海河流域京津冀晉重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作淺析

安會靜，李春麗

（海河水利委員會水文局，天津 300170）

海河流域水資源緊缺，人均水資源占有量嚴重不足，節(jié)水優(yōu)先是首要任務(wù)。流域水行政主管部門結(jié)合國家節(jié)水行動方案和節(jié)水型社會建設(shè)，不斷強化對重點監(jiān)控用水單位的監(jiān)督管理，取得了較大成效，但由于流域內(nèi)各省（自治區(qū)、直轄市）水資源情況、經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，仍存在一些問題。

1 國家重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理背景

重點監(jiān)控用水單位是水資源監(jiān)督管理的重要領(lǐng)域。2016 年，水利部組織編制了《國家重點監(jiān)控用水單位名錄（第一批）》，名錄包含800 家用水單位；2020 年7 月，水利部公布最新國家級重點監(jiān)控用水單位名錄，旨在貫徹“節(jié)水優(yōu)先”方針，落實《國家節(jié)水行動方案》，強化節(jié)約用水監(jiān)管，抑制不合理用水需求，全面提高用水效率。最新名錄涉及1 489個用水單位，其中北京市25 個、天津市37 個、河北省61個、山西省49個、河南省79個、山東省90個、內(nèi)蒙古自治區(qū)46 個，選取原則為年用水量50 萬m3及以上的全部工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水單位，具有專業(yè)管理機構(gòu)的大型灌區(qū)、3 333.33 hm2以上重點中型灌區(qū)，以及華北地下水超采治理區(qū)年用水量1萬m3及以上的全部工業(yè)企業(yè)用水單位。

2 京津冀晉重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理現(xiàn)狀

2.1 組織機構(gòu)

目前，北京市、天津市、河北省和山西省水行政主管部門均已完成機構(gòu)改革。其中，北京市、河北省和山西省成立了獨立的職能處室，北京市和天津市水行政主管部門下設(shè)了直屬的事業(yè)單位作為技術(shù)支撐單位。京津冀晉節(jié)水管理機構(gòu)狀況，詳見表1。

表1 京津冀晉節(jié)水管理機構(gòu)狀況

2.2 地方法規(guī)及規(guī)范性文件

海河流域水資源嚴重短缺，流域內(nèi)各省市均建立了節(jié)約用水工作規(guī)章制度，達到了節(jié)約用水專門法規(guī)文件的全覆蓋，形成了節(jié)約用水管理有據(jù)可依的有利局面，部分省市實現(xiàn)了有法可依。京津冀晉節(jié)水地方法規(guī)，詳見表2。

2.3 地方名錄建設(shè)情況

經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研和資料收集確定，北京市、天津市、河北省3省市正式以文件印發(fā)省級重點監(jiān)控用水單位名錄，印發(fā)情況詳見表3。

山西省建立了省級重點監(jiān)控用水單位名錄，共計363 家，其中國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)一期項目中實現(xiàn)293 家重點監(jiān)控用水單位的在線監(jiān)測，包括29家國家重點監(jiān)控用水單位和264家省級重點監(jiān)控用水單位；國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)二期項目又新增7家省級重點監(jiān)控用水單位。截至目前，國家、省級重點監(jiān)控用水單位名錄內(nèi)所有單位已全部接入山西省水資源信息管理系統(tǒng)，其中300 家接入國家水資源信息管理系統(tǒng)。

表2 京津冀晉節(jié)水地方法規(guī)

表3 省級重點監(jiān)控用水單位名錄印發(fā)情況

2.4 日常監(jiān)督管理情況

2016—2017 年，河北省、北京市、天津市、山西省相繼開展水資源稅改革試點，采取水資源費改稅方式。目前，4 省市的重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作，主要以取水許可、計劃用水審批和水資源費收取為抓手，監(jiān)督管理的主體是縣級水行政主管部門，監(jiān)督管理的主要內(nèi)容是取用水量核準，主要監(jiān)督管理手段是省級、地市級和縣級水資源管理平臺以及人工查驗。總體上看，4 省市重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在取水量審批、用水計劃下達、水資源費征收、水資源稅取用水量核準、用水戶取用水量監(jiān)測上，監(jiān)督管理內(nèi)容和形式還都圍繞取用水量展開，而重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理除了要關(guān)注取用水量外，更重要的是要對用水單位的用水效率進行監(jiān)督管理，推動用水單位淘汰落后設(shè)備、工藝、技術(shù)等，提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型單位。

