貧困山區農地利用問題及對策
——以恩施州為例

鄧志英，黃 毅

（湖南工程學院經濟學院，湖南 湘潭 411104；湖南工程學院管理學院，湖南 湘潭 411104）

前言

農地（即農業用地） 利用的水平是影響農業、農村經濟發展和農民收入水平的關鍵性因素之一。對于貧困山區而言，在第一產業及相關產業比重相對較高、城鎮化水平相對較低、發展非農產業往往較為困難的情況下，提高農地利用水平的作用更為顯著。為了加快貧困山區脫貧致富的步伐，本文擬對貧困山區農地利用的問題進行分析，并在此基礎上提出相應對策。

關于農地利用，現有研究集中在以下幾個方面。第一，關于農地利用轉型的整體性研究。孔雪松等（2019）提出農村土地轉型能夠緩解農村人地關系緊張局面，提高其生態安全屏障功能，應由分散整治向空間統籌治理轉型，由問題導向向目標導向轉型，由以地為本向以人為本轉型［1］。龍花樓等（2019）［2］和張佰林等（2018）［3］提出必須順應土地利用轉型規律，從耕地數量增加向生態環境保護與社會經濟福祉協同提升轉型，通過土地利用轉型與鄉村轉型耦合發展，提升土地利用系統與鄉村發展系統交互作用。第二，關于農地利用某一方面的具體研究。例如，學者們對農地利用中的生態環境問題進行了研究。在農村土地開發過程中，可能出現植被減少迅速，水土流失加劇，動物多樣性降低，濕地功能退化，土壤質量滑坡，土地污染嚴重現象（吳惠敏，2012）［4］，低碳農業、生態農業是農村土地開發與利用的必然選擇，農村土地開發與利用的目標與低碳經濟目標相統一（田廣星，2012）［5］，農村土地開發中必須基于建設生態文明的要求，遵循生物多樣性、土地多功能性、生態性、鄉土性、美學性等原則（張勇，2013）［6］。第三，關于某一地區農地利用的研究。付偉（2020）指出，在發達地區農村土地利用與治理中，由于歷史因素造成普遍違法，土地執法也只能“通過模糊治理模糊”的方式進行［7］。蘇康傳等（2019）認為，山區農村土地利用轉型與小農經濟變遷相互影響，轉型重點體現在農村宅基地、耕地及林地三類用地上，山區耕地轉型促進小農經濟變遷［8］。綜上所述，現有關于貧困山區農地開發利用研究的文獻仍然較少，本文擬對此主題進行探究，這有利于彌補現有研究的不足。

恩施土家族苗族自治州地處鄂西南，與湖南省、重慶市接壤，是湖北省唯一的少數民族自治州，是國家劃定的集中連片特困地區，是典型的“老、少、邊、窮”地區。2019年全州人均GDP3.43萬元，顯著低于全國的7.09萬元；農村常住居民人均可支配收入為1.16萬元，這顯著低于全國的1.60萬元；第一產業增加值占GDP的比重為15.6%，顯著高于全國的7.1%；農村人口占比54.14%，顯著高于全國的39.4%①除有特別說明外，本文中所用的數據來源為政府官網發布的恩施州情概況、恩施州和全國2019年國民經濟和社會發展統計公報、恩施州統計年鑒等資料。。恩施州境內絕大部分是山地，慣稱“八山半水分半田”，地貌以碳酸鹽巖組成的高原型山地為主體，兼有碳酸鹽巖組成的低山峽谷與溶蝕盆地、砂巖組成的低中山寬谷及山間紅色盆地，海拔最高處達3 032米，最低點為67米，平均海拔高度1 000米。從上述情況可知，以恩施州為例來研究貧困山區農地利用問題具有典型性。

