城市風險集聚類鄰避設施公眾參與的影響因素分析

王靜怡

(天津商業(yè)大學 公共管理學院，天津 300134)

公共基礎設施是衡量一個城市發(fā)展的重要指標之一。近年來，伴隨著工業(yè)化進程和城市化進程的快速發(fā)展，為滿足公民日常生活需要，城市風險集聚類鄰避設施建設越來越多，與公民的切身利益息息相關。我國對風險集聚類鄰避設施公眾參與的影響因素的研究較少，并且對此問題的研究不夠深入，沒有形成一定的指標體系?，F有研究也大多是定性研究，定量研究不夠豐富。通過研究城市風險集聚類鄰避設施的公眾參與行為的影響因素，了解當前公眾參與的現狀以及公眾參與的真實需求，通過找出并深入剖析公眾參與行為的影響因素，發(fā)現當前公眾參與的漏洞與差距，提出針對性的改進措施，提高公眾參與行為的效率。

1 概念界定

鄰避研究起源于國外。最初由美國加州大學伯克利分校公共政策學教授厄黑爾(O'Hare)于1977年最先提出“NIMBY”一詞(即Not In My Back Yard的縮寫，引入我國后譯作“鄰避”)。鄰避設施是指滿足社會需要和公眾需求，對一定區(qū)域內產生公眾效應，在日常生產或運作過程中會產生環(huán)境污染、安全威脅等負外部效應，導致規(guī)劃建設過程中遭到公眾抵制或反對的城市公共基礎設施。

風險集聚類鄰避設施是指具有高危險性、低發(fā)生率的公共設施(變電站、加油站等)。這類設施一旦發(fā)生事故，會造成嚴重的人傷亡和財產損失，并帶來社會的恐慌。

2 風險集聚類鄰避設施公眾參與行為的影響因素清單

國內關于公眾參與行為影響因素的研究集中于污染型鄰避設施、核電項目、鄰避沖突等領域，但總的來看，將影響因素作為專項研究的還不多，而針對風險集聚型鄰避設施影響因素的研究更加稀缺。因此，筆者針對鄰避設施各領域內公眾參與行為進行對比分析，提煉出適合所有研究領域共同的影響因素。同時結合風險集聚類鄰避設施的項目特征，綜合考慮風險集聚類鄰避設施規(guī)劃公眾參與行為的影響因素，見表1。

表1 風險集聚類鄰避設施公眾參與行為的影響因素

3 公眾參與行為影響因素測試實證分析

3.1 數據來源

由于風險集聚類鄰避設施公眾參與行為的影響因素的無法直接進行量化，筆者運用Likert.5級評分法設計調查問卷。在考慮風險集聚類設施特性的基礎上，問卷的填寫者選擇了來自政府事業(yè)單位、高校、企業(yè)職工等，從而在遵循問卷數據客觀性的基礎上保證了對風險集聚類鄰避設施規(guī)劃建設領域公眾參與行為相關事項的理解能力，調查結果較為有效。

3.2 主成分分析

筆者運用SPSS23.0軟件，采用主成分分析法提取公共因子，并對指標進行分類，分析自變量的協方差矩陣，運用凱澤檢驗法(Kaiser Rule Thumb)選取取特征值大于1的成分作為主成分。最終選取了方差解釋程度特征值大于1的3個公共因子，由表2可以發(fā)現，前3個因子分別在總體方差中占百分數為:48.935%、8.544%、5.959%，累計貢獻率達到了63.439%，即3個公因子解釋了原始變量63.439%的方差。因此，將原始18個評價指標劃分為3類進行下一步的分析。

3.3 因子提取分析

結合表2、表3，提取3個公因子分別為：(因子1)參與基礎：“公眾的環(huán)保意識”“政府的態(tài)度”“政府信息公開程度”“法律法規(guī)的健全程度”“風險集聚類鄰避設施的環(huán)境效應”“風險集聚類鄰避設施的綜合效益”，這些涉及公眾參與人員的意識、信息發(fā)布等，是公眾參與最基礎的條件。

