日本食品安全監管體系及其對我國的啟示

賀彩虹 盧萱

[摘? ? 要] 食品安全事關公眾健康和社會穩定，一直是全社會關注的焦點。文章從法律法規、監管主體、標準體系、監管機制和保障制度5個維度對日本食品安全監管體系進行了系統分析，總結歸納了日本食品安全監管體系不同維度的特點特征，提出了完善我國食品安全監管體系的對策和建議。

[關鍵詞] 食品安全;監管體系;多中心治理;風險防控

0? ? ? 引? ? 言

日本非常重視食品安全，其食品安全監管體系較為完善。近年來，圍繞日本食品安全監管的研究已產生較多的成果，主要集中在日本食品安全的監管體系、法律法規、監管主體、標準體系、監管機制和保障制度等6個方面。關于監管體系的研究，杜艷艷等[1]從食品安全管理機構和職能與食品安全相關的法律法規兩個方面，分析了日本等發達國家的食品安全監管體系，提出了完善我國食品安全監管體系的對策;彭華和王愛梅[2]介紹了歐盟、美國、日本食品安全監管體系的特點，提出了完善我國食品安全監管體系的對策建議;孫德超和孔翔玉[3]從食品安全的指導原則、法律體系、組織體系、風險分析體系、質量管理標準等方面，分析了美國、德國、日本食品安全監管的舉措，提出了相應的對策建議。關于法律法規的研究，Moy[4]研究了日本、中國、印度等亞洲國家在食品安全方面發展歷程及頒布食品安全法的必要性;葛冬冬等[5]從立法理念、行政監管體制、過程化管理制度三個方面分析了日本食品供應鏈安全管理的法律保障制度;武麗君[6]從質量保證體系、監管組織體系與標準、食品安全違法處罰規定三方面分析了日本《食品安全基本法》在立法內容上的創新，從國民健康保障等方面分析了其立法價值取向;董曉文[7]介紹了日本食品安全監管法律制度的一些新理念，分析了日本在法律體系、監管機構、監管措施等方面進行的重構和創新，提出了對我國的啟示;尚清[8]等運用文獻分析法和比較分析法，從食品召回法律、食品召回主體兩個方面分析了日本食品召回法律制度的特點特征，分析了中外食品召回法律制度的差異。關于監管主體的研究，徐飛[9]基于多中心治理理論，分析了食品安全多中心治理格局中，政府、行業協會、食品生產經營企業和消費者等不同主體的職責，并對日本食品安全規制治理模式進行了評析;衛學莉等[10]應用多中心治理理論，分析了食品安全監管過程中，政府、行業協會、企業和消費者等不同主體的職責及其角色定位;Tomiko[11]分析了政府監管機構、消費者委員會等多個監管主體在面對食品安全問題時所應承擔的責任及需采取的措施;毋曉蕾[12]從立法及實施特點兩個方面分析了美國和日本公眾參與食品安全監管的成功經驗，提出了美國和日本食品安全公眾參與機制對中國的啟示。關于標準體系的研究：鄧攀等[13]從食品安全標準法規的角度對歐盟、美國、日本等發達國家進行了比較分析，總結了發達國家在食品安全標準法規方面的成功經驗;臧敏和季任天[14]以及永山敏廣[15]介紹了日本厚生勞動省制定的關于農獸藥殘留限量標準和相關執行機制的肯定列表制度;劉曉丹[16]等從完善的法律法規、分級規制機構、注重企業的社會誠信建設三個方面分析了日本食品添加劑的安全規制，提出了加強我國食品添加劑安全規制的戰略對策;張泓[17]等介紹了日本食品添加劑的使用范疇與規格以及標示原則和方法，并與我國的食品添加劑標簽標識制度進行了對比分析。關于監管機制的研究，徐飛[9]和衛學莉[10]對日本獨特的多中心協同治理機制進行了研究，并總結了其特點和可供我國借鑒之處;劉暢[18]通過分析日本食品安全監管中自主規制手法和風險規制手法的運用，指出日本食品安全規制的最大特點是從警察權介入的實體法規制向以風險為導向的自主規制的轉變;Imca Sampers等[19]基于HACCP原則對日本乳制品的食品安全管理系統進行了半定量研究;林學貴[20]介紹了日本食品可追溯制度的基本內容和做法，分析了日本農協系統“全農放心系統”的內容構成，提出了日本食品可追溯制度對中國的啟示;劉暢等[21]介紹了日本食品行業食品交流工程的系統結構和運行機制，并分析了其在食品安全監管方面的功能性作用;張鋒[22]系統分析了食品安全風險的評估機制、管理機制和溝通機制，提出了加強我國食品安全風險規制體系建設的對策建議。關于保障機制的研究，楊艷芬[23]認為日本獨一無二的食品安全信用體系建設是其食品安全監管保障體系的重要部分;顧凱辰等[24]闡述了日本、歐盟、美國的食品安全風險交流機制，分析了其建立的框架和職能，提出了我國建立食品安全風險交流機制的啟示;溫松梅[25]分別從召回主體、召回法律、召回方式三個方面介紹了美國、澳大利亞、日本的食品召回法律制度，并進行了對比分析，提出了完善中國食品召回法律制度的政策建議;張勤等[26]從召回法律體系、召回機構、召回實踐三個方面，對日本產品召回管理制度進行了分析，并和我國的召回管理制度進行了比較分析。

