政府參事制度：全過程人民民主的一個側面

焦洪昌 杜浩鵬

引言

北京前門東大街11號，是國務院參事室和中央文史研究館辦公地。機關院子不大，坐北朝南，位于大街北側。院門由四根方形廊柱撐起的平層屋頂構成，右側廊柱上懸掛著單位匾額。自大門向內望去，院子里的五星紅旗迎風招展，“為人民服務”五個大字閃閃發光。“小院”連著中南海，建議能坐“直通車”，是人們對此地的樸素認知；“參資國是，明史鑒今”，表征了此地的真實意義。李克強總理說，建立政府參事制度和設立文史館，是我們黨統一戰線在國家政權建設中的一大創舉。而參政議政、建言獻策、咨詢國是、統戰聯誼和民主監督，更是我國人民民主特別是“全過程人民民主”的題中之義。2021年10月13日至14日舉行的中央人大工作會議上，習近平總書記對“全過程人民民主”作出深刻闡釋，指出其鮮明特色和顯著優勢。對于“全過程”的強調，將有效地克服過于重視“選舉民主”所帶來的弊端，能夠在最大程度上讓人民參與到國家權力運行的各個階段。[1]“全過程人民民主”也意味著人民將廣泛參與國家治理的整個過程。理念的落實離不開制度的保障，作為“全過程人民民主”的一個側面，政府參事制度成為制度化落實“全過程人民民主”的重要途徑，且別具特色。相較于人民代表大會制度、政治協商制度以及基層群眾自治制度等，政府參事制度是以參事個人為核心的制度構建，參事以其個人身份參與到政府工作當中。此外，參事們還可以直接以參事建議的方式向政府首長進言。基于政府參事制度在實現“全過程人民民主”中的鮮明特點與優勢，本文從制度由來、制度特質、制度構造三方面對該制度展開論述，以期闡明其制度內涵，呈現其作為“全過程人民民主”制度載體的特質，未來在更大程度和范圍內發揮其制度效能。

一、政府參事制度的發展歷程

我國很早就有了參事和參事制度的記載。據考證，“參事”一詞最早源于漢朝，董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中就提到了“備天數以參事”。但作為官職，參事始于南北朝，《隋書·百官志》記載北齊主管河津橋梁的機構“都水臺”置有“參事十人”，職能約相當于次官或輔佐官。到了清朝末年，參事一職才有了參謀性和咨詢性的含義。及至民國時期，參事制度逐漸規范化，主要職責是擬定各種法律制度，咨詢、審議各項工作。[2]

中華人民共和國成立前夕，毛澤東從建設社會主義民主政治的總體構想出發，從中國傳統文化中汲取治國理政的經驗智慧，提出在政府內設立統戰性、咨詢性參事工作機構的動議。1949年10月28日，周恩來親自主持選任了32位政務院參事，主要包括各民主黨派人士、國民黨舊政權人員和部分資深專家學者。[3]同年11月11日，政務院參事室正式成立，是政府首批設立的機構之一。此后，地方政府參事室也相繼成立。據不完全統計，截至1955年6月22日，全國共聘任政府參事1042名。不過，隨著“反右運動”的興起，政府對參事實行了“以養為主”的方針，參事的決策咨詢作用受到削弱，其職能更多體現在統戰方面。1966年開始的“文化大革命”，使參事工作進一步受阻甚至停滯，各級參事機構成了“養老院”和“清談館”。

“文革”結束后，國家各項工作逐漸步入正軌，參事工作也重新受到重視。1978年2月5日，國務院辦公室依照慣例舉行國務院參事和中央文史館館員春節招待會。參會的人員除了各位參事和館員之外，還有時任國務院副總理的王震，中共中央統戰部副部長童小鵬，以及國務院辦公室主任吳慶彤等人。出席招待會的韓權華參事盛贊了此次聚會，稱已有十多年沒舉辦過這樣的活動，十分難得。此外，更有張伯駒等館員們借著雅興賦詩填詞，以抒發心中的感懷和情緒，現場氣氛格外歡快。[4]