表2 解釋的總方差

表3 初始因子載荷矩陣

(因子2)外部條件：“公眾的社會經濟地位”“政府賦予公眾的權限程度”“公眾參與的持續(xù)性”“公眾參與的時間/成本”“參與行為影響決策的概率”“新聞媒體的關注度”“風險集聚類鄰避設施決策主體的開明程度”，公眾參與被社會情況、賦予權限、新聞媒體等方面所影響或制約。

(因子3)包括“參與主體的代表性”“公眾參與的積極性”“公眾參與的能力”“公眾對政府的信任程度”“參與過程的透明性”。

4 提高風險集聚類鄰避設施規(guī)劃建設中的公眾參與行為的對策

4.1 鞏固參與基礎支持，保證參與有效進行

作為風險集聚類鄰避設施的提供者，政府在項目規(guī)劃和建設中起著決定性作用。因此，為確保公眾參與的熱情和參與過程的有效性，政府應向參與者提供多元支持。政府網站、報紙、廣播和其他媒體可以用作發(fā)布信息的平臺。公眾作為鄰避設施的受益者，而附近的居民則是最大的風險承擔者，應確保其信息的公開性。對于政策規(guī)劃的鄰避設施要及時、高效的將信息向公眾公布，保證公眾的知情權，而對于發(fā)布在平臺上的信息要保持在科學性的基礎上盡量使用公眾容易理解的話語，確保對政策關注的公眾能夠正確地理解政策真實含義，這既是保證公眾知情權的手段，也是減少因公眾對政策錯誤理解而引起鄰避沖突的途徑。

法律制度在公眾參與風險集聚類鄰避設施的規(guī)劃和建設中起著重要作用。因此，為確保公眾參與的有效性，立法部門和政府有關部門應完善相關法律制度。立法部門應在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中盡快建立風險集聚類設施的法律地位，使公眾能夠參與環(huán)境影響評估，并將公眾參與作為此類公共投資建設項目的基本程序，并使其合法化，程序化和制度化。

4.2 完善參與外部環(huán)境，提供多元參與渠道

公眾參與的行為受到社會經濟、政府權限、新聞媒體等多個外部條件的影響與制約，完善公眾參與的外部環(huán)境，為公眾提供多元的參與渠道勢在必行。政府官員要轉變傳統的“自上而下”決策思維，將更多的權利交給公眾，讓公眾參與到項目的規(guī)劃中來，在基層進行民意調查和訪談，舉行聽證會收集公眾意見與建議，并以此作為項目規(guī)劃與項目決策的重要參考依據。為了進一步拓寬公眾參與風險集聚類鄰避設施規(guī)劃建設的直接性渠道，地方政府尤其應發(fā)揮村民委員會、居民委員會等基層自治組織的作用，鼓勵居民對項目進行討論和發(fā)表意見。

NGO作為公共管理的新型組織形式，一方面代表著公眾的利益，一方面也為公眾參與城市鄰避設施建設打開了新的渠道。公眾通過NGO將自己的意見與想法予以表達，由NGO統一向政府作出說明。而NGO作為公眾與政府的連接點，溝通公眾與政府，切實履行好自身的公共管理的職能，在保證公眾利益的同時，站在國家政府層面，提出建設性建議。

4.3 提升參與主體素質，加強公眾參與行為的有效性

政府有關部門應主動為公眾創(chuàng)造有利的參與條件，聯系有關的科學文化教育機構，向公眾教授和科普風險集聚類鄰避設施的知識，并系統地應對公眾的安全問題和環(huán)境影響進行答疑解惑。對于公眾本身來說，他們應該加強相關專業(yè)知識的積累，不斷提高其參與能力和本領，在參與過程中要注意項目信息的收集和整理以及對信息的分辨，并以中立客觀的態(tài)度對待每一個項目。通過政府和公眾的共同努力，公眾可以提高自己的專業(yè)知識和參與能力，最終有效提高參與的效率。