3 存在問題

3.1 重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理主體錯位

重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理涉及水利、發(fā)改、規(guī)劃、市場監(jiān)督、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、宣傳、教育、稅務(wù)等諸多政府部門，只有上述部門共同參與，才能形成監(jiān)督管理合力，這是一項需要長期堅持、全社會共建的復(fù)雜系統(tǒng)工程。目前，僅僅依靠水利一個部門，難以協(xié)調(diào)諸多政府部門，同時機構(gòu)改革后水利部門的職責使其更加缺少對重點監(jiān)控用水單位監(jiān)管的強有力手段。因此，當前重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作難以更加深入、高效開展。

3.2 取用水計量在線監(jiān)測系統(tǒng)運行維護缺位

目前，取用水計量在線監(jiān)測設(shè)施為國家和省級水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，屬于政府投資，建設(shè)時重點監(jiān)控單位只是提供安裝場地，并未參與建設(shè)過程，工程完成后固定資產(chǎn)屬于政府，大部分重點監(jiān)控單位對該設(shè)備無運行維護措施。同時，部分省份并未落實水資源監(jiān)控系統(tǒng)運行維護經(jīng)費和責任單位，有些監(jiān)控單位取用水仍采用原有計量設(shè)施設(shè)備進行人工核準，水資源監(jiān)控系統(tǒng)未被正式使用。

3.3 重點監(jiān)控用水單位節(jié)約用水管理制度不健全

絕大部分重點監(jiān)控用水單位節(jié)約用水的管理制度尚不健全，取用水計量設(shè)備臺賬尚不規(guī)范，用水計量設(shè)施尚未實現(xiàn)三級計量全覆蓋，用水信息分散缺乏統(tǒng)籌，取用水信息統(tǒng)計指標、操作規(guī)程等缺乏權(quán)威的標準，節(jié)水臺賬不夠清楚全面；先進節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備應(yīng)用缺乏交流推廣，信息相對閉塞；管理人員缺乏全面、系統(tǒng)、專業(yè)、規(guī)范的培訓(xùn)，管理水平和專業(yè)程度有待提高。

3.4 重點監(jiān)控用水單位節(jié)約用水內(nèi)生動力不足

目前，總體上水價偏低，水價形成機制尤其是地下水價格，不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，水價的杠桿作用發(fā)揮不夠充分，難以激發(fā)重點監(jiān)控用水單位的自主節(jié)水投入和創(chuàng)新意識。財稅引導(dǎo)和激勵政策不完善，節(jié)水內(nèi)生動力不足。

3.5 節(jié)水宣傳教育需進一步深化

各級人民政府和水行政主管部門都將水資源保護與節(jié)約方面的宣傳、教育以及社會公眾的參與式管理作為節(jié)水型社會建設(shè)的重要內(nèi)容，但總體上節(jié)水型社會建設(shè)宣傳的廣度和深度有待于進一步加大。公眾的水資源憂患意識和節(jié)水意識不強烈，節(jié)約用水、少排污廢水和保護水資源等行為在公眾中的比例仍較少，對節(jié)水型社會建設(shè)的長期性和艱巨性認識不足。

4 意見與建議

4.1 強化政府的主體責任

明確各級人民政府對重點監(jiān)控用水單位的監(jiān)督管理責任，建立由省級有關(guān)部門負責人參加的節(jié)約用水工作協(xié)調(diào)機制，定期研究解決節(jié)約用水的重大戰(zhàn)略、重要規(guī)劃和政策措施等，加強對節(jié)約用水工作的協(xié)調(diào)推動。市、縣人民政府是節(jié)約用水工作的責任主體，應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，完善工作機制，抓好各項任務(wù)落實。省級政府有關(guān)部門按照職責分工，加大指導(dǎo)支持力度，及時解決工作中存在的問題，督導(dǎo)行業(yè)節(jié)水工作，形成節(jié)水強大合力。