在實際層面上，1988年6月14日至19日，中共中央統戰部聯合國務院辦公廳，召開了首次全國政府參事室、文史研究館工作座談會。座談會開幕式在中南海小禮堂舉行，中共中央統戰部部長閻明復、國務院參事室主任吳慶彤、中央文史研究館副館長蕭乾分別發表講話。此次會議順利召開的意義舉足輕重，既對參事工作的歷史貢獻予以高度肯定，又對參事室在新時期的地位、性質和任務等問題統一了認識。座談會之后，黨中央、國務院先后印發文件，致力于恢復并加強政府參事工作。[5]這當中最為重要的就是國務院發布的《關于加強省、自治區、直轄市參事室工作的通知》（國發〔1988〕58號），其規定參事室“是一個具有統戰性、咨詢性的機構”，明確界定了參事室的機構性質。此外，文件還指出參事的“基本職責是參政議政”，重新錨定了參事工作的重心。在此文件的指導下，參事工作一改“文革”時的“以養為主”，開始向“以工作為主”轉變。參事們也都告別原先“清談養老”的做派，重新開始發揮“參政議政，咨詢國是”的作用，積極地建言獻策。

進入21世紀之后，參事制度呈現出新發展。2009年11月，國務院正式頒布了《政府參事工作條例》，意味著我國的政府參事工作已經愈發制度化、規范化、法制化。這是自我國政府參事制度正式建成60年來，第一次專門為其制定行政法規，在整個政府參事制度化的建設歷程中具有重要意義。《政府參事工作條例》共有二十條規定，條文雖然不多，但卻從政府參事工作的性質和地位、政府參事的聘任、權利與職責以及參事工作機構的職責等多個方面，對政府參事工作制度進行了明確的規定。這無疑為政府參事工作的順利開展提供了堅實的制度規范保障，意味著在全面深化改革的歷史進程中，各位參事能夠充分借助其淵博學識和獨特地位，就深化改革中的難點問題和人民群眾切實關切的熱點問題，積極有效地貢獻出自己的真知灼見。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。時至今日，在政府參事制度之下，各類智識卓著的人才匯聚一堂，共同為社會主義現代化建設建言獻策。也正是因為這一欣欣向榮的景象，愈來愈多的人開始關注政府參事這一別具特色的工作制度，其所內蘊的統戰性、咨詢性以及民主參政性，是任何其他機構都難以具備的。也正因其鮮明的職能特點，政府參事制度在統一戰線、智庫建設和民主監督等方面，呈現出一道獨具特色的風景線。更重要的是，不論是其外化的制度構造，還是內蘊的制度特質，政府參事制度均與“全過程人民民主”這一社會主義民主政治的鮮明特點高度契合。

二、政府參事制度的鮮明特質

關于政府參事機構的性質問題，改革開放之后曾有過一次全國范圍內的大討論。這一討論其來有自，主要是因為當時全國各地的參事大多年事已高，人數也在逐漸減少。如果不盡快補充新的較為年輕的參事，恐怕過不了多少時日，政府參事這一制度便難以為繼。同時，也因為年齡的問題，參事們也愈來愈難以在政府工作中發揮出其應有的作用。隨之而來的疑問是，究竟該補充哪些人員成為政府參事？對此問題的回答，還是應從參事機構和參事工作的性質出發。在這一背景下，有主張稱應重新審視參事制度，以發揮其職能。由此，全國范圍內興起了一場有關參事機構性質的討論。[6]

這次討論的所有主張大致可以歸納為三種觀點：第一種觀點將參事機構僅視為具有統戰性質的機構，認為沒有必要將其視作一個咨詢機構。因此，應當安排具有影響力和代表性的黨外人士出任政府參事，即使這些人的年事已高也無妨，畢竟這是出于統戰的需要。第二種觀點認為，參事機構既應當具有統戰性，也應當是政府的咨詢機構。因此，在補充新參事的時候，既要考慮到統一戰線方面的安排，也要考慮年齡和專業知識等因素，確保其具有參政議政的能力。第三種觀點則主張將政府參事機構打造為專門的政府咨詢機構。因此，在考慮補充參事人選的時候，應不限于黨外人士，可以將一些退休的廳局長也吸納進來。同時，為了充分發揮其參政議政的職能，應加快參事人員的更新，確保其能夠承擔起咨詢建言的職責。