一 恩施州農地開發利用的基本情況

近十年來，恩施州土地利用結構發生了一定變化（見表1）。2019年，恩施州國土總面積約240萬公頃，其中，農用地面積約221萬公頃；林地約174.59萬公頃，占農用地面積的比重為79.04%；耕地約36.27萬公頃，占16.41%，林地面積是耕地面積的四倍多，兩者占農用地總面積的95.45%；園地面積6.08萬公頃，占2.75%；草地3.95萬公頃，占1.79%。

近年來，恩施州政府重視“三農”問題，合理規劃土地資源，在基本農田保護、響應國家“退耕還林”戰略、特色種植業發展、土地流轉等方面取得了一定成效。2015年以來，當地政府和恩施州農業農村局重視農村土地規劃和基本農田保護，將各個鄉鎮原有農田劃區保護起來，明確農村土地產權，避免糾紛。恩施州基本農田保有量由2009年的28.8萬公頃上升至2019年的29.28萬公頃。當地政府重視生態環境的改善，將水土流失嚴重的坡耕地和沙化耕地有步驟、因地制宜地恢復造林種草。2009—2017年恩施州退耕還林面積累計達4 900公頃。恩施州部分經濟作物、特色農作物種植面積和產量呈增加的趨勢，其中油料產量增加33.21%，茶葉產量增加63.13%，水果增產109.64%。全州新增特色產業基地面積23萬畝，從而使特色產業基地面積達到698萬畝，覆蓋2 000多個村，帶動20多萬貧困戶脫貧，特色產業帶動貧困戶的比率達94%［9］。恩施州將大面積的農田發展成蔬菜種植和大棚基地，以發展高山蔬菜、地方特種菜、山野菜和食用菌為重點。高山蔬菜種植基地建設以32個鄉鎮為重點，經濟形式由單一化轉變為多種經濟結合發展。2016 年，恩施州流轉的農村土地面積是 2015 年的 2.23 倍，農村土地流轉速度的提高推動了規模經營。

表1 2009—2019年恩施州農村土地利用結構變化表

二 恩施州農地利用存在的問題

盡管恩施州在農地開發利用方面取得了一定成績，但仍面臨下列問題。

（一）耕地面積下降

由于經濟較為發達地區開發利用農地的機會成本較高，故而此類地區的農地被改為建設用地的可能性較大，由此部分農地被擠占。2019年恩施州新增農村建設用地0.87萬公頃，農村建設用地總規模達9.10萬公頃。其中，恩施市和利川市新增農村建設用地最多。與此形成對照的是，2018—2019年恩施州耕地面積縮減512.87公頃。其中，恩施市與利川市的耕地面積縮減最多。從一個較長的時間段來看，恩施州耕地面積由2009年的45.31萬公頃下降至2019年的36.27萬公頃，下降了19.95%，這低于恩施州國土資源及規劃局規定的38萬公頃（570萬畝）耕地紅線，兩者的差額達到1.73萬公頃。從全國層面來看，耕地總面積由20.5億畝下降至20.23億畝，下降幅度為1.32%，這大大低于恩施州同期的下降幅度。西部開發土地調查評價結果表明，全州可供開發復墾耕地的后備資源達到25.83萬公頃，說明恩施州土地破壞較為嚴重［10］。恩施州國土總面積約240萬公頃，農用地面積約221萬公頃，占總面積的92.08%，未利用地僅為13.77萬公頃，占土地總面積的5.74%，說明當地土地開發利用程度高，可用于開發的后備耕地資源不多。以上數據和資料說明，恩施州每年因非農建設、自然災害等原因導致耕地減少的數量大于因土地開發、復墾而增加耕地的數量，耕地面臨嚴重縮減危機，后備耕地資源不足，耕地保護工作仍然很艱巨。