4.2 完善重點監(jiān)控用水單位取用水計量監(jiān)控

各級水行政主管部門應(yīng)完善以國控水資源監(jiān)控平臺為依托的取用水遠程監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，在實現(xiàn)對重點監(jiān)控用水單位一級計量設(shè)施全面監(jiān)控的同時，應(yīng)當對其主要用水設(shè)備、生產(chǎn)工藝用水量、水消耗情況、水循環(huán)利用率、用水效率等內(nèi)容進行監(jiān)督管理，完善重點監(jiān)控用水單位取用水統(tǒng)計監(jiān)督管理體系建設(shè)，定時對重點用水單位的計量設(shè)施進行校核、對其用水情況進行抽查，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實可靠、及時報送，同時發(fā)布重點用水單位監(jiān)控數(shù)據(jù)信息。

4.3 強化重點監(jiān)控用水單位用水精細化管理

各重點監(jiān)控用水單位應(yīng)根據(jù)歷年用水經(jīng)驗，科學(xué)編制年度用水計劃申請；水行政主管部門嚴格審核用水計劃申請，盡可能使用水計劃貼近實際，避免出現(xiàn)平攤年度用水量的現(xiàn)象。各重點監(jiān)控用水單位應(yīng)將用水計劃指標分解落實到主要用水部門，實行用水獨立計量核算。依法依規(guī)配齊和管理用水計量器具，建立完善、規(guī)范的用水臺賬。鼓勵建立用水實時監(jiān)控平臺，加強用水總量控制和用水效率評估。

4.4 積極推進重點監(jiān)控用水單位節(jié)水改造

各重點監(jiān)控用水單位應(yīng)大力推廣使用節(jié)水設(shè)備和器具，淘汰不符合節(jié)水標準的用水設(shè)備和器具。積極推廣應(yīng)用水壓調(diào)控技術(shù)、綠地高效節(jié)水灌溉技術(shù)。節(jié)水改造應(yīng)列入用水單位發(fā)展規(guī)劃和維修改造計劃，將節(jié)水改造資金納入企業(yè)預(yù)算，保證資金投入。

4.5 加強節(jié)約用水宣傳教育

加強國情、水情教育，把保護水資源、節(jié)約用水知識逐步納入國家宣傳、國民素質(zhì)教育和中小學(xué)教育范疇，開展“世界水日”“中國水周”、全國城市節(jié)水宣傳周等形式多樣的主題宣傳活動，向全社會普及節(jié)水知識，提高公眾對節(jié)約用水重要性的認識。充分發(fā)揮大中小學(xué)和幼兒園等各級學(xué)校教書育人的主渠道作用，積極推進節(jié)水教育進校園、進課堂，將節(jié)水教育融入德育教育內(nèi)容；加強高校節(jié)水相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)，為節(jié)水工作開展提供技術(shù)支持和人才保障，同時支持民間機構(gòu)、節(jié)水志愿者開展活動。

4.6 嚴格節(jié)約用水監(jiān)督考核

借鑒節(jié)能考核的經(jīng)驗做法，嚴格實施節(jié)水考核，將節(jié)水考核結(jié)果作為干部主管部門對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)；對政策落實不力、考核結(jié)果較差的地方，采取約談、通報等措施予以督促整改；對因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費等不良后果的相關(guān)責任人，依法依紀嚴格追究相關(guān)責任。

4.7 建立健全節(jié)水激勵和約束機制

研究落實有關(guān)節(jié)約用水的財政激勵政策、稅收優(yōu)惠政策和金融支持政策，打好政策組合拳。積極發(fā)揮財政職能作用，將節(jié)水型社會建設(shè)作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，重點支持農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、地下水超采綜合治理、生活節(jié)水器具推廣、用水定額標準修訂、重點用水單位監(jiān)控、節(jié)水型社會建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造、非常規(guī)水源利用、節(jié)水宣傳教育等項目，全面激發(fā)節(jié)水市場的內(nèi)生動力。落實節(jié)水稅收優(yōu)惠政策，對符合稅收法律法規(guī)規(guī)定優(yōu)惠條件的節(jié)約用水項目、使用節(jié)約用水設(shè)備的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠；將合同節(jié)水管理等第三方節(jié)水服務(wù)納入財政獎補和稅收優(yōu)惠范圍，實施企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。完善促進節(jié)水的投融資政策，鼓勵銀行等金融機構(gòu)對企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)、非常規(guī)水資源利用等節(jié)水項目優(yōu)先給予貸款支持。