智慧城市群視角下的區域同城化建設探究

何怡勤

[摘? ? 要] 在智慧城市和區域一體化發展的雙輪驅動下，智慧城市群建設引起廣泛關注，推動公共服務智慧化供給成為智慧城市群發展的重要抓手。寧鎮揚作為國內最早提出同城化的區域之一，至今仍面臨公共服務同城化水平不足的困境。文章從智慧城市群視角出發，探討以數據共享推動公共服務智慧化供給的發展趨勢，對寧鎮揚公共服務同城化水平提升提出合理建議。

[關鍵詞] 寧鎮揚同城化;智慧城市群;數據共享;智慧公共服務供給

1? ? ? 區域同城化的提出和發展趨勢

隨著中國經濟的高速發展，信息化技術的快速普及和應用，相鄰城市間的信息傳遞和互動越來越頻繁。如何把城市間各類資源和信息有效地整合和聯動，體系化地促進相鄰城市的發展成為迫切需要探索的課題，區域同城化的概念也應運而生。同城化的核心問題是探索交通、通信等技術設施如何跨越行政邊界，并且逐步探索人口、資金、數據等生產要素，實現突破行政邊界的流通和配置，最終形成跨行政區資源共享、要素互補、公共服務供給均等的城市群或城市經濟體。

學術界多項研究針對同城化發展階段展開討論，例如，馬學廣等根據同城化實施深度將同城化發展劃分為四個階段，具體包括構想階段、探索階段、融合階段與同城階段[1];徐海賢從發展內容、深度和形式三個維度，將同城化劃分為單向依賴型的雛形期、垂直分工驅動的成長期以及走向融合發展的成熟期[2]。此類同城化發展階段研究均將區域公共服務一體化的實現認定為高階段同城化的重要特征。

在我國，繼深圳市于2005年率先提出與香港的同城戰略之后，寧鎮揚、廣佛、西咸、成德綿等城市化較為成熟的區域都相繼發布了同城化戰略。盡管同城化探索已開展十余年，但從全國范圍看，大多數地區的同城化程度仍然較低，處于上述發展階段中的探索階段或雛形期。具體表現在，大多數區域的同城化仍然停留在交通等基礎設施層面的對接，尚未開展較深層次的城市間合作，特別是在涉及公共服務均享、生態治理等民生領域尚未出現具有突破性的創新實踐。

2? ? ? 智慧城市群建設背景下公共服務供給發展趨勢

隨著國內智慧城市建設的不斷深入，單一智慧城市的數據供給和需求在解決特定問題時顯現了瓶頸，與周邊城市產生更多交互、聯系、協同，從而相互提供更多的信息和資源，也成為發展智慧城市的訴求。特別是在區域協同發展逐步向更高水平邁進的大背景下，城市間愈來愈多地開展基于信息共享的交流合作，跨行政區域的智慧城市群雛形初現。智慧城市群建設以數據采集與共享為基礎，實現應用的跨行政區融合與創新，最終在城市治理、社會民生等領域為城市群內居民提供一體化服務[3]。

公共服務供給是政府的基本職能之一，與民生密切相關。跨行政區的公共服務一體化作為同城化發展可以探索的重要模式和思路，也成為需要解決的首要問題和關鍵任務。在智慧城市群建設背景下，為了使區域內居民享受均等、高質量的公共服務，各一體化戰略區域推進公共服務智慧化供給的腳步也在加快。

吳克昌提出，在智慧公共服務供給模式下，行政區拋棄“各自為政”的公共服務供給模式，突破行政邊界和體制阻礙，基于信息共享，集中優勢資源、長短板互補、形成合力，實現公共服務與資源的跨行政區調配與供給[4]。多項研究針對基于信息共享的智慧公共服務一體化提出建議，部分同城化先行區域已落地實現。針對長三角智慧公共服務供給，朱紅云等提出長三角應建設智慧交通一體化服務平臺，支撐跨區域的智能交通支付;建設現代物流公共服務信息平臺，并實現與長三角各地電子口岸平臺的互聯互通與信息共享[5]。京津冀區域十三個城市簽署《京津冀政府服務熱線共享知識庫合作辦法》，以政府服務熱線協同為突破口，建設集政府服務、公共服務、社會服務于一體的京津冀地區信息共享系統。福莆寧同城化實踐中，已建成市民融合服務平臺， 基于平臺實現參合農民醫療救助“一站式”結算等公共服務供給。

盡管政府層面近年來大力推動數據共享開放工作，但大多數據共享仍局限于省市級委辦局之間的數據交換，且以靜態存量政務數據為主，復雜的多個城市間的動態實時數據交換仍未大規模實現。智慧城市群背景下，實現公共服務同城化的前提是實現跨城市的信息共享，進而實現公共服務智慧化調配與供給。

3? ? ? 寧鎮揚同城化水平提升的建議

作為全國最早探索協同發展的區域之一，寧鎮揚一度被認為是長三角除上海都市圈外，協同化發展基礎條件最好的區域。寧鎮揚同城化理念于2002年首次被提出，2006年上升為全省戰略，隨后多次被江蘇省、寧鎮揚三市重要文件提及。寧鎮揚同城化屬于典型的政府引導下的同城化[2]，即政府層面建立和完善溝通協調機制（如寧鎮揚黨政聯席會議），通過政府的戰略指引，結合市場化和民生的訴求，推動各要素的流通。2014年，江蘇省出臺《寧鎮揚同城化發展規劃》，文件明確“以加快重大基礎設施對接和重點跨界發展區域共建為突破口”，聚焦于公共服務一體化的同時，在交通、教育、醫療衛生等方面提出了具體規劃和措施。