（二）農業生態環境破壞

第一，水土流失現象嚴重。恩施州以山地為主，平地少，轄區內八個縣級區域農村的耕地基本上都分布在山坡地帶，其中坡度25度以上的耕地占耕地總面積的36.75%。由于地表平整度差，水力、肥力難以深入土壤，在水力、重力的作用下易造成水土流失。為實現基本農田的保護指標，當地政府不得不把一些“坡型”耕地轉化為基本農田，這使得基本農田的保護和生態環境的矛盾加劇。自然條件和人為因素共同導致了恩施州成為湖北省水土流失最嚴重的區域之一。據2012年全國第一次水土保持普查數據顯示，恩施州水土流失面積為8 207平方千米，占國土面積的 34.1%［11］，恩施州八個縣市中有六個地區被列為國家級水土流失重防治區。

第二，濫用農用化學品現象嚴重。由于貧困山區土壤自然條件較差，再加上當地農民生態環境保護意識普遍不強，學習掌握和應用有利于保護和改善生產環境的農業技術（如施用商品有機肥和生物農藥等）的能力不足，導致了其大多采用傳統掠奪式的耕種方式，濫用化肥、農藥、農膜現象嚴重。長遠來看，濫用化肥導致土地肥力和耕地質量下降，這迫使農民更加依賴化肥，從而形成惡性循環，導致人地矛盾突出，不利于人地關系協調發展，加重了恩施州地區的農業生產壓力。2017年全州農用化肥施用量（折純）達25.85萬噸，農用塑料薄膜使用量0.28萬噸，農藥使用量0.13萬噸，每公頃化肥農藥用量達0.78噸，這遠高于全國同期的每公頃0.35噸。

（三）農業生產經營落后

貧困山區農業生產經營落后主要表現在以下兩個方面。

第一，農地經營規模偏小。恩施州地區山地較多，平地較少。受山體將地塊割裂開來的影響，恩施州范圍內的耕地大多呈零散小塊分布，這使得利用農業機械進行耕種的難度和成本較高，導致恩施農業機械化進程緩慢，農業生產多為小農經營。恩施州農村土地流轉規模從 2014 年的 0.21萬公頃增至 2017 年的 0.59 萬公頃，流轉的耕地面積占耕地總面積的比例相應從 4.46% 提高至 12.67%，但這仍遠低于2017年全國35%的比例水平。農地流轉規模在很大程度上決定農地利用的效率，因此，有必要加快推動恩施州農地適度規模經營的進程。

第二，農業經營主體弱質化。貧困山區發展農業生產的自然條件往往相對較差，農業生產經營的風險和成本往往更高，農地經營規模偏小，非農行業就業機會較為缺乏，這些因素共同造成了留在當地的勞動力收入較低，進而導致了此類地區青壯年勞動力外出務工和村莊空心化成為普遍現象。青壯年勞動力的外流導致當地從事農業生產經營的主體多為留守的勞動能力和素質相對較低的老幼婦孺。這種勞動力弱質化的現象導致了以下幾方面的后果。首先，農地開發利用粗放化，制約了農業生產新技術在當地的推廣。其次，農業勞動力對市場信息變化不敏感，主要考慮短期利益，沒有長期規劃，生產經營隨意性較大，市場一旦變化，農戶的損失就可能會非常慘重。最后，可能造成農地拋荒棄耕現象的發生。以恩施州為例，恩施州大多數地方處于山區，海拔較高，易受冰雹和強降溫天氣影響，農業生產受自然環境影響較大。另外，恩施州時常發生水壩庫區地震，庫區的農田時常被淹，這導致農作物播種面積縮減。2019年，全州自然災害累計造成直接經濟損失高達5.18億元，占地區當年生產總值的 0.45%［12］。從前言部分可知，恩施州農村居民人均純收入顯著低于全國平均水平。因此，恩施農民大量外出務工以增加家庭收入。2018年，全州農村外出從業人員高達88.2萬人，占農村勞動力人數的比例達到43.92%。大量勞動力外出務工導致少部分農地被拋耕棄耕。據恩施州國土資源局數據顯示，2018年，恩施州共有閑置土地70宗，其總面積為231.961公頃［11］。

