《預(yù)算法》修訂后對于完善央行經(jīng)理國庫制度的研究思考

王禹涵

為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強預(yù)算管理和監(jiān)督，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》于1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議上通過，2014年8月31日第12屆全國人民代表大會第十次會議第一次修正，2018年12月29日第13屆全國人民代表大會第七次會議第二次修正。修訂后的《預(yù)算法》保留了央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，國庫工作內(nèi)容更加明確，央行經(jīng)理國庫的內(nèi)涵得到了拓展。

《預(yù)算法》關(guān)于

經(jīng)理國庫的修訂

首先，明確央行經(jīng)理國庫體制。《預(yù)算法》修訂后再一次明確了央行經(jīng)理國庫的體制，保留了“中央國庫業(yè)務(wù)由央行經(jīng)理”。1985年頒布的《國庫金庫條例》明確規(guī)定：“央行具體經(jīng)理國庫，組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責(zé)”，同時賦予國庫六項職責(zé)和六項權(quán)限。據(jù)此，央行經(jīng)理國庫目前已走過36年歷程，實踐證明其具有堅實的實踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織保障，經(jīng)理國庫建立以來權(quán)責(zé)清晰、運行良好、成效顯著，且始終堅持守庫有責(zé)、守庫擔(dān)責(zé)、守庫盡責(zé)，牢牢守住“國庫資金安全”“國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全”兩條底線，圓滿完成了各級政府預(yù)算收支任務(wù)，促進(jìn)了各級政府預(yù)算的順利執(zhí)行，有力保障了預(yù)算資金的高效安全運轉(zhuǎn)。

其次，對央行經(jīng)理國庫職責(zé)的規(guī)定。一是明確了國庫集中支付制度的法律地位。修訂的《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，從法律上正式肯定了我國多年來國庫集中收付制度改革的成果，也為下一步改革以及實現(xiàn)“國庫收支一本賬”提供了法律依據(jù)。2020年8月4日，內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗支庫國庫集中支付電子化系統(tǒng)正式上線，標(biāo)志著赤峰市全轄均已開通國庫集中支付電子化業(yè)務(wù)。

二是嚴(yán)格財政專戶管理。修訂的《預(yù)算法》對財政專戶的設(shè)立作出了嚴(yán)格規(guī)范。財政專戶是各級財政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶，用于特定資金的專戶存儲、專款專用。過去，國務(wù)院及有關(guān)部門、省級政府及其財政部門都有權(quán)審批財政專戶，導(dǎo)致財政專戶數(shù)量繁多，大量財政資金以各種形式存放于商業(yè)銀行，脫離了國庫的有效監(jiān)督。此次《預(yù)算法》第五十六條規(guī)定，“對于法律有明確規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”，并在“法律責(zé)任”部分對“違反本法規(guī)定開設(shè)財政專戶”現(xiàn)象明確實行責(zé)任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體制奠定了良好的法律基礎(chǔ)。2015年12月，根據(jù)銀辦發(fā)〔2015〕224號和蒙銀發(fā)〔2015〕287號文件要求，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，加強與規(guī)范財政資金專戶管理，赤峰市轄區(qū)通過對財政專戶調(diào)查摸底，清理財政專戶200余個。

三是對國庫現(xiàn)金管理提出明確要求。修訂的《預(yù)算法》第五十九條第五款規(guī)定，“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。”該條款是《預(yù)算法》第一次對國庫現(xiàn)金管理作出明確規(guī)定，對于推動各級政府積極做好國庫現(xiàn)金管理工作起到了引導(dǎo)和法律保障作用。

四是對預(yù)算會計核算基礎(chǔ)作出了明確規(guī)定。修訂的《預(yù)算法》第五十七條第二款、第三款規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，第一次明確規(guī)定開展預(yù)算支出績效評價，有利于增強預(yù)算支出的合規(guī)性和有效性。修訂的《預(yù)算法》第五十八條規(guī)定“各項預(yù)算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制。特定事項按照國務(wù)院的規(guī)定實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常委會報告”，第一次對預(yù)算會計核算制度進(jìn)行了明確規(guī)定，這對于嚴(yán)格會計核算基礎(chǔ)、防止弄虛作假具有重要作用。

