日本農(nóng)政改革的破局之路

賀平

【關鍵詞】農(nóng)政改革 進攻型農(nóng)業(yè) 六次產(chǎn)業(yè)化 安倍政府

農(nóng)村土地改革是戰(zhàn)后初期日本經(jīng)濟社會改革的重要支柱之一，農(nóng)政改革是牽動日本社會神經(jīng)的重大議題。在此后的幾十年間，日本農(nóng)政改革與各方利益緊密牽連，導致其進退維谷、前后失據(jù)，始終難以大刀闊斧急速推進。但值得關注的是，在安倍晉三第二次擔任日本首相后執(zhí)政的七年零八個月時間中，面對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展的進程中的少子老齡化加劇、農(nóng)業(yè)勞動力流失、耕地非農(nóng)化等問題，日本的農(nóng)政改革取得了相對顯著的階段性進展。因此，日本農(nóng)政改革的實踐極具討論價值和借鑒意義。

近年來，日本農(nóng)政改革的焦點與目標

當前，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最大問題在于從業(yè)者年齡結構老化、勞動力匱乏，導致活力低下、后繼無人。根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)，日本的農(nóng)業(yè)人口從2010 年的650.3 萬人驟降至2019 年的398.4 萬人，同期農(nóng)業(yè)人口占總人口的比例從5.1% 降至3.2%，這表明農(nóng)業(yè)從業(yè)者的萎縮尤甚于全國人口的下降。與此同時，農(nóng)業(yè)人口中高齡者（65 歲以上）的比例卻從34.3% 進一步提高到45.2%。農(nóng)村地區(qū)的這一人口結構變化間接導致離農(nóng)人口增加、農(nóng)地棄耕持續(xù)等現(xiàn)象。從1980 年到2010年，日本全國的耕地棄耕面積達到40 萬公頃，大體接近滋賀縣的面積。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省于2020 年10 月30 日公布的最新數(shù)據(jù)，日本現(xiàn)有耕地面積437.2 萬公頃，由于棄耕和轉為宅基地等原因，比前一年減少0.6%，這一下降趨勢在近年來大體穩(wěn)定。

在上述大背景下，近年來日本的農(nóng)政改革在延續(xù)前幾屆政府施政方針的基礎上，主要集中于三個焦點：提高農(nóng)地集約化、保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入、加強農(nóng)業(yè)規(guī)制。首先，長期困擾日本農(nóng)業(yè)的一個突出問題在于農(nóng)地過于分散和零碎。平均耕地面積在2 公頃以下的農(nóng)戶占日本農(nóng)戶總數(shù)的80%，即便是與不少歐洲國家相比，這一比例也過大。例如，葡萄牙和意大利的耕地面積和農(nóng)戶總數(shù)與日本相仿，但上述比例分別僅為50% 和51%。這種小規(guī)模經(jīng)營的弊端在人口結構持續(xù)惡化后被進一步放大。為此，在安倍政府時期，提高農(nóng)地集約化水平的主要措施在于設立和調(diào)整農(nóng)地管理中間機構，加強對農(nóng)地棄耕的管理，由這些機構承借閑散和棄耕農(nóng)地，轉而通過法人經(jīng)營、大規(guī)模家族經(jīng)營、村落經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等方式，提高農(nóng)地利用效率。其次，在保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入方面的措施主要包括廢除原先對食用大米生產(chǎn)者的補貼，提高對飼料用大米生產(chǎn)者的補貼，并強化農(nóng)業(yè)的多重功能，設立日本版的所得補償?shù)闹苯又Ц丁Ｗ詈螅r(nóng)業(yè)規(guī)制方面的進展涉及農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人、農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的一體化改革，主要表現(xiàn)為改變農(nóng)業(yè)委員會委員的選舉辦法、提高非農(nóng)從業(yè)者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的出資比例，而最引人注目的莫過于對農(nóng)協(xié)的革命性變革。

