奪戰中的人才政策在政策工具存在的供給型工具運用過濫、環境型工具運用不足、忽視市場資源配置作用等問題，并據此提出政策建議。

關鍵詞：人才政策;政策工具;內容分析

一、問題提出

宏觀人力資源概念以國家或地域為區分單位。從已有研究成果來看，較少有學者對宏觀人力資源管理進行研究[1]。已有研究表明，區域經濟發展受到人力資源數量、質量、等的影響[2]。地方政府越來越將人才作為一種戰略性資源，對區域內人才發展的重視程度也日益增長。人力資源在區域經濟發展中起主導作用，如何有效的引進、開發區域人力資源已成為各地政府爭相關注的重點和焦點。2017年始，西安、天津、重慶、合肥、等城市爭先發布人才新政，一場沒有硝煙的“人才大戰”就此打響。

二、 基于工具的人才政策分析框架

本文借鑒Rothwell和Zegveld[3]的“需要—拉動”技術政策分析思想，根據政策工具對人才發展的不同作用方式，將人才政策的基本政策工具分為供給型、環境型、需求型三種類型，作為人才政策分析的X維度。本文以人力資源的規劃、開發、激勵、評估四個環節作為人才政策分析的Y維度。以此作為人才政策二維分析框架。

三、 各地人才政策文本內容分析

本文借助媒體報道和“北大法寶”數據庫，最終共確定相關人才政策文本31份，包含22個城市。（2017.01.01-2018.12.31）本文所選取的樣本均是公開發布的政策文本，保證了政策文本的準確性。對已確定的31份政策文本內容按照“政策編號—章節/條款”進行編碼，共計編碼387條。

（一） 政策工具維度分析

人才政策的基本工具維度統計分析 結果如圖1所示。

按照條款數目統計，大部分是供給型的政策工具（55.30%），其次是需求型政策工具（34.11%），最少的是環境型政策工具（10.59%）。

（二） 人力資源管理維度分析

在政策工具維度分析的基礎上，引入人力資源管理評價維度，得到如表1所示的政策工具在Y維度的分布統計結果。

四、 研究結論

（一） 供給型工具存在運用過濫，其中“人才平臺建設”政策工具尤為頻繁

根據統計，人才政策文本涉及到的政策工具條款供給型政策工具占比最大，達到55.30%。而在供給型工具當中，“人才平臺建設”占到38.32%?？梢哉f，致力于人才平臺建設是本次人才大戰當中各地政府都關注的焦點。但是，在分析過程中筆者發現，大多數政策都涉及鼓勵，支持平臺的建設，但是對于平臺建設的驗收，監督卻鮮少涉及。這說明政府在制定政策的過程中，沒有全面考慮政策在執行過程中可能出現的問題，缺乏前瞻性。

（二） 環境型政策工具運用不足，能量有待釋放

根據統計，人才政策文本涉及到的政策工具條款環境型政策工具占比最小，僅為10.59%，遠小于供給型和需求型政策工具。環境型政策工具不直接對人才發展起作用，而是間接影響人才發展，所以效果沒有供給型和需求型政策工具明顯，但是相比于其他類型的政策工具，環境型政策工具的影響更為持續和久遠。研究結果來看，許多有效的環境型政策工具運用不足，以稅收優惠為例，387條政策工具當中僅有8條是稅收優惠，占比為2.06%?？傮w來看，環境型政策工具運用不足，能量尚待釋放。

（三） 需求型政策工具運用較多，忽視市場資源配置作用

根據統計，人才政策文本涉及到的需求型政策工具條款占比為34.11%，運用較多。過多運用需求型政策工具實質上是對市場配置資源的反作用力，人才作為一種的珍貴稀缺資源，本該由市場來進行配置。但是出于價值和公平層面的考慮，我們也鼓勵人才向基層和欠發達地區流動。本次人才大戰，各地政府都采用需求型政策工具吸引人才，就價值與公平層面來說，會造成人才領域的“馬太效應”，即人才資源越豐富的地區越容易吸引人才流入;就效率層面來說，政府以各類獎勵和配套吸引人才忽視了用人單位的主體作用，也與市場配置資源的規律相違背。

五、 政策建議

（一） 適度降低需求型政策工具的使用，樹立正確價值導向

過多的使用需求型政策工具會造成人才領域的“馬太效應”，人才資源越豐富的地區流入的人才越多。各地政府可以適當降低需求型政策工具的使用，更加理性的對待“人才大戰”，將人才還給市場，尊重市場規律，鼓勵用人單位發揮主體作用。同時，要樹立正確的價值導向，不截留人才，鼓勵人才向欠發達地區流動，更多采取培養本土人才的方式充實人才儲備。

（二） 進一步釋放環境型政策工具能量

本次人才大戰中各地政府更叫偏向于使用供給型和需求型政策工具，實際上環境型政策工具在各個時期都能很好的促進人才工作。各地政府需要意識到目標規劃和稅收優惠等環境型政策工具的重要性，更加多的運用現行有效的環境型政策工具。在本次人才大戰背景下，各地政府的側重點在于“搶人”，所以忽視了環境型政策工具，應該進一步釋放環境型政策工具能量，為人才工作夯實基礎。

（三） 注意供給型政策工具運用的連續性

各地政府在本次人才大戰中比較注重供給型政策工具的運用，尤其是“人才平臺建設”，但是供給型政策工具運用缺乏連續性。以平臺建設為例，缺乏對平臺驗收和監管的內容。在人才大戰的浪潮中，各地優惠政策集中出臺，難免會出現一些投機者，利用政策漏洞謀取私利。建議各地政府在運用供給型政策工具時考慮更加全面，人才平臺的建設要關注驗收和監督問題，要將供給型政策工具的作用面擴充到人力資源管理的各個環節，注意供給型政策工具運用的連續性。

參考文獻：

[1]周銀珍，魯耀斌.構建區域HRM系統 促進區域可持續發展[J].科學學與科學技術管理，2005（04）：110-114

[2]張向前，黃種杰，朱小能.人力資源與區域經濟發展分析[J].經濟師，2002（11）：142-143.

[3]Roy R. & Walter Z.Reindustrialization and Technology [M].Logman Group Limited，1985：83-104.