上述爭論雖然表面上是有關補充新參事人選的問題，但實際上卻蘊含著對參事機構性質的探討。只有對政府參事這一機構的性質有確切的把握，才能在吸納新成員的問題上不至于走偏。上述討論中的意見分歧很快就被消弭，隨后國務院頒布的國發〔1988〕58號文件明確指出，參事室“是一個具有統戰性、咨詢性的機構”。這也就意味著，參事室的性質并不是單一的，其“既要考慮統戰工作的需要，又要考慮政府工作的需要”。基于這一認識，政府參事的人選應主要為有影響力和代表性的民主黨派和無黨派人士，同時又是具有參政議政能力的各領域專家。在任期和年齡方面，實行聘任制，不搞終身制，而且設有最高年齡限制。自此文件頒布之后，參事工作“后繼無人”的擔憂得以消除，參事機構的性質得以初步明確，使參事工作步入了改革開放的新階段。

由此可見，統戰性和咨詢性是政府參事制度的核心特質。這兩種特質的結合，使得參事機構在眾多政府機構中獨樹一幟。除此之外，由這兩種特質而起，政府參事制度也生發出專業性和超脫性。而隨著國家民主進程的發展以及政府參事們的積極作為，政府參事制度的民主性和參政性也就愈發彰顯，成為該制度的時代新特色。這些特質雜糅起來，共同造就了政府參事制度在整個政治制度中的獨特之處。

統戰性是政府參事制度的存在之本，從根源上確立了政府參事制度不可替代的地位。統一戰線是黨進行革命和建設的三大法寶之一，為革命的成功積蓄了不可或缺的力量。新中國成立后，老一輩革命家以其高超的政治智慧，創新性地運用統一戰線理論，建立了具有鮮明統戰性質的政府參事制度。這一制度自誕生之初，便有力地團結了社會各界進步人士，為社會局勢的穩定、人民政權的鞏固和經濟建設的發展，作出了不可磨滅的貢獻。統戰性自始便已深深印在政府參事制度的血脈里。如果沒有統一戰線的需要，那么政府參事制度未必會應運而生。時至今日，政府參事事業已經是統一戰線工作的重要組成部分。在改革開放和社會主義現代化建設新時期，政府參事制度是中國共產黨和黨外人士統戰聯誼的重要平臺，有力地鞏固了新時期的愛國統一戰線。

咨詢性是政府參事制度的立身之要，在新時代為政府參事制度注入了新的發展活力。統戰性是政府參事制度自誕生之初便具有的內在屬性，是其存在之本。但隨著中華人民共和國成立后情勢的變化，參事室逐漸淪為僅具有統戰意義的“榮譽機構”，直至成為“以養為主”的“清談館”。而在改革開放之后，隨著國發〔1988〕58號文件的頒布，參事室成為政府機構中唯一兼具統戰性和咨詢性的工作部門。對其咨詢性的強調，使其不同于其他統戰機構，能夠積極有效地幫助政府進行科學民主決策。也正因此，政府參事制度在新時代煥發出新的活力。隨著參事們積極履行其建言獻策的咨詢職責，參事工作的價值和意義愈發彰顯。事實證明，參事們的建言咨詢活動在輔助政府科學合理決策方面起到了顯著的作用。

專業性和超然性是政府參事制度的獨到之處，是由統戰性和咨詢性一同生發出的鮮明特色，反之也愈發彰顯了前兩種特質。出于統戰的目標，參事室吸納的都是不同的民主黨派和無黨派人士。而為了滿足咨詢性的要求，這些民主黨派和無黨派人士又具有出色的專業能力，往往是所在領域的專家學者。如來自中國民主促進會的參事多為從事教育文化出版工作的中高級知識分子，來自中國民主建國會的參事多為工商界和經濟界的知名人士，而來自中國農工民主黨的參事則可能是醫藥衛生領域的專家。正是由于成員組成上的特殊性，參事室雖為政府部門，但卻不像其他職能部門一樣分管具體的業務工作，也就不存在所謂的“部門利益”。此外，由于參事是以個人的身份參與到政府工作中，其就愈發能夠以一種“超然物外”的地位提出客觀中立的建議。政府參事工作的專業性和超然性相得益彰，使其統戰性和咨詢性的特質發揮得更加充分。