從上述三個焦點可以看出，日本農(nóng)政改革的基本目標可以概括為“固本培元”和“吐故納新”。所謂“固本培元”，主要是指在盡可能維持農(nóng)地面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的同時，減少對小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的保護，積極培育大規(guī)模專業(yè)農(nóng)戶，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營;同時革新傳統(tǒng)的生產(chǎn)調(diào)整、關稅保護措施，減少已經(jīng)固化的優(yōu)惠政策依賴。這些做法在短時間內(nèi)固然難以避免農(nóng)業(yè)保護主義勢力的反彈及其政治支持度的下降，但從動態(tài)調(diào)整的實際效果來看，日本政府在農(nóng)政改革與選舉支持之間基本找到了新的平衡點。所謂“吐故納新”，主要表現(xiàn)為“以攻為守”，在基本維持對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)戶必要保護的同時，通過力推“進攻型農(nóng)業(yè)政策”，一改長期以來消極防守、小步退讓的形象，以更加主動、進取的姿態(tài)看清農(nóng)業(yè)發(fā)展的大勢，實現(xiàn)內(nèi)外有機互動。

“以攻為守”、另辟蹊徑是日本農(nóng)政改革的主要策略

日本農(nóng)政改革的必要性和緊迫性眾人皆知，但遲遲未有突破性進展，說明既有的策略和方式難以打破攻守平衡。因此，對于日本政府而言，必須另辟蹊徑、推陳出新，在維持農(nóng)村地區(qū)政黨基盤和政權穩(wěn)定的前提下，積極順應乃至主動引導農(nóng)業(yè)結構的變化，展現(xiàn)擴大市場開放的政治決心和政策魄力，增強農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

“以攻為守”是這一策略的主要特征。2003 年以后，日本政府不斷加大促進農(nóng)產(chǎn)品出口的政策力度，“防御型農(nóng)業(yè)”日益向“進攻型農(nóng)業(yè)”轉變。2013 年1 月，日本政府成立了“進攻型農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進本部”，同年5 月又成立了跨部門的“農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)和地方活力創(chuàng)造本部”。自2017 年8 月起，日本開始實施“農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法”。安倍政府提出的目標是，到2025 年將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量從2013 年的5000 萬噸提升至5400 萬噸，農(nóng)戶總收入增長21%。“進攻型農(nóng)業(yè)”的“進攻”更多地指向國際市場和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)落后的一面，意在強調(diào)與一味“防守”的農(nóng)業(yè)保護主義政策分道揚鑣。根據(jù)日本政府的宣介，所謂“進攻型農(nóng)業(yè)政策”主要包括四個支柱：強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)場;構筑聯(lián)系供應和需求之間的價值鏈;擴大農(nóng)產(chǎn)品的需求面;充分發(fā)揮農(nóng)村、山村、漁村的多重功能。這四個支柱突出表現(xiàn)在對內(nèi)和對外兩個層面。

首先，在對內(nèi)方面，日本政府積極推動“六次產(chǎn)業(yè)化”。所謂“六次產(chǎn)業(yè)化”就是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（第一產(chǎn)業(yè)）與食品加工（第二產(chǎn)業(yè)）和流通銷售（第三產(chǎn)業(yè)）融為一體，充分挖掘和靈活利用傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的新附加值。為此，日本政府還與民間資本共同出資設立了投資公司“農(nóng)林漁業(yè)增長產(chǎn)業(yè)化支援機構株式會社”（A-FIVE），給予創(chuàng)業(yè)和項目資金支持，并提出到2020 年“六次產(chǎn)業(yè)化”的市場規(guī)模要達到10 萬億日元。“六次產(chǎn)業(yè)化”的概念與農(nóng)業(yè)的多重功能息息相關。除了提供農(nóng)產(chǎn)品、保證糧食安全供應等作用之外，農(nóng)業(yè)還具有環(huán)境保護、國土開發(fā)、景觀塑造、延續(xù)飲食傳統(tǒng)、維護社區(qū)活力等側面，而后者在農(nóng)業(yè)人口規(guī)模減少、老齡化加劇的背景下顯然具有更加突出的意義，也有助于農(nóng)業(yè)轉型和多種經(jīng)營。部分農(nóng)戶得以放棄基礎糧食作物的種植，專注于與旅游觀光相結合的精細農(nóng)業(yè)，既達到了增加收入的目的，也實現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)”，有助于緩解“過疏化”的困境。

