構建持續照料、醫養結合養老服務體系

章曉懿

上海已經邁入“深度老齡化”社會，養老服務需求將面臨急劇增長的趨勢。基于生命全周期服務理念，老年人不同衰老階段對養老服務需求是有所差異的，無論是居家、社區還是機構養老服務，任何單一的養老服務模式都無法長期滿足老年人的需要。

隨著人口預期壽命的延長，老年人需要的養老服務類型更加豐富、養老服務時間更久、養老服務資源更多。因此，構建一個“家庭—社區—機構”持續照料、醫養結合的養老服務體系，將會使養老服務資源得到更加合理的整合與使用，可以滿足老年人養老生活不同階段的服務需求。

近年來，本市在養老服務深化發展過程中，正在不斷推進多層次養老服務體系的建設。但是，不同養老服務模式之間互補銜接不夠、醫療資源和養老資源難以結合的矛盾依然凸顯。

在家庭養老方面，政策引導與扶持的力度和成效還有待加強。在機構養老方面，城區養老機構“一床難求”與郊區床位大量空置，“啞鈴型”服務供給結構與中等收入老人有效需求制約等結構性矛盾比較突出。同時，機構養老的成本高、回報周期長、資源匱乏等客觀問題也都使得其發展受限。在社區養老方面，同樣遭遇社會情境阻斷與自身運作機制不健全的雙重困境。現有社區養老服務機構大多單體運行，缺乏全方位的資源整合，運營能力和資源利用效率低下，且收入來源單一，主要依靠政府補貼及少量服務收入維系，存在無法大規模推廣的局限。在醫養康養結合方面，家庭醫生、護理床位、老年康復、老年科等各類服務功能體系銜接不暢，不能根據老年人的需求提供有針對性的服務，尚未形成醫養資源的高效互動利用和多層次、可流動、互聯互通的服務網絡。

為此，建議從以下幾方面進一步加大改革力度。一是強化制度建設，為確保有限的養老服務資源得到高效、公平的分配，要繼續完善本市老年照護統一需求評估體系，明確界定各類養老服務的范圍與銜接方式，建立老年人獲得養老服務資源的輪候制度，以及在不同類別照顧機構之間正常流動的轉介制度。二是加快長期護理保險試點的推進和完善，讓“長護險”充分發揮其應有的整合資源的作用，保險費用的支付不僅局限于目前的上門護理和養老機構內服務，還應包括社區養老服務、家庭照護床位等必須的費用。由于老年人持續照顧服務的跨領域特點，即傳統醫療衛生和社會福利服務相結合的特點，長期護理保險應有別于醫療保險項目而成為一個獨立的保險項目。三是加大力度推進專業化養老服務隊伍建設。應充分整合現有的外來勞動力資源，實現人力資源的優化配置，通過各部門協同、一系列的配套政策予以保障。通過社會各界的努力，打造一支專業化、職業化的養老服務隊伍，確保養老服務事業的可持續發展。

養老服務體系建設是一項長期、復雜的工程，只有注重居家自我照顧與社區養老、機構養老相銜接，注重數量增長與結構優化、質量提升相促進，注重政府主導與社會參與、市場推動相結合，才能使養老服務體系持續健康地發展;只有理念的引領、制度的支撐、服務的創新、隊伍的保障，各司其職形成合力，才能真正建成完整的持續照顧、醫養康養相結合的養老服務體系。

（作者系上海交通大學國際與公共事務學院教授）