轉(zhuǎn)移支付對縣際財力均等化效應(yīng)的影響研究
——基于福建省的實證分析

邱 強

（閩江學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州 350108）

一 引言

從轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)目標(biāo)和各國實踐來看，財政轉(zhuǎn)移支付制度是以均衡地區(qū)間財力差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的一種財政政策工具。自1994年分稅制改革后，中國政府逐步建立了相對規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。隨著轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的持續(xù)增長，對于現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度的有效性分析，目前還未有相對統(tǒng)一的結(jié)論。在眾多研究轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應(yīng)的文獻中，一部分學(xué)者認為轉(zhuǎn)移支付在一定程度上起到了均等化作用（曹俊文等，2006；劉亮，2006；馬恩濤，2007；田發(fā)，2010；戴平生等，2015），也有部分學(xué)者認為轉(zhuǎn)移支付擴大了地區(qū)間財力不平衡（曾軍平，2000；劉容滄等，2002；張明喜，2006；宋小寧等，2008；賈曉俊，2009；官永彬，2011；儲德銀等，2018）。此外，一些學(xué)者對轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成項目進行了進一步分析。例如，田發(fā)（2010）研究發(fā)現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付分項目中，一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)最強，專項轉(zhuǎn)移支付次之，而稅收返還效果最差。吳強等（2016）研究認為一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果明顯，而稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付則擴大了區(qū)際財力差距。官永彬（2011）運用基尼系數(shù)分解方法，研究發(fā)現(xiàn)稅收返還以及專項轉(zhuǎn)移支付是引致省際財力不均等的主要因素，而明確定位為縮小地區(qū)財力差異的一般性轉(zhuǎn)移支付也未能從根本上實現(xiàn)其均等化作用。

上述研究主要是以省為對象考察轉(zhuǎn)移支付對省際財力的均等化作用，但由于基本公共服務(wù)的提供者主要是縣級政府，因此采用縣級數(shù)據(jù)將更有說服力。少數(shù)學(xué)者采用縣級財政數(shù)據(jù)研究轉(zhuǎn)移支付對縣級政府的財力均等化效果問題。例如，Tsui（2005）運用廣義熵指數(shù)對1994—2000年間我國縣級轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果進行了測度，研究發(fā)現(xiàn)除原體制補助外，其他轉(zhuǎn)移支付項目如稅收返還、專項補助和過渡期轉(zhuǎn)移支付均在不同程度上擴大了縣際財力差異。尹恒等（2007）基于1993—2003年全國縣級財政數(shù)據(jù)，運用廣義熵指數(shù)及基尼系數(shù)分解方法，研究發(fā)現(xiàn)上級轉(zhuǎn)移支付不但沒有起到均等化作用，反而擴大了縣級財力差異，其中專項補助和稅收返還的非均等化作用最強，而一般性轉(zhuǎn)移支付也并沒有達到預(yù)期效果。王瑞民等（2017）利用1994—2009年全國縣級財政數(shù)據(jù)，運用基尼系數(shù)分解方法對轉(zhuǎn)移支付的邊際均等化效應(yīng)進行分析，研究認為一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)在2005年后才逐漸顯現(xiàn)，而專項轉(zhuǎn)移支付則總體上表現(xiàn)為擴大了地區(qū)公共服務(wù)的非均等。然而，由于我國各省之間差異巨大，分稅制改革后的省以下財政體制和轉(zhuǎn)移支付分配方式也不盡相同，因此，這種把全國2000多個縣級行政單位放在一起的研究方法不利于看清同一地區(qū)在相同財政制度安排下的內(nèi)部差異，缺乏可比性（周美多等，2010）。為此，本文選擇以福建省為對象，考察2001—2018年間縣級轉(zhuǎn)移支付整體和分項的財力均等化效應(yīng)，以擴展分省研究的案例。

二 研究方法和數(shù)據(jù)

（一）測算方法

本文主要借鑒Yao（1999）的研究方法，對基尼系數(shù)進行如下計算和分解：

1.基尼系數(shù)計算公式

其中，n表示縣級政府個數(shù)，pi表示第i個縣轄區(qū)人口占全省縣級總?cè)丝诘谋戎?，wi表示第i個縣的最終財力占全省縣級總財力的比重，Qi表示從第1個到第i個縣的累積收入比重。

2.按收入來源分組的基尼系數(shù)分解

如果某縣總財力由F個收入來源項目構(gòu)成，那么基尼系數(shù)也可以分解為F個部分。 通過考察不同收入來源項目下的差異和F個收入來源對人均財力差異的貢獻率，可以分析判斷單項轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。縣級財力的基尼系數(shù)分解公式為：