其次，在對外方面，日本政府著力擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，在追求總量增加的同時，強調(diào)提升品質(zhì)、強化品牌意識、培育美譽度。日本政府提出，2020 年要將農(nóng)林水產(chǎn)品和食品的出口額提高到一萬億日元，其中，排名前三位的加工食品、水產(chǎn)品、大米及大米加工品分別實現(xiàn)5000 億、3500 億、600 億日元的出口規(guī)模。2019 年，日本農(nóng)林水產(chǎn)品的出口達到9121 億日元，盡管離這一目標仍稍有距離，但考慮到2011、2012 年時仍在4500 億日元左右徘徊，其上升趨勢和政策效果不可謂不顯著。

“和食文化”和“和食產(chǎn)業(yè)”的全球推廣是實現(xiàn)這一目標的重要抓手，其中包括推進日本食材（made fromJapan）在世界料理中的靈活應用、注重日本飲食文化和飲食產(chǎn)業(yè)（made by Japan）的海外拓展、擴大日本農(nóng)林水產(chǎn)品和食品（made in Japan）的出口等。為此，日本政府利用各種場合積極宣介本國的農(nóng)產(chǎn)品。2013年，聯(lián)合國教科文組織將“和食”納入世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄。2014 年時任美國總統(tǒng)奧巴馬訪日期間，時任日本首相安倍晉三陪同其在銀座高級壽司店“數(shù)寄屋橋次郎”大快朵頤的形象頗具宣傳效果。2015 年的米蘭世博會上，“和食”不僅是日本館的主打活動，甚至成為其設計標識。隨著“和食文化”在世界各國的傳播，清酒、醬油、味噌等日本特色產(chǎn)品的出口都出現(xiàn)了突飛猛進的增長。例如，2019 年日本的清酒出口達到234 億日元，比前一年增長5.3%，連續(xù)10 年更新了歷史最高水平，醬油、味噌也連續(xù)6 年和7 年刷新了歷史出口記錄。

這些積極進取的姿態(tài)，顯然比一味地抵御外來產(chǎn)品更為主動，也更易取得利益攸關方乃至全體國民的認同。例如，與其他主要農(nóng)業(yè)大國相比，日本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中大米和蔬菜占的比例較高。這一度被視為日本農(nóng)業(yè)的一個異常狀態(tài)，但若變通思路，又恰恰可以成為與“和食產(chǎn)業(yè)”相結合、提供高品質(zhì)食材、服務特定目標客戶的重要基礎。在前述對“年輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的問卷中，盡管有48.7% 的受訪者認為“應在國內(nèi)維持國產(chǎn)的比例”，也有35.1% 的受訪者認為“除了國內(nèi)，還應將目光投向海外”，肉牛、果蔬、稻米等領域的生產(chǎn)者對此尤其積極。而相比單一農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)法人的外向態(tài)度更為突出，其對海外市場的重視程度甚至超過國內(nèi)市場。此外，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術的發(fā)展，全球新興消費熱潮的興起，全球化物流網(wǎng)絡的更新，這些因素也都有利于日本農(nóng)業(yè)與時俱進、突破原有的窠臼。

政權穩(wěn)定性和強勢政府是日本農(nóng)政改革的政治基礎

強勢政權和“官邸主導型”決策體系使日本政府既有政策資源能夠安撫、補償包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的受損利益團體，也有更大的回旋空間漠視其不滿之聲，甚至在必要時予以壓制。2020 年9 月，安倍晉三突然宣布因身體原因辭職后，不少農(nóng)業(yè)利益集團彈冠相慶、拍手稱快，亦從一個側面揭示出背后的權力博弈。

