淺析雙循環(huán)背景下民營企業(yè)參與PPP項目對策

廖治宇 駢策

[摘? ? 要] 針對當前復雜多變的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，國家提出了要逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這種新的發(fā)展格局，可以更好地保障中國經(jīng)濟安全，拓展經(jīng)濟發(fā)展空間。對于由政府發(fā)起，聯(lián)合多方社會資本參與，對以建設公共基礎設施為主的PPP項目來說，更是重大利好消息。在政策方向和市場訴求的多重影響下，PPP項目將取得長足進展。民營企業(yè)如何搶抓機遇，與PPP項目緊密綁定、深度融合、規(guī)避風險、分享成果是文章研究的主要問題。

[關鍵詞] “雙循環(huán)”;新發(fā)展格局;民營企業(yè);PPP模式;企業(yè)發(fā)展

1? ? ? 雙循環(huán)概念及其對PPP項目的影響

當前，在新冠疫情猖獗、保護主義上升、世界經(jīng)濟低迷、全球市場萎縮的外部環(huán)境下，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的時期，我國正努力發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內(nèi)經(jīng)濟、暢通國內(nèi)大循環(huán)為我國經(jīng)濟發(fā)展增添動力，進而帶動世界經(jīng)濟復蘇。形成國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

雙循環(huán)經(jīng)濟格局包括三個方向內(nèi)容。一是“兩新一重” ——新基建、新型城鎮(zhèn)化建設，交通、水利等重大工程建設;二是提高產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈穩(wěn)定性和競爭力，比如芯片、發(fā)動機、機床，糧食、能源、軍工等;三是以國內(nèi)大循環(huán)為主體同時積極參與國際經(jīng)濟循環(huán)，通過提高供應鏈能力和產(chǎn)業(yè)升級帶動全球市場份額的擴大。

這三個方向都擁有眾多基建和公共服務項目，引入優(yōu)質(zhì)社會資源建設、運營項目的PPP模式就是推進這一經(jīng)濟格局的重要工具之一。有專家預計，今后一段時間，申報、落地、開工的PPP項目將呈現(xiàn)加速增長趨勢。

2? ? ? 雙循環(huán)背景下民營企業(yè)參與PPP項目的特征

截至2019年底，PPP項目管理庫中累計項目數(shù)達9 000余個、投資金額超14萬億元。明樹數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，截至2020年5月，已公示中標的PPP項目中，地方國企和央企中標PPP項目個數(shù)占比約為54%，中標金額約占76%;民營企業(yè)中標項目個數(shù)占比約為42%，中標金額約占21%。

民營企業(yè)參與的PPP項目，從中標數(shù)量看，可以說和央企、地方國企平分秋色，從中標金額來講，參與度明顯偏低。實踐中，民營企業(yè)單獨中標的情況很少，參與項目運作多以聯(lián)合體方式。

新的經(jīng)濟格局下，民營企業(yè)參與PPP項目具備以下優(yōu)勢：

（1）民營企業(yè)的科技能力增強。通過多年的人才引進，研發(fā)經(jīng)費投入，民營企業(yè)科技能力不斷增強，技術創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，在一些領域甚至掌握了世界領先水平的技術，參與重大裝備基礎設施PPP項目建設的實力越來越強。

（2）民營企業(yè)的業(yè)務選擇范圍更寬。因自身擁有的專業(yè)實力和靈活管理機制，在信息化新基建、科技類服務設施、智慧物流、海綿城市等市場熱度高、協(xié)同性強的新興行業(yè)，具備了同國企、外企競爭的能力，因此業(yè)務選擇范圍更廣，項目參與機會更多。

（3）民營企業(yè)的社會責任感不斷提升。在重視經(jīng)濟利益的前提下，民營企業(yè)努力提高了自己的社會責任感。現(xiàn)在在環(huán)保、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老健康、防災減災、國防基礎設施等領域仍有大量投資缺口亟待彌補。民營企業(yè)參與這些領域規(guī)劃中的PPP項目建設一定會在充分發(fā)揮其應變能力強、管理精細、技術專業(yè)等優(yōu)勢的同時展現(xiàn)自己的社會責任感。

外部需求旺盛，內(nèi)部動機強烈，是雙循環(huán)背景下民營企業(yè)參與PPP項目的顯著特征。

3? ? ? 雙循環(huán)背景下民營企業(yè)參與PPP項目存在的問題

筆者將民營企業(yè)參與PPP項目運營中存在的問題歸納為四個方面。

（1）人力資源仍舊缺乏，資格和業(yè)績受限突出。民營企業(yè)在整個PPP項目招投標、投資運營過程中仍明顯地表現(xiàn)出資歷資源不足的狀況。當項目公司為新成立公司時（尤其是業(yè)務“出口”轉(zhuǎn)“內(nèi)銷”公司），在短期不能取得相應的資質(zhì)和業(yè)績，需要通過掛靠等方式聯(lián)合其他企業(yè)取得目標項目參與資格。同時，企業(yè)主營業(yè)務以外的上下游關聯(lián)資源相對稀缺，綜合條件常常達不到PPP項目要求。一些實力雄厚的民營企業(yè)常常因此被排除在項目之外。