五是對退庫事項作出了明確規(guī)定。修訂的《預(yù)算法》第一次對國庫退庫事項作出明確規(guī)定。在實際工作中，由于種種客觀原因，難免會發(fā)生退庫。修訂的《預(yù)算法》第六十條規(guī)定：“已經(jīng)繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務(wù)院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財政支出安排的事項，不得用退庫處理”。此外，第九十三條進(jìn)一步明確了其法律責(zé)任，為嚴(yán)格規(guī)范退庫業(yè)務(wù)，強化政府收支兩條線管理提供了法律依據(jù)。

當(dāng)前央行經(jīng)理國庫制度

仍需完善的方面

第一，國庫集中收付制度方面。一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。國庫集中收付制度改革要求國庫加強對資金的監(jiān)管、預(yù)測和分析，但目前的法律法規(guī)及管理辦法并未對國庫資金監(jiān)管提供確切依據(jù)。《國家金庫條例》等規(guī)章制度已不能適應(yīng)國庫集中收付制度的發(fā)展，不利于國庫職能的有效發(fā)揮。二是國庫集中支付制度覆蓋范圍小。在國庫集中收付的改革實踐中，由于存在經(jīng)濟(jì)實力、控制力等差異，一些單位尚未執(zhí)行國庫集中支付制度，或是單位某些收支項目還未納入國庫集中支付制度管理。

第二，國庫現(xiàn)金管理制度有待完善。加強國庫現(xiàn)金的市場化操作實踐，提升國庫資金的效益，還有許多相關(guān)制度需要完善。例如，在國庫現(xiàn)金管理的操作程序上，如何進(jìn)一步明確財政部與央行的職責(zé);如何建立完善的風(fēng)險防范機(jī)制，在商業(yè)銀行發(fā)生流動性危機(jī)或違約情況下保障國庫資金安全;如何豐富國庫現(xiàn)金管理的操作方式等。

第三，財政退庫方面。現(xiàn)行《國庫金庫條例》頒布于1985年，至今未做修改，隨著財稅體制改革，目前已形成新老體制錯位管理，原有的退庫政策與現(xiàn)行的分稅制要求存在差距，退庫業(yè)務(wù)項目繁多，文件規(guī)定五花八門，時間跨度大，一些不適應(yīng)新財稅體制改革的文件和法規(guī)沒有及時修改或清理，尤其是退庫政策政出多門，大多是財稅部門內(nèi)部政策性文件，如國稅部門是否有權(quán)辦理企業(yè)退稅，辦理的企業(yè)退稅是否須經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，相關(guān)政策文件中沒有明確規(guī)定。實際操作中，國稅部門辦理的先征后退均未經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，再加上不少退稅政策文件歷史久遠(yuǎn)，不能真實映襯企業(yè)現(xiàn)狀，經(jīng)常使國庫人員在審核退庫業(yè)務(wù)時左右為難，給履行國庫監(jiān)管職能帶來很大難度。

對完善央行

經(jīng)理國庫制度的思考

第一，結(jié)合新修訂的《預(yù)算法》賦予國庫的職責(zé)，推動國庫體制法制建設(shè)，適時推出《國庫法》。一是以《中國人民銀行法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》《國家金庫條例》等法律和行政法規(guī)為依托，逐步建立與國庫體制相配套的央行經(jīng)理國庫管理制度、操作規(guī)程，全面貫徹新修訂的《預(yù)算法》，完善央行經(jīng)理國庫制度，確立央行經(jīng)理國庫的特殊地位。二是適時推出《國庫法》，《國庫法》在概念上是國家制定的調(diào)整和確認(rèn)國庫管理活動過程中所形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范總稱。三是建立健全相關(guān)法律制度，為基層國庫現(xiàn)金管理提供法律支持。目前我國國庫現(xiàn)金管理還只是在省級以上國庫層面操作，基層國庫如何在確保財政支出需要和國庫資金安全、完整的前提下實現(xiàn)國庫庫存余額最小化、投資收益最大化，有待相關(guān)法律的支持。