公式中，wf表示收入來源f在總財力中的比重，Cf表示收入來源f的集中率，其可以由下式計算：

其中，wfi表示第i個縣的f收入在總的f收入來源中的比重，Qfi表示f收入來源從第1個到第i個縣的累積收入比重。

因此， 收入來源對總財力不均等的貢獻率（用SHGf表示）可以由下式計算：

SHhGf=w fC f/G， 且有

（二）數(shù)據(jù)來源與說明

本文將縣級總財力定義為本級財政收入與上級轉(zhuǎn)移支付之和，所有變量均采用以轄區(qū)內(nèi)年末人口數(shù)計算的人均指標(biāo)。本文的縣級財政數(shù)據(jù)來源于福建省財政廳編寫的2002—2019年《福建省財政年鑒》。同時，為了保證數(shù)據(jù)序列的可比性，本文以2001年縣級行政區(qū)劃為準，對縣級的行政區(qū)劃變更（縣改市、縣（市）改區(qū)、縣市合并）進行調(diào)整處理。此外，為消除價格因素的影響，利用福建省消費者價格指數(shù)，以2001年為不變價格，對有關(guān)數(shù)據(jù)進行處理，把名義財力調(diào)整為實際財力。

三 轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應(yīng)的實證分析

一方面，福建省縣級財政收支增長速度較快。2001年福建省縣級政府的財政支出為113.10億元，到2018年這一數(shù)額達到2 125.53億元，是2001年的18.80倍，年均增長率為18.84%，而2018年縣級政府財政收入為1 043.20億元，是2001年的11.76倍，年均增長率為15.60%。另一方面，縣級總財力中，本級財政收入比重不斷下降，而轉(zhuǎn)移支付占比不斷提升，從2001年的27.08%上升到2018年的45.6%。福建省縣級財政轉(zhuǎn)移支付總額17年間增長了26.53倍，年均增長率為21.27%，遠超縣級財政收支的增長速度。可以預(yù)見的是，隨著縣級政府對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度提升，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與結(jié)構(gòu)將會成為影響縣級財力差異的重要因素。

從轉(zhuǎn)移支付的單項來看，稅收返還占比最小且增長緩慢，年均增長率僅為8.80%。一般性轉(zhuǎn)移支付占比最大，2018年占轉(zhuǎn)移支付總額的比重高達51.39%，并且一般性轉(zhuǎn)移支付增長速度較快，17年間增長了36.8倍，年均增長率為23.63%。究其原因，一般性轉(zhuǎn)移支付的增長主要是由采用因素法計算的旨在縮小地區(qū)財力差距的均衡性轉(zhuǎn)移支付的快速增長所帶動的。專項轉(zhuǎn)移支付的增長速度也較快，17年間平均增長率達到23.99%，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重從2001年的28.45%增長到2010年的51.99%，之后比重雖逐漸回落，2018年為41.51%，但數(shù)額仍有增長。專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之所以出現(xiàn)大幅增長，與2008年金融危機后伴隨著大規(guī)模的財政刺激政策有直接關(guān)系。

從人均財政收支情況看，2002年福建省最富縣（市）與最窮縣（市）的人均財政收入相差10.03倍，隨后兩者差距呈現(xiàn)先上升后下降趨勢，到2018年兩者財力差距為9.70倍，前后相差不大。而通過轉(zhuǎn)移支付，縣級人均財政支出差距較人均財政收入差距大幅度縮小，同樣以2002年和2018年為例，最富和最窮縣（市）轉(zhuǎn)移支付后人均財政支出差距僅分別為5.61倍和4.82倍，較人均財政收入差距分別縮小了44.07和50.31個百分點。通過觀察縣級政府人均財政收支情況可以發(fā)現(xiàn)，雖然縣級初始財力差距（表現(xiàn)為人均財政收入差距）沒有明顯變化，但轉(zhuǎn)移支付后的財力差距（表現(xiàn)為人均財政支出差距）有所減小，說明轉(zhuǎn)移支付總體上控制了縣級政府財力兩極分化的趨勢。

為了進一步說明轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)縣際財力差距方面的作用，表1列出了轉(zhuǎn)移支付前后縣級政府財力差距的基尼系數(shù)變化情況。如果變化值為正，說明轉(zhuǎn)移支付擴大了縣際財力差距；如果變化值為負，則說明轉(zhuǎn)移支付具有縮小財力差距的作用，且數(shù)值越大，其影響作用就越大。由表1可知，轉(zhuǎn)移支付前縣級政府人均財力（即本級財政收入）差距呈現(xiàn)出先上升后下降再小幅度上升的趨勢，基尼系數(shù)值由2001年的0.279 7上升到2004年的最高值0.350 0，隨后逐步下降，2010年達到最小值0.247 7，2011年以后又逐步上升，2018年達到0.281 3。這說明縣級自有財力的地區(qū)差異沒有明顯收斂。但轉(zhuǎn)移支付縮小了這種財力差距狀況，轉(zhuǎn)移支付后縣級總財力的基尼系數(shù)大幅下降，降幅基本維持在30%—50%，轉(zhuǎn)移支付后基尼系數(shù)控制在0.2以內(nèi)，狀態(tài)理想。同時從轉(zhuǎn)移支付分項上來看，稅收返還對基尼系數(shù)的促減作用不明顯，在大多數(shù)年份其造成的基尼系數(shù)下降幅度不超過3%，而一般性轉(zhuǎn)移支付對基尼系數(shù)的促減作用最為明顯，2003年后其造成的基尼系數(shù)下降幅度基本上均超過30%。專項轉(zhuǎn)移支付也具有相當(dāng)顯著的基尼系數(shù)促減作用。2006年以前，專項轉(zhuǎn)移支付造成的基尼系數(shù)下降幅度基本維持在10%到15%之間，之后促減作用明顯加強，2009年達到36.27%，隨后雖有所減弱，但其造成的基尼系數(shù)下降幅度仍保持在20%以上。