綜上所述，從不同角度研究日本食品安全監管的文獻較多，但系統地研究日本食品安全監管體系的文獻較少。本文試圖從法律法規、監管主體、標準體系、監管機制和保障制度五個維度對日本的食品安全監管體系進行系統研究，并提出加強我國食品安全監管的對策建議。

1? ? ? 食品安全監管體系的總體框架

完善的食品安全監管體系是實現食品安全有效監管的基礎，分析現有研究成果，食品安全監管體系由法律法規、監管主體、標準體系、監管機制和保障制度五個部分組成[27]，如圖1所示。法律法規在食品安全監管體系中起指導性作用， 是確定監管主體、制定質量安全標準、構建監管機制及保障制度的依據;監管主體是根據食品安全的法律法規，行使監管職能的執行機構;食品安全標準是規范食品生產經營行為的技術標準，是引導食品生產、加工和經營活動的重要指南，是實施食品安全監管的重要依據[14];監管機制是確保食品安全監管能取得實效的制度設計;保障制度能輔助監管體系有效運轉。五個部分相互支撐，協同作用，共同形成一個有序的整體。

2? ? ? 日本食品安全監管體系的具體分析

為了全面分析日本的食品安全監管體系，下面從法律法規、監管主體、標準體系、監管機制和保障制度五個維度對日本的食品安全監管體系進行全面分析。

2.1? ?法律法規

1947年制定的《食品衛生法》 是日本食品領域最重要的法律[2]，經過若干次修訂，其內容日趨豐富，但《食品衛生法》主要從衛生角度對食品生產過程進行監管，以確保食品安全，但涉及的范圍還是不夠全面。為了加強流通、銷售、消費等不同環節的食品安全監管，實現“從田間到餐桌”的全程監管， 2003年3月，日本當局通過了《食品安全基本法》，明確了食品安全各相關方的責任。《食品衛生法》和《食品安全基本法》是日本食品安全監管制度的核心法律。以這兩部法律為基礎，日本出臺了系列配套法規。（1）農業立法：《農藥取締法》和《肥料取締法》，明確了農藥和化肥的使用標準，規范了農藥、化肥等農業生產資料的使用[7];《轉基因食品檢驗法》和《轉基因食品標識法》對日本進口的轉基因農藥和食品的質量檢驗及其標識方法分別進行了明確規定[7]。（2）畜牧業立法：《屠宰場法》和《家禽法》，明確規定了日本厚生勞動大臣與農林水產大臣的質量監管職責;《BSE法》確定了牛肉及其制品的全過程追溯制度。（3）食品標識方面的立法：《食品標識法》統一規定了農產品、食品的具體標識要求，規定了標識的識別、更新和溯源等方面的操作細則;《健康促進法》對食品健康方面的廣告和宣傳進行了全面規范[7];

