國土空間規劃助力空間治理能力提升途徑

摘要：國土空間治理需要以法律約束為基礎，進行統籌規劃宏觀調控。針對各地區地域資源和風土人情的差異，還應不斷地改良國土空間規劃體制和技術，以滿足環境發展和經濟發展的多方需求。在國土空間規劃的過程中，常常會面臨來自行政權力和市場的矛盾沖突，二者應采取資源共享和合作共贏的措施，解決矛盾沖突問題，促進監管制度的融合。遵循宏觀調控和因地制宜的原則，最終在經濟體系和規劃方案上達成共識，合理規劃國土空間各項目工程建設區域。

關鍵詞：國土空間規劃? 空間治理能力? 能力提升途徑? 資源配置

Abstract： The governance of land and space requires overall planning and macro-control on the basis of legal constraints. In view of the differences of regional resources and local customs in various regions， we should constantly improve the land spatial planning system and technology to meet the needs of environmental development and economic development. In the process of land and space planning， we often face contradictions and conflicts from administrative power and market. They should take measures of resource sharing and win-win cooperation to solve contradictions and conflicts and promote the integration of regulatory systems. Follow the principles of macro-control and adjusting measures to local conditions， finally reach a consensus on the economic system and planning scheme， and reasonably plan the construction areas of land and space projects.

Key Words： Land and space planning; Spatial governance capacity; Capacity improvement methods; Resource allocation

國土空間規劃的整體布局，有利于優化各地區資源配置、平衡各地區市場經濟、重建和修復生態空間環境等，是整體空間治理能力得以提升的重要途徑。需要以協調政府和市場之間合作共贏的關系、協調體制和技術的關系、遵循宏觀調控因地制宜的原則等為前提，突破國土空間規劃的重重阻礙。并以維護生態環境為基礎出發點，促進城鄉結合發展和市場經濟穩定，最終實現資源共享和提高居民整體生活水平的目標。

1 國土空間規劃助力空間治理能力提升的前提

1.1協調政府和市場之間合作共贏的關系

國土空間規劃必須以政府政策為基礎前提，將政府宏觀調控的各項法律法規落實到實際市場各項目環節。傳統的政府政策以控制型模式和命令型模式為主，不利于市場的招商引資和合作共贏，國土空間規劃效果不理想。現代化的政府政策以調控型模式和契約型模式為主，更加有利于激發市場的潛力，符合現代化市場內部的發展和競爭需求。自多元化合作共贏市場經濟模式發展以來，市場競爭日益激烈，受內部經營理念、外部資源競爭壓力、經濟危機等影響較大。市場經濟利益沖突較為明顯，還需要政府的大力扶持，才能實現國土空間規劃的市場經濟盈利目標[1]。

受地理資源環境、市場經濟水平等因素影響，各地區政府政策有所不同。因此要充分協調政府和市場之間的關系，明確政府宏觀調控指導意見，以契約的形式和政府簽訂施工合同，落實各工程項目和權利，方可將國土空間規劃方案交由市場建設施工。市場以國土空間規劃的宏觀調控為標準，通過競標、招商引資等措施，落實施工單位，以靈活的形式完成國土空間規劃的建設施工，進而協調不同地區的市場經濟利益主體。

1.2協調體制和技術的關系

國土空間規劃不同于實體建設，需要以體制政策約束為前提，進行建設方案設計。體制層面和技術層面的緊張關系，使國土空間規劃的市場沖突矛盾不斷。例如：各地區、各部門等相關政府和施工單位，在體制和技術層面上思想不統一，經濟利益沖突較為明顯，致使國土空間規劃受阻。國有土地在使用權限、規劃年限等方面通常具有硬性要求，制約了市場經濟的利益，因此要因地制宜創新發展空間治理技術，以盡快適應體制政策。例如：加強網絡技術建設，建立地理數據信息管理系統，進而優化空間規劃體系，協調來自不同管理政策和制度的矛盾沖突[2]。

1.3遵循宏觀調控因地制宜的原則

國土空間規劃具有一定的靈活性，各地區由于地理位置和實際情況的不同，無法實現按部就班的統一標準。首先為了有效地提高空間治理效果，通常會遵循宏觀調控因地制宜的原則，統籌規劃分區管理模式，進而構建健全的國土空間規劃。其次從基層的行政單位入手，詳細了解地區經濟和地貌情況，充分結合風土人情完成當地的國土空間規劃。最后以滿足社會需求、解決社會矛盾為出發點，靈活調整政府政策，因地制宜改良國土空間規劃宏觀調控手段，促進各項目工程建設市場經濟的復蘇和發展。