表1 縣級政府財政收入與轉(zhuǎn)移支付的基尼系數(shù)測算

為了更進一步說明轉(zhuǎn)移支付是否起到均等化作用以及作用的程度大小，本文接下來將按照基尼系數(shù)收入來源分解方法對縣級財力差異進行分解，并具體測算本級財政收入、轉(zhuǎn)移支付及其主要分項對于總財力差異的均等化作用。表2按照基尼系數(shù)分解法給出了各項收入來源對縣級總財力差異的貢獻情況。由表2可知，本級財政收入對基尼系數(shù)的貢獻率平均高達67.36%，是造成縣級財力差異的主要因素。具體來看，本級財政收入對縣級財力基尼系數(shù)的貢獻率在2001—2009年間都保持在80%以上，2010年之后經(jīng)歷了大幅下降，但其依然造成了接近一半的縣級財力差異。由于本級財政收入往往與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)，因此可以說，經(jīng)濟發(fā)展不均衡是造成地區(qū)財力差異的主要原因。而轉(zhuǎn)移支付總體上對基尼系數(shù)的貢獻率為正，說明它不但沒有起到縮小縣級財力差異的作用，反而拉大了這種差異。具體來看，2009年以前，轉(zhuǎn)移支付對縣級財力差異的貢獻率基本維持在10%—20%之間，隨后這種不均等貢獻在2010年之后大幅上升，對基尼系數(shù)的貢獻率平均達50%左右。

續(xù)表

表2 縣級財力差距的基尼系數(shù)分解

續(xù)表

從轉(zhuǎn)移支付分項上來看，稅收返還是造成縣級財力差距的一個重要因素，其對基尼系數(shù)的貢獻率大體呈現(xiàn)先上升后下降的過程。2002年所得稅收入分享改革后，稅收返還對縣級財力差異的貢獻顯著上升，在2002—2004年間平均造成約25.86%的基尼貢獻率，而隨著稅收返還政策的調(diào)整，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的比重不斷縮小，其對基尼系數(shù)的貢獻率也逐年減少，到2018年僅解釋了縣級財力差異的2.67%。同時，專項轉(zhuǎn)移支付也造成了顯著的財力差異。2001—2009年間，專項轉(zhuǎn)移支付對財力差異的貢獻率不超過13%，但到2010年，這種非均等作用明顯增強，造成了27.81%的財力差異，其后年份也都維持在20%以上。而一般性轉(zhuǎn)移支付是唯一起到均等化作用的轉(zhuǎn)移支付分項，2009年以前，一般性轉(zhuǎn)移支付對基尼系數(shù)的貢獻率基本為負，說明它可以起到縮小地區(qū)財力差異的作用，但從2010年開始，一般性轉(zhuǎn)移支付的基尼貢獻值由負轉(zhuǎn)正，失去促減作用，并且這種非均等化作用趨勢也越來越明顯。到2018年，一般性轉(zhuǎn)移支付造成了約25.23%的縣級財力差異。

四 結(jié)論和建議

本文根據(jù)2001—2018年福建省縣級財政數(shù)據(jù)，運用基尼系數(shù)分解方法，分析轉(zhuǎn)移支付對縣際財力差異的均等化效應(yīng)，得到以下結(jié)論。第一，轉(zhuǎn)移支付總體上降低了縣際財力差異，但基尼系數(shù)分解顯示只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了均等化作用，無論是本級財政收入還是稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付都起到了非均等化作用。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用并不穩(wěn)定，2010年之后甚至表現(xiàn)出一定的非均等化效應(yīng)，無法糾正轉(zhuǎn)移支付整體上的非均等化作用。第三，稅收返還由于所占比重較小，其非均等化作用有限，但專項轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)模急劇擴大，其非均等化作用明顯。

本文的研究表明，為有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的財力均等化作用，有必要對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度進行相應(yīng)改革。為此，一是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重并降低專項轉(zhuǎn)移支付所占比重；二是要改進轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，通過科學(xué)合理設(shè)置分配公式因素，進一步優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方式，使其能真正有效地發(fā)揮縮小地區(qū)間財力差距的作用，實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。當(dāng)然，在注重提升轉(zhuǎn)移支付財力均等化作用的同時，我們也要意識到造成地區(qū)財力差異的主要因素是與各地經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關(guān)的本級財政收入。只有盡快改善地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡狀況才能有效縮小地區(qū)間財力差異。因此，這就要求省級政府加快實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，因地制宜制定適合各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展政策，以促進不同區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，從而改善地區(qū)間初始財力不均衡的狀況。只有通過多種政策合力，才能更好地解決縣際財力差距和基本公共服務(wù)均等化問題。