三 貧困山區農地利用優化的對策建議

對于類似恩施州的貧困山區而言，應因地制宜，合理規劃，科學開發，有針對性地采取下列措施解決上述農地利用中存在的問題。

（一）嚴守耕地保護紅線

第一，嚴格控制占用耕地。嚴禁違規占用耕地綠化造林、挖湖造景；嚴禁占用耕地超標準建設綠色通道；嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地；嚴禁違規占用耕地從事非農建設；嚴禁違法違規批地用地；嚴禁違規占用耕地建房。例如，近年來，恩施州利川市持續深入開展了“大棚房”①大棚房，是指一些工商企業、個人及組織借建農業設施或農業園區之名，違法違規占用耕地甚至永久基本農田，用于非農業建設的行為，其本質是改變土地性質和用途、改變農業生產功能，觸碰耕地保護紅線和農地非農化。及農村亂占耕地建房專項清理整治，確保了農地農用、耕地安全。第二，強化占補平衡管理機制。嚴格落實耕地占補平衡機制，確保建設占用的耕地能夠及時保質保量補充到位。根據土地整治中新增耕地的平均成本和占用耕地類型、質量狀況等，科學制定差別化的耕地開墾費標準，運用經濟手段調節占用耕地成本，引導建設項目不占或盡可能少占耕地。建立完善補充耕地指標省級統籌制度，保障重大項目落實占補平衡。第三，積極拓寬補充耕地來源。開展全域國土綜合整治，統籌高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾，調整優化永久基本農田布局，增加耕地面積。例如，恩施州建始縣國土資源局在各地塊逐個查找新增耕地來源，通過現場踏勘、測量、編制可研報告，組織相關部門論證，先后立項實施了業州鎮、長梁鎮等鄉鎮多個地方的土地整治項目［13］。第四，強化耕地保護激勵約束機制。積極推進各級涉農資金整合，按照誰保護、誰受益的原則，建立適應當地經濟社會發展水平的耕地保護激勵約束機制。各級政府要統籌安排財政資金，根據耕地保護責任目標考核情況，對耕地保護突出的給予獎勵，對耕地保護不合格的予以懲戒，充分調動基層組織和個人保護耕地的主動性，壓實地方政府耕地保護主體責任。

（二）保護農業生態環境

第一，改造坡耕地，貫徹落實退耕還林政策，創新水土流失治理模式。貧困山區往往地理環境較為特殊，造成此類地區水土流失嚴重的一個重要原因為大量坡耕地的存在。為此，有必要對坡耕地進行工程改造，將大量的坡耕地改造成相對平坦的梯田，這既可以有效地促進水土保持，又能提高土地生產力。對于一些坡度較大，難以轉化為梯田的耕地，應貫徹落實退耕還林政策。通過退耕還林可以增加山區植被覆蓋，提高水源涵養能力，解決水土流失問題。為了更好地激發貧困山區各方治理水土流失的內生動力和積極性，應因地制宜，結合當地的自然條件，創新水土流失治理模式，盡量實現生態效益和經濟效益的統一。例如，恩施州巴東縣茶店子鎮風吹埡村將坡耕地改造成茶園和風景區。茶園豐產期時，平均每戶每年收入可達1萬元。該地還將打造茶山云海觀光游、茶馬古道風情游、茶田慢跑運動游、茶鄉風光度假游項目，探索“水土保持+旅游+產業+扶貧”這一嶄新的水土流失治理模式。這一模式既能讓當地的村民實現就近就業，增加老百姓的收入，又有利于水土保持［14］。