特點特征：（1）以國民健康的有效保障為根本價值，將保護國民健康作為《食品安全基本法》的立法宗旨和最高目標;（2）注重食品安全監管的實效性和靈活性，通過設立食品安全委員會，杜絕協調不當而引起的監管空白，對農林水產省和厚生省的安全監管進行統一調控，實現一體化的宏觀控制;（3）設置嚴厲的食品安全懲罰措施，確保食品安全責任與危害性相匹配[6];（4）法規全面，法律法規與安全標準相輔相承，各部分科學分工。

2.2? ?監管主體

日本食品安全的監管主體包括中央政府、地方政府、行業協會、食品生產經營者和消費者多個層級，不同層級的監管主體具有不同的監管職責。中央政府的食品安全機構包括農林水產省、厚生勞動省、食品安全委員會以及消費者廳，前兩者為食品安全規制部門。農林水產省下設消費安全局，負責制定農產品的產品標準及生產階段的風險規制，負責生鮮農產品生產和初加工階段的安全監管和農產品的質量安全調查[9，10];厚生勞動省的醫藥食品局下設食品安全部，主要負責制定殘留農藥規格和標準、食品添加劑以及食品在加工、流通環節的安全標準，并進行檢查和監督，同時負責進口食品的監管[9，10];食品安全委員會主要負責分析食品風險并進行評估，其職責是根據相關政策進行風險評估、風險管理和監督，同時在政府監管機構、生產經營者和消費者之間開展風險信息的溝通[28];消費者廳負責消費者維權的相關事務，站在消費者的立場實現食品安全監管，維護消費者權益。地方政府不具有立法權，其職能是根據國家的食品安全標準和相關監管規定，對轄區內的食品安全進行監管。行業協會是非政府組織的一種形式，其職責是在政府制定規制政策的基礎上提升相關規制水平，并充當政府與消費者之間的橋梁[9]。食品生產經營企業實行自我規制，在生產加工過程中全面公開安全生產狀況，并在發現食品安全隱患之后，主動、及時召回相關食品。消費者通過多種方式參加食品安全監督，快速反映食品安全風險，防止相關風險的進一步擴散[10]，從而保障自身權益。

日本食品安全監管主體的特點特征：（1）設立了負責分析評估食品安全風險、宏觀調控的食品安全委員會;（2）部門職責分工按照食品和農產品兩大類，以品種監管為主，由兩大部門監管;（3）食品安全委員會負責食品安全進行風險評估，與負責食品安全規制的相關機構相互獨立[5]，能有效地對食品風險管理規制者進行監督;（4）設立消費者團體訴訟制度，充分發揮消費者的作用[12]。

2.3? ?標準體系

日本依托其強大的經濟實力和科技實力，根據食品安全的需要，建立了范圍廣、數量大、數值嚴、更新快的、完善的食品安全標準體系。其在對食品生產環節的全過程法律法規解讀的基礎上，制定了實用性強的食品安全標準。日本的食品安全標準從國家、行業和企業三個層級進行劃分[29]。國家標準主要聚焦于農、林、畜、水產品及其加工制品等，農林水產省的職責是制定農產品的產品標準，厚生勞動省則是制定食品衛生方面的標準，包括食品添加劑的衛生及出口食品檢驗標準、農藥殘留標準以及各種新技術加工食品的衛生標準等[9]，同時這些標準也適用于進出口食品。肯定列表制度是厚生勞動省依據《食品衛生法》制訂的一項重要制度，主要對生產過程中飼料添加劑以及生產后殘留化學物質的限量標準做出明確規定，分別對不同的農獸藥、飼料添加劑等均做了標準制定[14];《食品添加物公定書》對日本生產使用食品添加劑的安全標準以及有機農業和相關農林產品的食品標簽等做出了設定[16]。行業標準是在國家標準的基礎上，相關協會和團體對具體的行業做出詳細的補充規定。企業標準是日本各個株式會社對錯做過程和相關技術做出的規制[13，30]。由此可見，日本的食品安全法規與標準數量較多，從上至下形成了遍布這個層級的較為完善的法規與標準體系。另外，為了應對各種新型情況，食品安全委員會可以通過對風險分析和評估，對規制機構提出標準更新的要求;消費者在發現不合時宜的標準或條例時，也有權向規制部門進行情況反饋，達到共同完善日本食品安全標準體系的目的[15]。

