法治保障助推浦東改革開放再出發

仲穎

去年是浦東開發開放30周年，進入而立之年的浦東如何繼續當好改革開放的排頭兵、先行者？在浦東開發開放30周年慶祝大會上，習近平總書記對浦東高水平改革開放作出全面部署，深刻指明新時代浦東發展的戰略使命。為了進一步促進和推動浦東新一輪的改革開放，2020年10月，市人大常委會把《關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》（以下簡稱決定）實施情況執法檢查作為當年監督工作之一。2020年12月28日，相關執法檢查報告提請市十五屆人大常委會第二十八次會議審議。

聚焦問題推動更深層次改革

“浦東再出發再創佳績，沒有‘法治元素肯定是不行的。”審議中，常委會組成人員紛紛表示。2019年7月，市人大常委會根據市委支持浦東改革開放再出發若干意見的要求，作出《關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》，“通過決定，浦東在貫徹落實中央和市委決策、推行重大改革時將于法有據。”市人大常委會委員、法工委主任丁偉說。

決定實施一年后，為了進一步發揮浦東重大制度創新示范窗口作用，市人大常委會對決定實施情況開展執法檢查。執法檢查重點聚焦市人大常委會、市政府為浦東新區改革開放再出發提供法治保障的情況、市政府按照權責一致原則依法賦予浦東新區市級經濟管理權限的情況，以及浦東新區人大常委會和浦東新區政府貫徹落實決定、加強制度創新的情況。

此次執法檢查得到市人大常委會的高度重視，執法檢查領導小組由常委會主任蔣卓慶任組長，副主任莫負春、常委會秘書長趙衛星任副組長，市人大法制委負責組織實施具體工作。執法檢查注重市區聯動，與浦東新區人大常委會緊密配合，由浦東新區人大常委會根據執法檢查的內容組織開展自查和有重點的檢查，并形成書面檢查報告。同時注重發揮代表作用，邀請部分有相關專業背景的市人大代表和浦東新區人大代表參與執法檢查，組織召開代表座談會，充分聽取人大代表的意見建議。

用好人大賦權進一步梳理法治需求

2020年11月，執法檢查組來到浦東新區企業服務中心，詳細了解“一業一證”改革情況。

“一業一證”改革是市委支持浦東再出發若干意見20條舉措中的一項重要任務，改革涉及審批流程再造和監管機制創新，但在全國和本市層面尚無直接的法律依據予以支撐。為此，浦東新區人大常委會運用市人大常委會賦權作出《關于進一步優化營商環境探索“一業一證”改革的決定》，為改革提供了有力的制度保障;市政府辦公廳指導起草《上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案》，加快推進“一業一證”改革。除了“一業一證”改革，圍繞“放管服”改革、持續推進各項改革措施、自貿區臨港新片區開放等，浦東新區也積極運用市人大常委會賦權。截至2020年12月1日，浦東新區人大常委會、浦東新區政府和市政府共制定8件涉及浦東改革開放的規范性文件并報市人大常委會備案。

同時，市人大常委會積極履職，聚焦浦東新區創新發展、優化營商環境等重點任務，制定相關地方性法規。例如，將“一業一證”審批模式寫入《上海市優化營商環境條例》，在《上海市推進科技創新中心建設條例》中設專章，為聚焦張江推進承載區建設提供法治保障。在《上海市優化營商環境條例》《上海市外商投資條例》和《上海市地方金融監督管理條例》中，明確規定中國（上海）自由貿易試驗區、臨港新片區、張江國家自主創新示范區等區域要在優化營商環境、加大對外開放力度、試點金融產品創新、業務創新和監管創新等方面發揮引領示范作用，先行先試各項改革措施。

“法治保障對營商環境有非常大的促進作用。”作為浦東新區人大常委會主任，田春華委員在審議中談到，在向外商投資企業宣傳政策時，對方往往會說，“政策蠻好，但是有法律方面的規定嗎？他們認為如果有這方面的規定，政策穩定度就更好了，我們能作出相應的規定，實際上也是法治環境的塑造”。不過他同時表示，區人大常委會目前作出的決定比較多集中在便利化、程序整合方面。

檢查發現，從已經制定的法治保障需求清單和年度工作清單來看，內容主要涉及經濟運行治理平臺建設、企業名稱登記告知承諾、公益訴訟等10余項法治需求，對于發揮浦東創新策源功能、推進高水平制度型開放等方面存在的法治保障需求、市場主體和人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，以及站在全局高度、聚焦國家戰略來謀劃發揮法治引領保障作用的內容還需進一步挖掘梳理。“關鍵引領區打造過程中，有很多新的措施正在制定當中，措施一旦出來，浦東可以先行梳理一下：比如政府怎么做，過程當中需要哪些法治支持，有的可能涉及中央層面，有的涉及市級層面，有的我們內部可以通過系統集成解決。”田春華委員表示，今后浦東要在市人大常委會的支持下，花大功夫收集改革立法需求，提出相應的清單。

增強政府責任擔當加大改革力度

在法治的引領和保障下，浦東新區高水平改革開放成效顯著。“一業一證”首創性改革試點以來，試點行業已經從首批10個拓展到43個，實現區級事項基本全覆蓋，總體實現審批時限壓減近90%，申請材料壓減近70%，填表要素壓減超60%，得到市場主體高度認可。去年11月，國務院批復同意浦東新區開展“一業一證”改革試點，明確浦東新區頒發的行業綜合許可證在全國范圍內合法有效，進而為全國提供了可復制可推廣的經驗。

行政審批制度改革方面，在總結浦東新區、張江科學城等開展“證照分離”改革經驗基礎上，2020年8月，市級審批部門負責實施的248項事項改革舉措已在全市范圍內推廣實施。“在線政務”改革方面，浦東率先開展人工智能輔助審批的研發和試點，實現382個涉企審批事項的人工智能輔助審批系統100%全覆蓋;在全市首創了企業登記設立環節遠程身份核驗，實現了范圍、事項、人員“三個全覆蓋”，辦事效率和企業滿意度均大幅提升。

市人大常委會組成人員認為浦東雖然按照大膽闖大膽試的要求開展了系列改革，但重大制度創新聯動還不夠充分，改革舉措的系統集成還需進一步加大力度。“現在政策集聚了，怎么行動？我覺得有點遲緩。”張辰委員建議進一步理清政府從上至下的治理體系，“是不是要更進一步加大地方政府的作為？在管理層層面集成，在責任擔當上集成”。

目前，全市已經形成了較為完善的制度供給通道和溝通協調機制，形成有效的法治保障合力。市人大常委會法工委與浦東新區人大常委會建立了日常溝通聯系機制;浦東新區人大常委會積極發揮“雙牽頭、雙推進”的溝通協調機制，通過“需求清單—年度計劃—法治決定”的工作模式，與浦東新區政府共同研究收集法治需求，構建法治供給的“快速通道”;市區加強協作聯動，20個市級部門和中央在滬單位與浦東簽署備忘錄或合作協議;市高院和市檢察院先后發布實施意見，為營造浦東良好的法治環境提供了堅實的服務保障。

“法治保障工作機制還需進一步優化完善。”顧偉強委員認為，浦東在公共法律服務、涉外法律服務等方面還有較大的提升空間。此外，律師普及率、律師服務率也有待進一步提高。檢查組建議全市要形成合力，不斷健全完善服務保障體制機制，強化服務保障的精準性、前瞻性和有效性。市人大常委會要圍繞浦東改革開放的新形勢和中央文件的新要求，深入研究決定實施過程中出現的各類問題，適時調整完善決定的內容或者適時推出更高層次、更有力度的法治保障舉措。