民主性和參政性①是政府參事制度的時代特色，既是“全過程人民民主”理念的體現，也為“全過程人民民主”理念融入政府參事制度提供了介質。習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。”與之相適應，由于內蘊的民主性和參政性，政府參事制度也為貫徹落實“全過程人民民主”理念提供了重要制度支持。《政府參事工作條例》開篇便說明了政府參事的“民主監督”職能，而這正是全過程人民民主中的關鍵環節。憑借人員構成的多元化以及深入基層的良好作風，參事對本級人民政府的工作提出批評、意見和建議，更具廣泛性和群眾性。此外，“參政議政、建言獻策”的職能，則能夠在民主決策和民主管理中發揮不可或缺的作用，下文的參事建議和參事調研報告制度便是例證。而作為中國共產黨領導的多黨合作制度的組成部分，政府參事制度也是協商民主的重要形式。依靠其內蘊的民主性和參政性，政府參事制度已經在“全過程人民民主”的多個環節有所作為。

三、政府參事制度的內部構造

盡管可能并非刻意為之，但政府參事制度的內部構造也體現出“全過程人民民主”的思想理念。與其他政府部門不同，政府參事機構展開工作的核心并不是參事室，而是參事個人，參事是以其個人身份參與到政府工作中的。如此安排并不是向來就有，在1995年之前，中央文件在涉及參事工作時，仍是以參事室作為核心主體。但到了1995年，國務院辦公廳發布《關于加強參事室工作的意見》（國辦發〔1995〕20號），一改當初以參事室為主體來規定參事工作職責的做法，直接規定了參事的職責與任務。同時，此文件還就參事和參事室的關系進行了闡釋，即參事室僅為參事工作的組織機構，參事工作是圍繞參事個人運轉的，參事才是參事工作的主體。這一轉變并非偶然，其背后蘊含著工作理念的轉換，即從過去的“機構為本”轉變為“以人為本”，體現出對參事個人的重視。這恰是政府參事制度在落實“全過程人民民主”上的顯著特點，即以參事個人作為制度設計的出發點，體現出一定程度的“個人本位”價值理念。初看之下，這種“參事個人本位”的制度設計與“全過程人民民主”并不協調，但事實并非如此。習近平總書記指出：“我國全過程人民民主……是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。” [7]這就意味著“全過程人民民主”不能遺漏細節，而是要通過不同制度的配合，將人民當家作主的理念落到實處。人民代表大會制度是實現“全過程人民民主”的重要制度載體，其他如政治協商制度、基層群眾自治制度也是如此，都是從不同的角度來落實“全過程人民民主”的理念。與它們相比，唯有政府參事制度是以“個人本位”進行制度設計的，更能起到查漏補缺的效果。“參事個人本位”制度設計的本意是充分禮遇德高望重、學識淵博的各界人才，通過賦予其超然清高的地位，使其能夠獨立思考而不人云亦云，敢于直言納諫而不敷衍塞責。換言之，為了實現“全過程人民民主”，我們需要一批見識高遠、崇尚真理、敢講真話的人，來針砭時弊，來發人深省，來冷靜沉思這個國家和社會中可能被眾人所忽視的問題。因此，政府參事制度是“全過程人民民主”的特別制度載體，獨樹一幟。