日本食品安全標準體系的特點特征：（1）日本法規全面，標準數量較多，標準與法律法規結合緊密;（2）食品法規標準的制訂以風險評估為基礎，體現全過程控制;（3）條款修訂比較頻繁，且全民共建，能較好地適應新的情況和實際需要[13];（4）實行肯定列表制度，明確飼料添加劑與殘留在食品中的化學物質的限量標準。

2.4? ?監管機制

為有效監管食品安全，日本建立了較為完備的食品安全監管機制，主要包括食品安全多主體協同監管機制、食品安全可追溯機制、食品安全風險交流防控機制，這些機制相互作用，在日本食品安全監管的過程中發揮了卓越效能。

（1）食品安全多主體協同監管機制。為充分發揮各方作用，日本構建了食品安全多主體協同監管機制。日本的規制權利主要集中在農林水產省和厚生勞動省兩個部門，前者是生鮮農產品生產和初加工階段的食品安全規制部門，后者則是食品加工、流通環節的規制部門，由這兩個部門共同負責食品安全風險管理;食品安全委員會是在內閣府設置的獨立機構，負責食品安全風險評估;行業協會通過向政府規制部門提出建議，促進政府規制機構變革管理方式和管理手段，達到規范食品市場的目的;食品生產加工企業嚴格自律，實行自我規制，能有效保證食品的安全性，降低政府規制成本;身為食品安全的直接受益者，消費者是食品安全規制主體之一，通過多種訴求渠道，表達自己的意見。

（2）食品安全可追溯機制。日本《食品安全基本法》第4條明確規定，食品安全法需保障“食品供給各環節的安全”。為了突出法律規定中體現的食品安全全程監管的理念，日本充分學習借鑒國際上食品安全全過程質量控制的經驗，建立了“從農田到餐桌”的食品安全全程可追溯質量保證體系。食品從原材料開始進行編碼，相關編碼伴隨食品生產、加工、流通以及倉儲至銷售的所有步驟。如果食品安全出現問題，通過相關編碼就能在食品安全追溯系統中對各個環節進行排查，從而追溯到出現問題的源頭[6]。從日本推動食品安全可追溯機制建設的發展歷程來看，主要采取先易后難、分步實施的策略。其主要做法是：一是通過條碼、特有的ID標簽、互聯網等IT技術建立起一一對應的可追溯標識，先試驗示范然后再逐步推廣;二是建立全國統一的食品可追溯系統操作方針，規定不同產品可追溯系統的基本要求，制訂不同產品生產、加工、流通不同階段的操作指南;三是結合強制性與自主性雙重原則，對食品安全相對嚴重或事關國民生命健康的重要產品，采取強制性要求，對于其他一般產品則遵循自主性原則，最終在整個食品行業對所有食品實行可追溯制度[20]。

（3）日本食品安全風險防控機制。該機制的前提是建立食品安全風險從評估、管理再到風險交流的三重機制。食品安全風險評估機制主要包括三個方面的內容：一是由食品安全委員會負責全國食品安全風險的評估和分析，并對重大食品安全事件進行調查;二是由消費者廳監督食品安全規制部門，并在監管部門、食品生產經營者、消費者之間建立食品安全信息溝通和風險交流機制;三是通過法治化保障機制明確食品安全委員會的地位、職責和功能。厚生勞動省、農林水產省和消費者廳共同負責食品安全風險管理，主要包括三種規制：一是組織性規制，通過組織機構的創新強化對食品安全規制職能的拓展和職責的細化;二是信息化規制，強化食品企業的信息公開、信息披露和信息共享，避免因食品安全信息不對稱而引起規制失靈;三是程序性規制，通過引入HACCP體系、可追溯機制、食品流通身份證制度等，從風險源頭入手，動態監控食品安全。食品安全風險溝通機制注重企業、媒體、專家和消費者等多主體的雙向互動，其內容涉及三個方面，一是強化對食品企業的風險溝通，加強多主體的溝通、協調與合作;二是重視對公眾食品安全風險素養的提升，加強公眾的食品安全風險意識形成，提高其食品安全風險識別的敏感度;三是加強與媒體開展食品安全風險溝通，提高媒體對食品安全風險把控的專業度，讓媒體更加頻繁地參與到食品安全風險規制和危機應急，發揮其作為媒介的特殊用途[20]。