第二，加大補貼力度，加強技術指導，發展綠色和有機農業。解決貧困山區農用化學品濫用及由此帶來的農業面源污染問題的關鍵在于采取對策使農業生產經營主體既有動力又有能力應用農用化學品減量減害技術和生產方式。不管是新型農業經營主體，還是小農，都具有經濟理性。因此，欲使農業生產方式實現由破壞生態環境向保護生態環境轉變，須讓農業生產經營主體采用綠色環保型農業技術和生產方式有利可圖。故而，應大力發展綠色和有機農業。這是因為綠色和有機農業在下列方面相對具有優勢。第一，綠色和有機食品相比普通食品更受歡迎，售價更高。第二，施用有機肥和秸稈還田等措施有利于提高土地持久肥力。第三，施用農家肥的成本相比化肥更低。為此，應加大補貼力度，加強技術指導，支持農用化學品減量減害技術和生產方式推廣、綠色和有機農業發展。一方面，整合各項農業補貼資金，將一部分補貼資金用于推廣農用化學品減量減害技術和生產方式。例如，2016年，恩施州繼續加大土壤酸化治理力度，州財政安排500萬元資金對全州8個縣市的重點區域及示范片區進行補貼，確保測土配方施肥覆蓋年度農業生產總面積的60%，種植綠肥30萬畝，秸稈還田215萬畝，全面完成100萬畝強酸性土壤的第二輪治理。另一方面，依托農技推廣部門和“公司+專業合作社+農戶”“專業合作社+基地+農戶”等多種經營管理模式對農戶加強綠色和有機農業生產方式的指導。例如，2012年以前，恩施州宣恩縣萬寨鄉伍家臺貢茶基地所在村的多數茶農在冬天茶葉培管期給茶葉根部撒復混肥，春夏給葉面噴氮肥，對于茶葉發生病蟲害則用農藥對付。結果，土壤越來越板結，產量越來越低，鮮葉價格也一年比一年低。2012年，村里的貢茶專業合作社開始推廣生態種植。經合作社工作人員現場督促，茶農家的茶園上底肥用牛糞、豬糞等農家肥，茶葉追肥噴沼液，茶園里裝上殺蟲燈和粘蟲板。結果，茶葉病蟲害少了，鳥兒飛回來了。年底一算賬，勞力投入相差無幾，茶園每畝投入少了300元，收入多了1 500元［15］。

（三）因地制宜，加快農業機械化進程，培育新型職業農民和新型農業經營主體

貧困山區農地經營規模偏小與當地農業機械化進程緩慢有較大關聯。為此，除了加快農地確權進程、土地流轉市場發展外，應因地制宜，發展符合貧困山區實際的農業機械化。如恩施州實施了“萬畝鄉鎮千畝村特色產業基地現代農機裝備推進工程”，建成了一批水稻、茶葉、高山蔬菜等生產機械化示范區和基地［16］。一方面，針對貧困山區地勢不平的特點，應發展具備靈活性、平穩性和易于操作等特點的小型農業機械。利用小型農業機械進行山區耕作，有助于降低山區農業作業的勞動投入和強度，提升農業生產效率，促進適度規模經營。另一方面，針對貧困山區較為貧困的特點，在農機購置補貼水平方面給予政策傾斜。

針對貧困山區農業經營主體弱質化的問題，應從以下三個方面加快培育新型職業農民和包括專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等在內的新型農業經營主體。第一，整合培訓資源，加大培訓力度。例如，恩施市引進華中農業大學、省農科院、省高山蔬菜中心等單位專家，建立專家大院，每年培訓新型職業農民2 000余人次［17］。第二，從產業政策傾斜、財政扶持、金融支持、稅收優惠等多個方面加大扶持力度。例如，由農業部向恩施州農業局提供700萬元的現代農業發展扶持資金，作為信貸擔保基金，郵儲銀行恩施州分行按照1∶10的放大比例，向新型農業經營主體提供信貸資金支持，恩施州農發信用擔保有限公司為新型農業經營主體提供擔保。這種郵儲農業貸不要抵押，利率低，有利于解決新型農業經營主體所需資金的問題［18］。第三，有關部門應加強引導和服務。例如，恩施州建始縣有關部門強化家庭農場相關政策宣傳，優化登記注冊、商標、合同等方面的職能服務，加強農業、林業等部門溝通協調，著力培育家庭農場。同時，引導家庭農場同農民專業合作社、農業龍頭企業、農貿市場、超市對接，建立完善合作共贏機制，促進農業增效、農民增收［19］。