（2）投資回報預期多變，競爭能力缺陷明顯。民營企業(yè)大多追求高風險、高收益的項目，但多數(shù)PPP項目公益性質(zhì)強烈、資產(chǎn)折舊低，回報周期長，項目審批環(huán)節(jié)多，運營期間受外界環(huán)境變化影響大，經(jīng)營風險高，內(nèi)部收益率低，項目保障程度不足。

民營企業(yè)受自身條件限制，企業(yè)成長中波動性大，經(jīng)營風險高，一旦公司遭遇不測，沒有強大的資本和行政資源給予救助，因此在項目競爭中常常遭遇“身份”歧視，在與國企、外企的競爭中依然處于弱勢。

（3）融資渠道單一，獲取商業(yè)貸款困難。民營企業(yè)參與PPP項目過程中，主要融資渠道是商業(yè)銀行。在申請貸款時，商業(yè)銀行會聘請專家對民營企業(yè)資質(zhì)等條件進行審查，對項目投資效果進行風險評估。經(jīng)常出現(xiàn)的結(jié)果是，專家的建議是指標性的，短期的、靜態(tài)的，而一個PPP項目的運作是長期的、動態(tài)的、綜合的。在一個動輒長達10年的項目周期里，民營企業(yè)會不會達到預期發(fā)展速度和效益，專家不可能做出完整的肯定或否定評價，多數(shù)商業(yè)金融機構(gòu)常據(jù)此做出“寧肯不放，絕不錯放”的惜貸抽貸選擇，這種決策將使民營企業(yè)在實際運作PPP項目時陷入困境，甚至造成資金鏈斷裂導致項目擱置的局面。

（4）正常退出途徑偏少，實際操作不易。面對快速變化的內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境，一些PPP 項目的合理收益率真實預期實現(xiàn)難度加大。為提高PPP項目的融資獲得性，國家鼓勵建立股權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資證券化等PPP項目基金運作和退出機制。現(xiàn)實是，很多標稱的PPP項目基金，沒有明確規(guī)劃資本退出方式，也鮮有典型的退出實例。像奧運“鳥巢”項目，在獨立運營失敗后由北京市政府實施了股份制改造，民營資本通過“改制”才退出了項目。

4? ? ? 雙循環(huán)背景下民營企業(yè)參與PPP項目的對策

針對民營企業(yè)參與PPP項目中存在的問題，筆者提出如下解決方案。

（1）借助第三方咨詢服務機構(gòu)，幫助企業(yè)優(yōu)選項目。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)方式進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。借助第三方咨詢服務平臺和人才庫，引入中介機構(gòu)智力資源提供專業(yè)的服務，幫助民營企業(yè)調(diào)研、評估、篩選適合自身的、合規(guī)合法的PPP項目是保障項目建設、運營的可持續(xù)性和穩(wěn)定性的有效辦法。

（2）發(fā)揮比較優(yōu)勢，爭取項目參與權(quán)和盈利權(quán)。PPP項目設立的初衷不僅是解決公共基礎設施建設資金不足問題，還包括項目投資運營的管理問題。民營企業(yè)要充分發(fā)揮流動資本存量大，敢冒風險，專業(yè)高效、遵守契約等特點，揚長避短，創(chuàng)造條件，采取多種途徑融入PPP項目。一方面要承擔社會責任，完成公益目標;另一方面要優(yōu)先選擇具備財政補貼、稅收優(yōu)惠、賦予專營權(quán)等方式保障預期利潤的項目，以時間換空間，實現(xiàn)長期穩(wěn)定收益。

（3）提升項目經(jīng)濟可行性，創(chuàng)新融資模式。及早參與項目規(guī)劃，提供拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群等多種建設方案建議，在關聯(lián)項目和產(chǎn)業(yè)中發(fā)現(xiàn)商機，達到PPP項目的營利性和公益性平衡，為獲得商業(yè)銀行貸款創(chuàng)造條件。比如PPP公路項目，除了修路，還可以考慮這個地方是否具備自然條件來發(fā)展旅游業(yè)，或者開發(fā)休閑景區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)還和衣、食、住、行、娛等行業(yè)、產(chǎn)品息息相關。據(jù)此可以提議設計一個療養(yǎng)、旅游、生產(chǎn)、經(jīng)營的綜合產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃。在PPP項目動能沖擊下，聯(lián)合多方抱團參與，共同投資，共享收益，共擔風險，實現(xiàn)項目良性循環(huán)。

在遵守金融政策條件下，民營企業(yè)還可以采取投貸聯(lián)動、銀團貸款、引入保險資金，申請?zhí)卦S發(fā)行項目收益?zhèn)饶Ｊ絼?chuàng)新融資手段。

（4）有效參與民營資本退出實踐，呼吁構(gòu)建新交易平臺。切實可行的退出機制是PPP模式健康發(fā)展的有力保障。實行證券化方式運作是尋求民營資本退出的一種有益嘗試。優(yōu)先債轉(zhuǎn)股也是實踐中探索出的一條有效途徑。民營企業(yè)退出PPP項目時，應在國家現(xiàn)有的政策范圍內(nèi)積極運作，不斷創(chuàng)造經(jīng)驗。為進一步降低風險，當務之急是共同呼吁盡快建立PPP項目權(quán)益全過程可流動公開交易新平臺，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)民營資本合理合法有序退出。

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