參事工作的主體被確立為參事個人，這一理念也被國務院發布的《政府參事工作條例》所吸納。《政府參事工作條例》第一條開宗明義，規定參事應發揮參政議政、建言獻策、咨詢國是、民主監督、統戰聯誼的作用。隨后又在第十條中規定了參事的具體職責，主要包括：圍繞本級人民政府的中心工作開展調查研究，了解、反映社情民意；對本級人民政府的工作進行監督，提出意見、建議和批評；對有關法律文件草案、本級人民政府工作報告稿和其他重要文件草案提出修改意見和建議；參加愛國統一戰線工作等。除了第十條所規定的職責，《政府參事工作條例》還在第十一條中具體規定了參事所享有的權利，充分體現了“參事以個人身份參與政府工作”的思路。當然，僅有思路理念以及一部行政法規，顯然是不夠的。對于參事工作的正常運轉而言，嚴密規范的制度保障也是不可或缺的。進入21世紀后，隨著國家法治化進程的推進，政府參事工作也愈發規范化，在吸納總結實踐工作經驗的基礎上，大體上逐漸形成了以下幾種參事工作制度。

（一）聘任制度

中華人民共和國成立初期，政府參事是通過任命的方式來選拔的，與之后的聘任制存在較大的差別。任命的對象主要是中華人民共和國成立初期統一戰線工作中需要團結的重要力量，其中既包括有影響力但卻未在各級人大、政協或政府部門中擔任職務的民主黨派和無黨派人士，也有原國民黨政府中起義投誠的代表性人士，以及一些宗教界、少數民族中的知名人士。[8]直至1988年，政府參事的選拔都是采取的任命制，主要體現一個“安排”的理念，并無任期限制。具體程序是由同級政府的統戰部門和參事機構提出安排意見，由人事部門報同級政府首長審批任命。

隨著時間的推移，需要安排的人士愈來愈少，而已經安排的參事又都年事已高，不宜參加活動。到了1988年前后，情況愈演愈烈，甚至整個參事工作體制都面臨“自然消亡”的危機。于是，在1988年召開了全國政府參事室工作座談會，并由國務院頒布了國發〔1988〕58號文件，對參事制度進行改革，用“實干為主”的方針替代“以養為主”。其中規定，政府參事由原先的任命制改為聘任制，以五年為期，可以連續聘任，但超過75歲時，一般不再聘任。參事選聘的主要標準是：60歲左右，在某一領域有杰出貢獻，特別是經濟、法律或行政管理領域，具備較強參政議政能力的非中共黨員。[9]

2009年國務院頒發《政府參事工作條例》之后，政府參事的聘任制度得到進一步明確和細化。就任職條件而言，一是要擁護憲法，二是要具備一定的社會影響力和知名度，三是要具有較強的參政咨詢能力，四是要有履職的身體條件和意愿。此外，參事的首聘年齡須在55周歲到65周歲之間，最高年齡不得超過70周歲。其具體的聘任程序為：首先由本級人民政府的領導人員和有關單位向參事工作機構推薦參事人選；然后由參事機構會同有關部門，根據參事的任職條件，確定具體的參事人選并進行考察；考察結束后，參事工作機構與有關部門根據考察情況研究確定參事的擬聘人選，并報同級人民政府審定。此外還規定了參事的任期不得超過五年，可以續聘，但不得超過最高年齡的限制。

（二）知情制度

政府參事主要承擔參政議政、建言獻策、咨詢國是等職責，只有通過制度充分賦予參事們知情權，他們才能更好地履行這些職責。唯有在充分了解和掌握國家大政方針、地方貫徹中央方針政策及落實措施的基礎上，才能有的放矢，提出針對性的意見。尤其是政府參事們多為某單一領域的專家，而且已近退休或者已經超過退休年齡，難免會在信息的掌握上有所不及，更應該與政府業務部門的一線工作人員多交流，以獲取最新的信息資料。

為保障政府參事知情權，國發〔1988〕58號文件已經對情況通報制度予以規定。文件中提出，應定期召開座談會，由國務院參事室和省市參事室邀請國務院和省市政府，向參事們通報政府重大決策和政府重要工作的一些情況，并聽取參事們的意見和建議。2009年頒布的《政府參事工作條例》繼承了這一定期情況通報制度。向參事們進行情況通報的主體和時間相對靈活，一般是由地方自行規定。而情況通報的內容也很廣泛，多為經濟發展、社會就業、生態環保等關乎國計民生的重要議題。除了上述情況通報制度，知情制度還體現為政府參事可以直接出席或列席有關專題會議。如參事可以直接列席本級人大、政協的年度會議，獲取人大、政協的提案和相關統計數據等信息。[10]此外，由于政府參事們多還兼任政府的顧問、專家組成員等職務，所以政府的有關會議和活動也會邀請其參加。最后，如果參事的調研課題需要一些資料信息，參事室也會組織參事到有關的省、市、縣進行考察學習，以便更準確地了解情況，調查收集課題所需要的資料信息。