寧鎮揚同城化，特別是公共服務同城化，具備先行優勢并且頂層規劃齊全。但是今年作為規劃的收官之年，實際發展遠不如預期。規劃實施過程中，三市之間的同城化舉措主要停留在交通和空間要素對接領域，并未出現深層次的合作試點，特別是公共民生服務方面的同城化發展較為滯后，導致市民對于同城化的感知和受益甚微。近年來，周邊合肥都市圈等城市群快速崛起，其高水平的有效協同對寧鎮揚區域形成巨大的壓制效應，寧鎮揚同城化面臨“虎頭蛇尾”的風險。

基于以公共服務同城化為著力點推進寧鎮揚同城化的思路，結合智慧城市群的背景和發展趨勢，針對寧鎮揚公共服務同城化筆者嘗試提出幾點建議：

（1）建立寧鎮揚信息共享交換平臺。寧鎮揚同城化建設開展多年，在軌道交通等傳統基礎設施領域開展較多合作。但在數據中心等新型基礎設施建設領域，尚未實現支撐區域信息共享的硬件基礎設施的有效集合，跨區域的信息共享交換缺乏平臺及數據服務系統支撐。寧鎮揚亟須構建跨區域公共服務云平臺，并在此基礎上融合數據治理的設計理念，搭建信息共享交換平臺。

2020年寧鎮揚黨政聯席會議于7月召開，江蘇省委常委、南京市委書記張敬華提出了當前推動寧鎮揚同城化加速落地的“五件大事”，其中包括“以一體化大數據中心為新載體，推動三市數據交換共享和開發利用，提升公共服務共建共享水平”。三市擬定《寧鎮揚信用城市聯盟合作機制框架協議》，推動信用信息的跨市共享。寧鎮揚以打造一體化大數據中心為切入點，推動三市數據交換與共享，夯實寧鎮揚共建、共治、共享的大數據基礎。同時，以應用場景需求驅動數據的創新開發利用，提升醫療、教育、社保等各領域的公共服務同城化水平。

（2）探索跨行政區居民身份認證。中國特有的戶籍制度，促進了城市間良性競爭與自主創新，但同時城市間要素的流通難以跨越行政壁壘，因為戶籍的存在，不同行政區的居民享受的公共服務水平存在差異。寧鎮揚三市的居民享受等量、等質公共服務的前提是要打破戶籍壁壘。目前寧鎮揚三市都基于市民卡，為本市市民提供包括社保、公共交通、金融等線上線下多項政務、便民服務。此外，寧鎮揚三市經濟、城鎮化發展水平較高，居民數字素養基礎較好，具備探索建立跨行政區市民數字身份信息系統的良好基礎。寧鎮揚可考慮融合區塊鏈技術，利用其安全、可溯源、不可篡改、不可抵賴的技術特點，基于三市市民卡的信息共享，將指紋、人臉等生物特征信息納入身份信息采集范疇，為三市市民辦理具備醫保、養老、失業保險、公積金等民生服務功能的“寧鎮揚數字市民卡”。同時，整合三市手機便民APP（如：我的南京、揚州發布等），依托“寧鎮揚數字市民卡”實現區域民生資源服務的均等共享。

（3）大數據助力公共服務智慧化供給。近年來，各地12345政府服務熱線來電受理量大幅增加，受理范圍逐年擴大，12345熱線已成為市民各類需求的重要來源渠道。寧鎮揚區域可以借鑒京津冀政府服務熱線協同的先進經驗，打通南京、鎮江、揚州三市12345政府服務熱線，制定并完善三市間市民來電訴求轉接、信息共享、應急信息協調聯動處理等工作機制，共建寧鎮揚政府服務熱線共享知識庫。此外，可以利用大數據技術，實時收集、處理與加工三市聯動的12345政府服務熱線帶來的大量民生訴求，為區域公共服務智慧化供給提供數據支撐，推動政府服務熱線在寧鎮揚公共服務同城化發展中發揮更大作用。

（4）優化升級公共服務同城化應用。近年來，寧鎮揚同城化在公共服務領域做出了一些惠及民生的成效，例如，實現寧鎮揚公交“一卡通”、寧鎮揚統一預約掛號服務平臺、醫保異地結算等公共服務共享。然而，由于三市之間數據開放、信息共享水平不足，公共服務同城化舉措需要進一步完善。以寧鎮揚公交“一卡通”為例，三市可以合作開發公共交通共享服務平臺，一方面可以支撐現有寧鎮揚交通卡的異地充值、掛失、補辦;另一方面，可提供跨市的定制公交服務。諸如此類的公共服務同城化舉措將隨著寧鎮揚數據共享程度的進一步提升而得到深化。

主要參考文獻

[1]馬學廣，竇鵬.中國城市群同城化發展進程及其比較研究[J].區域經濟評論，2018（5）：105-115.

[2]徐海賢.同城化的階段特征、形式與趨勢探析[J].規劃師，2017（z2）：129-133.

[3]許愛萍.京津冀智慧城市群建設：探求城市群高質量發展路徑[J].開發研究，2018（5）：122-127.

[4]吳克昌，楊修文.公共服務智慧化供給： 創新要素與模式構建[J].湘潭大學學報：哲學社會科學版，2014（38）：89-94.

[5]朱紅云，孫克強，范瑋，等.長三角一體化與智慧城市群研究[J].金陵科技學院學報：社會科學版，2016（30）：36-40.