第二，強化國庫監(jiān)管，為國家實施宏觀經(jīng)濟(jì)政策助力。發(fā)揮央行各級國庫職能作用，完善處于貨幣政策和財政政策銜接點的央行經(jīng)理國庫制度，對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策落地生根、深入開展，發(fā)揮國庫部門應(yīng)有作用具有重要意義。

第三，經(jīng)理國庫的核心在于職責(zé)分工與權(quán)力制衡，強化監(jiān)督制約。一是央行經(jīng)理國庫承擔(dān)著把各級政府的收入收繳入庫、妥善保管、高效支撥、資金保值增值的重大責(zé)任，必須強化國庫事中監(jiān)督。國庫部門在辦理預(yù)算資金收支過程中實施實時、逐筆、適度的國庫事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的有益補充，確保國庫資金安全。二是央行經(jīng)理國庫不同于“代理”，其區(qū)別在于“經(jīng)理”等于“辦理”加“拒絕辦理”。“辦理”就是在國家法律和有關(guān)政策范圍內(nèi)，按財政部門的要求辦理所有政府性資金的收納、劃分、留解、退付和支撥。“拒絕辦理”就是對違反國家法律規(guī)定和政策要求的有關(guān)收支業(yè)務(wù)國庫要拒絕辦理。財政部門是財政收支的決策者，央行是收支指令的執(zhí)行者，所以對經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)中的財政收支行為，國庫須要強化事中監(jiān)督，確保業(yè)務(wù)合法、合規(guī)。

第四，加強預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)預(yù)算外資金管理，規(guī)范商業(yè)銀行財政性繳存款科目和賬戶使用，確保中央銀行信貸資金完整。一是目前財政專戶經(jīng)過清理，由于時間跨度大，文件發(fā)布較多，財政專戶依然頗多，為地方財政資金的自由調(diào)配提供了便利條件，預(yù)算內(nèi)賬戶轉(zhuǎn)預(yù)算外資金專用賬戶可以自由支配，非常方便。這種情況下發(fā)揮國庫監(jiān)管作用非常必要。二是商業(yè)銀行在開立財政專戶時科目使用不規(guī)范，財政性存款會以一般性存款繳存，減少了向央行繳存財政性存款的額度。三是建議央行國庫、支付結(jié)算部門進(jìn)一步加強財政專戶開立管理 ;同時貨幣信貸、國庫、支付結(jié)算部門加強對商業(yè)銀行繳存財政性存款科目使用正確性檢查，糾正商業(yè)銀行財政性存款專戶繳存科目使用，確保本該全額繳存的財政性存款全額繳入國庫，從而保證央行信貸資金安全完整。

第五，改革完善國庫集中收付制度，實現(xiàn)“國庫單一賬戶”管理。一是改革國庫集中支付的方式。二是優(yōu)化國庫集中支付制度的流程。三是擴(kuò)大國庫集中支付制度的覆蓋面。按照國庫集中收付制度改革要求和賬戶管理的有關(guān)規(guī)定，對財政資金統(tǒng)一納入央行國庫單一賬戶體系進(jìn)行集中管理，實現(xiàn)“國庫單一賬戶”管理。四是切實推進(jìn)國庫信息管理系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高國庫資金運行效率。充分運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，盡快開發(fā)統(tǒng)一的國庫信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、國庫、商業(yè)銀行、預(yù)算單位等部門信息互通、資源共享，搭建“財、庫、行、預(yù)算單位”內(nèi)外、縱橫信息流、資金流高速公路，保障財政資金在國庫單一賬戶體系安全高效運行。

第六，積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)國庫資金收益最大化。建議參考央行國庫現(xiàn)金管理方式，在相關(guān)法律中對基層國庫現(xiàn)金管理的主體、程序、權(quán)限、投資方式等作出明確說明，在操作上應(yīng)遵循由易到難、由簡單到復(fù)雜的原則，在投資品種上應(yīng)由單一到復(fù)合、由較短期到較長期過渡，在逐步積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地開展，充分發(fā)揮各級國庫“為國聚財”的作用。

作者供職于中國人民銀行赤峰中心支行

責(zé)任編輯：葛辛晶