日本主要監管機制的特點特征：（1）通過構建多主體協同監管機制，發揮不同主體的作用，形成合力，為食品安全規制提供了有效的組織保障;（2）食品安全可追溯機制的推進策略切合實際，操作性強;（3）食品安全風險防控機制體系完整，內容全面。

2.5? ?保障制度

（1）嚴格的責任追究制度。在日本如果出現食品安全方面的問題，食品生產企業將受到致命打擊，日本因食品安全事件曝光而倒閉的企業很多，且企業對其引起的后果存在無限連帶責任，相關責任人員也將受到懲處。同時，政府監管人員將受到嚴格的責任追究和極其嚴厲的處罰。監管部門發揮各自的職能，相互制約的同時相互合作，如出現了食品安全問題，直接監管者將被追責，且其承擔的責任要高于其他監管主體[7]。

（2）問題食品召回制度。日本《食品安全基本法》用法條確定了消費者至上的理念，食品召回是其中的一項內容。日本的食品召回有兩種模式，一種是強制召回，屬于國家行政權力，召回主體是食品安全委員會，但厚生勞動省對進口食品召回應給予配合;另一種是自愿召回，召回主體是問題食品的生產企業。在食品召回制度中，日本要求對食品的生產過程進行全程記錄，以便在發生食品安全事故后能及時查明事故原因，及時召回問題食品[25]。食品生產企業應嚴格自律，全面公布食品生產過程中的相關信息，如發現問題食品應主動及時召回。一旦監管當局發現食品安全存在相關風險，將會在對問題食品進行評估和核查之后，第一時間對相關產品進行召回并銷毀，以將風險和危害降到最低程度。

（3）公眾參與監管的制度設計。日本國民的食品安全意識比較強，能積極主動參與食品安全的監管。為發揮消費者的作用，內閣設立了消費者廳，委員會由不同領域的消費者代表構成。消費者廳使消費者真正參與食品安全監管，以維護消費者的正當權益。通過食品安全溯源制度，使各利益相關者能及時了解和掌握食品供應鏈各環節的動態信息，從而有效地發揮各自的食品安全監管職能。公眾參與監管的制度設計使消費者有機會全面了解食品供應鏈各環節的食品安全狀況，確保消費者享有食品安全的真正“主權”[7]，同時也有助于增強食品生產企業的安全生產意識，避免或減少問題食品的生產。

（4）食品安全教育理念。違規添加劑和放射性物質超標等食品安全事件， 顯示出有些食品生產企業誠信缺失，使得消費者對食品安全的信任感缺失。為此，《食品安全基本法》在第19條中，增加了食品安全教育培訓制度，要求各級政府將食品安全教育法制化，對包括生產者、經營者、消費者、監督者和從業人員等在內的參與者進行相關培訓，強化其食品安全意識，確保所有主體能夠各司其職，最大力度地發揮其監管職能[7]。

食品安全保障制度的特點特征：（1）嚴格的責任追究體系有助于強化各責任主體的責任意識;（2）公眾參與食品安全監管的制度設計能激發公眾參與食品安全監管的主動性和積極性;（3）通過食品安全教育提高全社會的食品安全意識，形成全社會關注食品安全的氛圍。

3? ? ? 借鑒和啟示

通過對日本食品安全監管體系的多維度分析發現，日本在食品安全監管方面積累了很多成功的經驗。我國應積極借鑒日本等發達國家在食品安全監管方面的成功經驗，結合現階段的實際情況，完善我國的食品安全監管體系，提高食品安全監管的效果和效率。