長期以來，農(nóng)業(yè)領域是省廳官僚主導和特殊利益集團政治的代表。在具有日本特色的“族議員”的概念中，“農(nóng)林產(chǎn)品族”首當其沖，最為引人注目。因此，農(nóng)政改革的推進必須弱化原有的利益鏈條，稀釋傳統(tǒng)的權力交織。這一進程并非完全自安倍政府方才開始。1994 年選舉制度改革之前，在單一非讓渡投票制的制度設計下，在一個農(nóng)村選區(qū)，同一黨（特別是自民黨）黨內(nèi)不同候選人為了爭奪選票，不得不竭力承諾并事后兌現(xiàn)對特定選民群體的直接利益。選舉制度改革后，這一“政治分肥”的現(xiàn)象有所緩解，每個候選人面對的選民基礎更為多元、利益訴求相對泛化，通過價格補貼和賠償機制取悅一小部分非競爭性農(nóng)戶的必要性大大降低。這是日本農(nóng)政改革得以推進的重要制度性原因。在此基礎上，具體而言，安倍政府強力推行農(nóng)政改革重要表現(xiàn)在以下三個方面。

首先，在“官邸主導型”決策體系下，減少特定省廳和議員團體的議事掣肘。傳統(tǒng)上，除了利益集團的作用之外，日本的自由貿(mào)易政策往往受到不同省廳之間“部門主義”或“勢力范圍之爭”的干擾。外務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等省廳出于各自部門利益的考慮，對于簽署自由貿(mào)易協(xié)定的對象和條件往往意見不盡相同。在安倍晉三長期執(zhí)政過程中，首相及其核心團隊的作用日益提升。“安倍經(jīng)濟學”包括大膽的金融政策、靈活的財政政策、促進民間投資的增長戰(zhàn)略“三支箭”。其中，“第三支箭”的要害在于全面的結構性改革，而農(nóng)業(yè)領域的規(guī)制撤廢和市場開放是其中的重要支柱，也是打破既得利益的“巖盤規(guī)制”的集中表現(xiàn)。

盡管北海道、巖手、新潟等農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的地方利益仍得到了一定的照顧，但無論是從歷史縱向還是從不同政策權衡的橫向比較來看，農(nóng)林水產(chǎn)特殊利益集團左右日本經(jīng)濟外交的能量已出現(xiàn)明顯的萎縮。國內(nèi)政治權力版圖的變遷，在談判桌上得到鮮明的反映。例如，根據(jù)日本官方測算，“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）生效后，在33 種主要農(nóng)林水產(chǎn)品上，日本的生產(chǎn)量將減少1300億日元—2100 億日元。在美國退出之后，TPP 轉變?yōu)椤叭媾c進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP），在此過程中，不少國家提出異議，立場有所后退，最終擱置了22項條款。盡管如此，日本并未趁機將一度被視為“圣域”的農(nóng)產(chǎn)品重新納入例外清單。在日歐EPA、日英EPA等其他重大的自由貿(mào)易談判中，奶酪等特定農(nóng)產(chǎn)品雖然也一度成為談判爭執(zhí)的對象和媒體報道的焦點，但從結果來看并未對談判造成本質(zhì)影響。

其次，通過對農(nóng)協(xié)的激進改革，深刻改變原有盤根錯節(jié)、根深蒂固的利益輸送和權力交換機制。作為農(nóng)協(xié)的綜合指導機構，日本“全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組織中央會”（JA全中）成立于1954 年，要將其徹底革新需要承擔極大的政治風險。2013 年11 月22 日，由安倍晉三擔任議長的“產(chǎn)業(yè)競爭力會議”提出了《關于農(nóng)業(yè)基本政策根本改革》的提案。同年11 月26 日，農(nóng)林水產(chǎn)省公布了《為了“進攻性農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)政改革方向》。在此基礎上，2014 年5 月，規(guī)制改革推進會議發(fā)表了《關于農(nóng)業(yè)改革的意見》，其中的要害便直指“JA 全中”。2015 年2 月，日本政府提出廢止“JA 全中”對地方農(nóng)協(xié)經(jīng)營狀態(tài)等的監(jiān)察權和指導權，將其由特別認可法人改組為一般社團法人。