2.國土空間規劃助力空間治理能力提升的途徑

2.1合理劃定空間治理內容

空間治理的內容主要包括：空間規模、開發邊界、開發強度、保護性空間等。合理規劃空間治理內容，有利于提高國土空間規劃的效果和嚴謹性。例如：遵循綠色環保生態理念，規劃農田、自然風景區域、水資源等自然保護區域的生態工程建設，科學規劃各項目工程的空間布局;充分分析各地區的市場經濟、環境資源、生態環境承載力等方面的情況，規劃開發邊界范圍、適配人口規模、產業構建、生態園林景觀等空間內容，完善各地區配套設施，進而構建能夠滿足生活和發展需求的空間布局。

根據各地區地理環境的不同，生態區域規劃的功能也有所不同。為了平衡多元化的生態結構，重建和保護生態系統環境，國土空間整體規劃時充分考量了生態環境因素，以可持續發展的生態環境作為核心發展戰略目標。例如：國土空間規劃各項目工程，大力發展綠色環保技術，有效降低環境污染問題發生的概率，將基礎配套設施以綠色環保的理念全面覆蓋，進而在維系生態環境服務功能的同時，實現了國土空間規劃建設的可持續發展[3]。

2.2明確各類規劃職責

為了促進市場經濟發展，早些年制定了部分相關政策，以促進資源豐富的地區優先發展市場經濟。近年來由于市場經濟發展日益完善，環境污染問題日益突出，各地區紛紛改革市場經濟發展模式，將經濟促發展的模式改良為保護生態環境可持續發展的模式。國土空間規劃作為空間治理能力提升的有效途徑，致力于解決城鄉資源分布不均、城鄉人口密集不均、城鄉空間格局相差迥異、城鄉生態環境重建和發展不規范等問題。各地區相關部門應充分利用崗位職責和權利，做好政策和市場的宏觀調控，建立嚴格的各環節審核機制，以精細化的監督管理模式，監管國土空間規劃流程，進而保障后期建設工程各項目施工的質量和效率。

各類規劃職責的有序開展，離不開相關法律法規的管理和約束，為實現有法可依、有法可循的監管目標，還應以相關法律法規為基礎建設前提，完善各崗位規劃職責。首先，以整體宏觀調控的法律法規為準則，落實國土空間規劃整體的法律地位和布局，明確規定各類規劃崗位負責人應負的法律責任。其次，各地方政府應因地制宜，完善宏觀調控法律法規管理制度，制定符合當地民情民生的空間規范法律體系。最后，嚴格行使監管權，將法律法規貫穿到工程建設、項目運營、監督管理等國土空間規劃建設全程，營造崗位職責清晰、職能明確、責任人秉公執法的良好監管風氣[4]。

2.3利用網絡技術建立地理信息平臺

充分利用互聯網在數據信息管理上的優勢，建立地理信息平臺服務系統，以實現各地區地理信息的資源共享。以地理信息平臺完善的數據信息庫資源為基礎，調控各項目管理系統的基礎空間治理數據信息，提升統籌規劃空間治理的能力。實現全面分析各地區國土資源、因地制宜平衡政策和市場關系、精細化管理各地區國土空間規劃布局等目標。例如：根據北方和南方地理環境資源的不同，構建南水北調工程，以實現國土空間規劃統籌規劃、資源共享的目標。

2.4確定生態功能區

國土資源幅員遼闊、地貌千奇百異，本身空間治理就頗具難度，再加之各地方政府的行政權力和市場價值觀本身就存在矛盾沖突，更加劇了國土空間整體規劃的難度。特別是環境污染問題使生態功能區域規劃尤為困難，由于生態功能區的建設必然會損害市場經濟的利益，因此平衡政策和市場經濟，促進二者協調發展成了關鍵性因素。例如：退耕還林、修建生態風景園林、城市綠化、關閉環境污染嚴重的工業園區等一系列措施，都是為了重建和修復生態環境。因此，確定生態功能區的興建需要各行各業的配合，以生態功能區為基礎空間布局核心，進而實踐后續的各項目國土空間規劃布局。