3.1? ?規范和完善食品安全法律法規體系

《食品安全法》是我國食品安全領域的最高法律，自發布以來經過多次修訂，已日趨完善。但與日本等發達國家相比，其嚴密性和操作性還需進一步完善。一是進一步完善以國家市場監督管理總局為主，其他部門參與監督的模式，明確每個部門的監管職責，杜絕監管缺位的現象。二是強化并拓展國務院食品安全委員會的職能，作為我國最高層次的食品安全協調機構，其食品安全監管的職能需要進一步加強。為強化其職能，應成立為獨立機構，在現有職責的基礎上，增加風險評估的職能，強化對食品安全規制部門的監管。三是加強食品生產、加工、運輸、倉儲、銷售各環節食品安全監管的法律法規建設，確保全程監管有法可依。四是加大對食品安全事故的處置力度，設置嚴厲的食品安全懲罰措施，保證食品安全責任與危害性相匹配。

3.2? ?構建多中心協同治理模式

監管主體是食品安全監管的主要執行機構，現階段我國食品安全監管主體主要是中央和各級地方政府的食品安全監管部門，監管范圍及監管力度受到了很大限制。為此，應構建以中央和各級地方政府食品安全監管部門為主，食品生產經營企業、行業協會、媒體、消費者多方參與的食品安全多中心協同治理體系。政府作為權力機構，在食品安全法律法規和食品安全標準的制定、風險評估、安全預警及市場準入等方面應發揮主體作用;行業協會作為第三方機構，為農產品市場協會、食品業協會、消費者協會擔負起信息傳遞、信息疏通的橋梁作用，促進政府監管部門與食品生產加工企業、消費者、媒體之間的聯系和溝通;企業作為生產和經營者應嚴格遵循相關安全制度，做到信息公開化，提高企業社會責任感及自我要求，從生產環節控制風險的發生;消費者更要發揮自身的監督作用，積極配合行業協會和政府，增強維權意識和公共意識，將食品安全受益者的權益最大化[10]。

3.3? ?實施食品安全全程可追溯制度

日本自2002年選擇蔬菜、水果、大米、雞肉、牡蠣、水產加工品、果汁等7類食品進行可追溯系統試驗示范后，經過不到10年的建設，取得了良好效果，現已在整個食品行業對所有食品實行可追溯制度。我國現階段的食品安全追溯系統建設缺乏強制性的規定，沒有建立完善的食品安全追溯系統，當食品安全事故發生后，難以快速找到源頭。為此，我國應借鑒日本的成功經驗，一是從法律層面規定食品安全可追溯制度的實施路徑，使得制度具有法律依據，確保食品安全可追溯系統的建設逐步推進;二是制定全國統一的食品安全可追溯系統各類技術標準，規定不同類別食品可追溯系統的建設要求，制定不同產品生產、加工、流通和銷售等環節的操作指南，從技術和操作層面為食品安全可追溯系統的建設提供指導;三是按照強制性和自愿性相結合的原則，先易后難，分步實施，先對一些重點類別的食品進行試驗示范，然后逐步推廣，經過5-8年的建設，將食品安全全程可追溯制度普及化。

3.4? ?進一步完善食品安全風險監測和評估體系

《食品安全法》規定，我國的食品安全風險監測和評估由國務院衛生行政部門會同國務院食品安全監督管理等部門負責實施，但現有法律對如何實施食品安全監測和評估缺乏明確規定，也沒有出臺配套法規明確操作規程。為此我國應學習日本的成功經驗，建立食品安全風險評估機制、風險管理機制和風險交流機制。一是成立獨立的食品安全風險評估機構，改變目前有可能出現安全風險才進行風險評估的方式，開展經常性的食品安全風險評估;二是強化食品安全管理部門的風險管理責任，并通過建立相應的機制將風險管理責任落到實處;三是建立食品安全風險交流平臺，加強食品安全監管部門、行業協會、消費者和媒體之間的風險溝通和交流，重視公眾食品安全風險素養的培養，發揮媒體在食品安全風險監測和評估中的作用。

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