（三）建言制度

政府參事建言制度是參事履行其職責的重要途徑，主要通過向政府領導報送建議、報告的形式來實現。衡量一位政府參事工作水平的重要標志，便是其能否寫出言之有物的參事建議。一般而言，參事建議均是以參事個人的名義寫就，是就某一領域的突出問題向政府首長的建言，這一行為頗有古代“言官”那種秉筆直言的風范。正因為政府參事所提出的參事建議僅代表其個人，不囿于任何黨派、部門的利益，所以能夠在最大程度上做到“直言不諱”，也就保證了建議的客觀性和中立性。也正因這種特點，參事建議享有“特權”，直接面向政府，可以直通直達，不受障礙，歷來被政府領導所看重。這種“直通車”形式始于中華人民共和國成立初期，為政府參事所獨有。如今，這也被《政府參事工作條例》第十一條予以法定化，規定參事具有直接向本級人民政府領導人員反映情況、提出意見和建議的權利。

參事建議享有“直通車”的優勢，是因為其求“真”的追求。但參事建議還應該符合一定的要求，才配得上其“直達直批”的優越地位。首先，參事建議應是有質量、有深度的“精品”，具有一定的前瞻性，能見人所之未見，發人所未發之論。[11]這就給參事們提出了較高的標準，希望他們能充分利用其在本專業領域內的淵博學識，為現實中出現的棘手問題貢獻良策，以期能將問題迎刃而解。其次，參事建議的行文風格應追求“簡淺”，不宜過分地旁征博引，而應簡明扼要，提煉精髓，以簡明的文風剖析復雜的問題。最后，參事建議要符合一定的格式，盡量以“三段論”的方式提出。[12]一般是先介紹背景，再提出欲解決的問題，然后提出相應的建議。

參事建議報送之后尚且不是結束，還存在參事建議成果的轉化利用。一般而言，參事建議按程序報送給政府首長，經審閱批示之后，可能形成政府決策，也可能交由有關部門具體承辦。除此之外，參事建議還可能在政府參事論壇和政府參事網站上發表，并匯入《政府參事文集》等刊物，通過新聞發布會和媒體采訪等方式傳播，以擴大其影響力。

（四）調研制度

政府參事能否有目的、有計劃地開展課題的調查研究，也是衡量其參政議政水平的重要標準。《政府參事工作條例》中明確規定，參事的職責之一就是圍繞本級人民政府中心工作展開調查研究，了解、反映社情民意。與建言制度一樣，調查研究也是政府參事履行其職責的重要形式。實際上，兩者存在一個相互承接的關系，調研是前期的“水滴石穿”，而建言則是后期的“水到渠成”。呈送給政府首長的參事建議并不是空穴來風，而應當是在大量實際調查研究的基礎上得出的成果。

目前各地政府部門中也都設有研究室、研究中心一類的機構，其主要任務與參事的調研工作在實質上并無不同，但參事的調研工作也有其自身的特點。首先，參事調研工作是由政府參事本人親自實施進行的，其多為各領域的權威專家，而且是以個人的身份開展工作，較少受到牽絆，在很大程度上能夠保證調研成果的質量和客觀性。其次，參事調研工作的成果很可能將轉化為參事建議，并直接呈送給本級政府的首長，享有“直通車”的待遇，普通的政府調研則無此種“特權”。基于參事調研工作的特點，具體的調研應符合如下要求。