3.國土空間規劃助力空間治理能力提升途徑的未來發展趨勢

科技發展的日新月異為空間治理能力水平的提升，提供了技術、方法、數據等方面的支持，未來智慧國土空間規劃必將是常態化的發展趨勢，建立起可感知的數據驅動、能學習到深度學習的支撐、善治理到協同規劃的導向、自適應到情景模擬的智慧國土空間規劃，全面助力空間治理能力的提升。

3.1數據驅動提升途徑

運用大數據技術、信息技術等實時采集城市公共服務、居民工作生活、社會經濟發展等方面數據信息，使國土空間規劃的空間治理能力水平得到了顯著提高，從單一的物理空間轉變為以人為本的生態規劃，人性化空間治理能力得以凸顯。借助云計算、GIS等技術整合國土空間資源，動態仿真和可視化表達國土空間規劃，可有效驅動規劃方法和模型的創新開發，智能挖掘模型個體行為決策規則，使模型真實、全面、精準反映動態化人地交互關系，有效提升空間治理能力的精準性和真實性，解決各類治理漏洞和矛盾沖突[5-6]。

3.2深度學習提升途徑

深度學習算法可大規模提取多源異構數據，能夠靈活應對各種復雜的非線性關聯特征，將規劃分析、預測模型、深度學習緊密結合，構成了健全的國體規劃學習體系，使空間治理能力中的學習能力水平得到顯著提升。例如：珠江三角洲的城鄉一體化建設涉及的建設、生態、農業等用地種類空間結構復雜，以往空間治理能力較為落后，很難進行精準的空間識別和提取，以Google Net（Inception V3）作為深度學習工具，以遙感影像選出精度最高的網絡模型，進而確定各用地空間的類型，實現對空間規劃要素的精準提取，顯著提升空間治理能力的智能化學習水平。

3.3協同規劃提升途徑

協同規劃主要包括土地利用、城市總體、社會經濟發展、產業布局、環境保護等方面規劃內容，使各類規劃相融合統籌發展，有效提升了空間治理能力的全面性和規范性。協同規劃平臺使規劃信息服務環境更加完整，具有數據智能化處理、空間資源整合、空間開發利用分析和編制、各項目協同在線審批和監管等個性化功能，不但空間治理能力水平顯著提升，也強化了各業務部門的協同聯動。通過資源共享、信息管理系統等空間治理措施，實現了空間治理的統籌規劃和宏觀調控，在線審批和監督管理效果方便快捷，各部門或者環節銜接更加順暢，可實現每一個規劃環節的精細化管理。科學的國土空間規劃離不開智能預測和動態化監管，智能規劃實現了對復雜人地關系演變的模擬呈現，將全局演變與局部行為有機結合，使國土空間開發在空間規劃的基礎上順利開展。

4? 結語

以城市率先發展為代表的市場經濟，配套設施和空間規劃基本完善，但是由于部分城市存在工業污染嚴重的現象，因此還應從保護生態環境開始，整改城市空間規劃布局，確定生態功能區。針對國土資源分布不均勻、資源浪費等現象，還需要提升空間治理能力，以科學合理的國土空間規劃方案，落實各類規劃職責和空間布局。同時充分結合網絡技術，建立地理信息平臺，以平衡各地區行政單位和市場之間的矛盾沖突。

參考文獻

[1]賈克敬.國土空間規劃助力空間治理能力提升[J].小城鎮建設，2019，37（11）：1.

[2]李清麗.國土空間規劃助力空間治理能力提升探究[J].商品與質量，2019（43）：99.

[3]譚迎輝，呂迪.協同治理視角下國土空間規劃實施機制構建研究[J].上海城市規劃，2019（4）：63-69.

[4]焦歡.協同治理視角下國土空間規劃實施機制構建[J].區域治理，2020（5）：61-63.

[5]俞舒健.面向國土空間規劃“一張圖”的城市設計制度化運作研究[D].泉州：華僑大學，2020.

[6]張萌.縣級國土空間規劃實施評估實證與評估體系構建研究[D].杭州：浙江大學，2020.

作者簡介：肖純（1988—），女，本科，測繪工程師，研究方向為測繪工程工作。

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