曾幾何時，在自民黨的“農(nóng)林水產(chǎn)族議員”、農(nóng)林水產(chǎn)省的官僚、以“JA 全中”為代表的農(nóng)業(yè)特殊利益集團之間形成了牢固的“鐵三角”。三者之間的“忠誠和聯(lián)系”維系了這一關系，促成源源不斷的農(nóng)業(yè)保護和相互支持。“JA 全中”的改革盡管尚未完全打破這一“鐵三角”關系，但無疑侵蝕了這些“忠誠和聯(lián)系”，使三者在諸多問題上難以達成共識。因此，盡管對于日本農(nóng)政改革的效果因議題領域而異，但對“JA 全中”的改革普遍被認為是最為重要的成果。反過來說，現(xiàn)有的改革雖然不乏重要的象征意義，但只是萬里長征的第一步。也正是在這個意義上，農(nóng)政領域的改革不是某一領導人或某一屆政府能夠驟然完成的事業(yè)，需要長期的戰(zhàn)略決斷、政治智慧和政策技巧。

最后，日本政府通過設立“國家戰(zhàn)略特區(qū)”，積極推進農(nóng)政改革的先行先試。2013 年，在日本政府發(fā)布的《日本復興戰(zhàn)略》中，將設立“國家戰(zhàn)略特區(qū)”作為規(guī)制改革的突破口和試驗田。截至2020 年9 月，已設立東京圈、關西圈、新澙市、養(yǎng)父市、福岡市北九州市、沖繩縣、仙北市、仙臺市、愛知縣、廣島縣今治市等10個區(qū)域，涉及367 項事業(yè)。各個特區(qū)各有側重，不少特區(qū)的重點改革領域都與農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)相關，如新澙市（大規(guī)模農(nóng)業(yè)改革試點）、養(yǎng)父市（山地農(nóng)業(yè)改革試點）以及愛知縣、仙北市等。其中，以新澙市最為突出，涉及設立特定農(nóng)業(yè)法人、實施農(nóng)業(yè)信用保證制度、在農(nóng)業(yè)領域接收外國人、開設農(nóng)家餐廳、建立特區(qū)民宿等諸多措施。從實踐來看，“國家戰(zhàn)略特區(qū)”在農(nóng)業(yè)領域的諸多規(guī)制改革措施不僅推動了新潟市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也削弱了地方農(nóng)協(xié)的政治影響力。隨著農(nóng)協(xié)集票能力和內(nèi)部凝聚力的下降，農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)改革和TPP 等外來競爭的認知也出現(xiàn)了明顯的改變，地方政府與中央政府在農(nóng)政改革重點、農(nóng)業(yè)保護力度、農(nóng)業(yè)競爭力培育方式等議題上的政策分歧和利益紛爭相對縮小。這一積極影響正逐漸由點到面，拓展和滲透到其他地區(qū)和規(guī)制領域。例如，截至2019 年，不少試點措施已從單一戰(zhàn)略特區(qū)推廣到日本全國，如放寬設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的要求、允許在農(nóng)地內(nèi)設立農(nóng)家餐廳等。

日本農(nóng)政改革牽一發(fā)動全身，絕非一朝一夕之功。農(nóng)政改革這一在日本長期逡巡不前的領域之所以出現(xiàn)明顯進展，首先離不開農(nóng)村人口變化的結構性因素。少子老齡化問題的剛性制約使日本的農(nóng)政改革到了壯士斷腕、破釜沉舟的決策關頭。而完成日本憲政史上最長執(zhí)政記錄的安倍政府則充分利用了強勢政府的政治資源，表現(xiàn)出相當?shù)倪M取姿態(tài)。即便如此，“進攻型農(nóng)業(yè)政策”等迂回策略仍是日本政府有效減少政策阻力、最大限度凝聚利益共識的必由之舉，客觀上也取得了值得肯定的階段性成效。在農(nóng)業(yè)結構轉型中，如何順勢而為、應勢而變、蓄勢而發(fā)，日本的實踐經(jīng)驗可謂鮮活的鏡鑒。