第一，參事調研工作要有抓關鍵問題的意識，圍繞當前政府工作中的難點問題展開調研，致力于解決當前社會民生中的熱點問題。這是因為政府參事的身份高、能力強，所以更應敢為人先，迎難而上，以自身的專業知識，破解政府工作中的難題。第二，參事調研工作要深入實際，體察民情。調研工作并不能僅限于書齋里的尋章摘句，而應下沉到基層，傾聽民意，細致地掌握準確的實際情況，獲取第一手資料。唯有如此，調研工作才能充分地反映社情民意，才符合扎實而不虛浮的工作要求。第三，參事調研的工作成果既要有一定的理論支撐，又必須具備相當的實踐應用性。[13]歸根究底，調研工作的實施目的是為了配合政府工作，所以最終的成果應當可以轉換為政府決策，或者為政府決策提供智識支持。

（五）培訓制度

全國范圍內的參事培訓主要由國務院參事室舉辦，各地方政府參事室也會舉行專題學習研討班和新任參事培訓班。其目的主要有二：一是幫助新任參事盡快熟悉政府參事的工作，使其盡快進入角色，能夠從容不迫地勝任這一職務。二是創造機會，使新老參事之間能夠相互交流學習。老參事可以從新參事那里獲取新思想，新參事也可以從老參事那里吸取寶貴的工作經驗，共同為參政議政、咨詢國是的事業出一份力。

就目前而言，參事培訓班分兩種。新聘參事培訓班主要是由新任參事參加，國務院政府參事室和各省市的政府參事室每年都會舉辦一到兩次的新聘參事培訓班。其學習的主要內容包括：參事的權利與職責，如何圍繞政府工作展開調查與研究，如何更快地適應參事這一角色等等。而參事專題培訓班的學習內容相對多元，一種是學習《政府參事工作條例》的專題培訓班，旨在保證參事能夠把握與其切身相關的條例內容和精神；一種是參事的業務能力培訓班，如國務院政府參事室就曾舉辦過“參事調查研究方法和參事建議撰寫”的專題培訓班；還有一種是國家法律、法規的培訓班，使得參事能夠具備一定的法律基礎，按照國家法律、法規行使其職責。[14]

四、結語

中華人民共和國今天的政府參事制度緣起于統一戰線的工作需要，中間雖多有波折，但終歸前景光明，借著全面深化改革的浪潮，成為整個國家治理體系中一道獨特的風景。時任國務院總理溫家寶說：“一個國家一個民族，總要有一批心憂天下、勇于擔當的人，總要有一批從容淡定、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人。”[15]政府參事們雖身在廟堂，卻是以個人的身份參與政府工作，不受桎梏，直言不諱；雖地位清高，但卻體察民情，參政議政，建言獻策；雖學識卓著，但卻不言玄虛，求真務實，深入淺出。常言道，制度應以人為本，而中國的政府參事制度恰是以參事個人為重而構建的。這種設計看似有些“個人英雄主義”，但其實不然，“個人本位”只是這一制度的表象，制度背后的深刻意蘊是最大程度地禮遇德高望重的人才，充分發揮參事們的個人智識，這正是政府參事制度的難能可貴之處，也符合這一制度的核心特質——統戰性與咨詢性。同時，政府參事制度特點鮮明，既是愛國統一戰線建設和多黨合作制度的重要組成部分，又在中國特色政府智庫建設和政府咨詢工作中起到了不可或缺的作用，更是落實“全過程人民民主”思想理念的特別制度載體，昭示著這一制度的時代新特色——民主性和參政性。

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[基金項目]國家社科基金重大項目“新時代堅持和完善人民代表大會制度研究”（20ZDA018）。

[作者簡介] 焦洪昌，國務院參事，中國政法大學法學院院長、教授、博士生導師；杜浩鵬，中國政法大學法學院博士研究生。

①在概念上，民主性、參政性與統戰性、咨詢性既存在聯系，也各有側重。前兩者更側重于人民民主和參政議政，后兩者更側重于統戰聯誼和咨詢國是。統一戰線必然是人民民主統一戰線，咨詢國是也是參政議政的主要體現。統戰性、咨詢性的提法出現得更早，早在上世紀就已經得到官方政策文件的確認。而民主性、參政性在《政府參事工作條例》中，才以“民主監督、參政議政”的面貌出現。粗略地說，民主性、參政性是統戰性、咨詢性在新的時代背景下發散出的新特質。（來源：行政管理改革）