政策著力點在哪里

文／劉滿平

實現“碳中和”目標，需要技術的進步，更需要政策扶持和體制機制保障。

考慮到我國長期以來所形成的粗放型經濟發展模式以及傳統的消費理念、生活方式等，在未來一段時間內依舊存在不小的慣性。再加上“碳中和”目標任務重、時間緊、壓力大，按照之前按部就班地推進碳減排是遠遠不夠的。因此，未來需要統一認識，以更大的決心與毅力，采取更強有力的措施推動“碳中和”目標的實現。

加強頂層設計

堅持系統思維，打破各種壁壘和藩籬

“碳中和”目標的提出，將對我國的經濟、能源、技術、政策體系帶來深刻地影響與挑戰，也說明實現“碳中和”是一個巨大的系統性工程。實現“碳中和”目標，不僅需要思想觀念的轉變、技術的進步、商業模式的創新、政策扶持和體制機制保障，而且需要堅持系統思維，打破各種壁壘和藩籬。

一是打破能源企業、種類之間的壁壘。在傳統能源體系下，煤電油氣核等各類能源相互割裂、各自為戰，能源體系整體布局還停留在單一、少數能源種類上，造成能源綜合效率低下。我國的能源資源稟賦和國情現狀，決定了我國未來不可能發展單一的能源，需要進行多能互補，實現各類能源融合發展，提高全社會能源整體的利用效率。

二是打破能源與其他行業之間的壁壘。能源行業雖然CO2排放量最多的行業，但建筑業、工業、交通等排放量也不少。所以，實現“碳中和”不是能源一個行業部門的事，而是包含其他眾多行業在內的事；不僅是行業生產領域的事，而且是行業消費領域的事。

三是打破中央與地方、不同地區、不同部門之間的壁壘。實現“碳中和”，需立足全局，統一謀劃，統籌處理好局部與全局的利益關系，突破區域壁壘，形成“全國一盤棋”，讓要素、資源在更大范圍內自由流動，發揮市場的主體作用。

四是打破不同主體之間的壁壘。“碳中和”涉及政府、企業、個人等眾多不同主體。每個主體在其中，具有至關重要而又各有側重的作用。“碳中和”目標的實現，離不開不同主體的相互配合與協同、社會的良性互動，需要全民族的共識和全社會的行動，任何主體都不能缺席。

五是打破不同碳減排政策、行動方案之間的壁壘。按照中央決策部署，目前各地區、部門、行業企業等正在積極制定更為細化的“碳達峰”、“碳中和”時間表，繪制更詳盡的路線圖，出臺諸多促進低碳化發展的政策。這些政策、方案在設計上必須嚴格遵循系統性原則，有效把握自然界碳循環過程和規律，依據不同節點的排碳固碳特征開展項目設計。既不能違反碳循環規律，又要考慮不同節能減排項目之間的關聯關系，立足碳循環的全過程實施“碳達峰”和“碳中和”項目。

設置更高的年度碳減排目標

盡管2019 年我國單位GDP 碳排放比2005 年和2015 年分別下降48.1%和18.2%，超額完成之前設置的目標，但橫向對比，我國單位GDP 碳排放較高，是世界平均水平的3 倍多、歐盟的6 倍多，人均碳排放超過了部分發達經濟體（如英國、法國）。隨著我國經濟、社會的發展，能源需求仍會有所增長。所以，未來我國必須降低單位GDP 碳排放強度。只有單位GDP 碳排放下降的速度高于GDP 年均增長速度，才能抵消能源消費增長帶來的碳排放增量，使CO2的排放不再增長。而要進一步降低CO2的排放存量，單位GDP 碳排放下降幅度則要更高。初步預計，未來40 年我國單位GDP 碳排放只有年均下降9%，才能實現“碳中和”的目標，比2005—2019 年年均下降4.6%的降幅高出約1 倍。

避免出臺“一刀切”、激進的碳減排措施

我國地區發展差異很大，不同地區經濟發展、行業結構、能源結構等基本情況均存在差異。“碳中和”是一個遠景目標，實現它是不能一蹴而就的，不能搞“一刀切”。要因地制宜，不同地區應有不同的“碳達峰”與“碳中和”時間表。我國有些地區的民生還依賴于高碳能源的生產與消費，在壓減高碳能源的同時各地要有配套的社會政策，避免這些人群陷入困境。

此外，要防止各地為早日實現“碳達峰”、“碳中和”目標出臺激進的、不符合本地實際情況的碳減排措施，互相攀比，搞碳減排競賽，大幅度減少煤炭、油氣等化石能源的產量與消費，導致出現因能源轉型力度過大、化石能源投資不足而帶來的能源短缺，損害經濟的發展。對此，國內外都有過經驗教訓。

例如，2020 年夏天，美國加州分區輪流停電，一個重要原因就是該州在大幅提高新能源發電比例、推進能源轉型的同時沒有實現正確的能源組合，最終導致缺乏充足的電力資源。2020 年，為完成當年能源“雙控”目標和“減煤”工作任務，我國浙江義烏市、溫州市等地推出措施，在一定條件下限制機關單位、公共場所、部分企業等用電。

出臺相關財政金融政策

增加與碳減排相關的資金投入

“碳中和”目標提出后，勢必通過目標任務分解和細化到各地，地方政府就成為能否實現目標的關鍵所在和必要條件。事實上，為推動碳減排工作，我國2010 年以來陸續開展了低碳城市試點工作，其間遇到的最大難題就是資金支持力度不足，資金缺口較大，地方積極性不高。

相關研究顯示，我國要在2030 年實現“碳達峰”，每年資金需求為3.1 萬億～3.6 萬億元，目前每年資金供給規模僅為5256 億元，缺口超過2.5 萬億元/年以上。要在2060 年前實現“碳中和”，需要在新能源發電、先進儲能、綠色零碳建筑等領域新增投資超過139 萬億元，資金需求量相當大。從我國政府財政資金來看，除清潔發展機制（CDM）項目的國家收入和可再生能源電價附加外，目前沒有直接與此相關的公共資金收入。因此，未來需要不斷完善與碳減排相關的投融資體制機制，增加資金來源和對地方的財政投入，助推地方“碳達峰”和“碳中和”。

設立低碳轉型或“碳中和”相關基金

推進能源轉型，實現“碳中和”，是有成本和代價的。由于我國地域遼闊，各地產業結構、資源稟賦的差異性，導致不同地方、行業、企業將面臨不同的約束與挑戰。例如，低碳轉型肯定會加速“去煤化”，就會有大量的職工要從煤炭等高碳產業鏈中轉移出來。對于山西和內蒙古等傳統的煤炭富集、經濟發展水平不高的地區來說，影響大、成本高，轉型陣痛更為明顯。這就需要借鑒歐盟的公平轉型機制，由國家設立低碳轉型或“碳中和”相關基金，通過專項資金對這些地方和群體進行傾斜。要幫助和支持這些地區傳統能源產業工人的培訓和轉崗，避免出現因低碳轉型而導致貧困化等社會問題和不利影響。

▲攝影/桂永志 楊志明

科學推進能源低碳轉型

樹立新的能源安全觀，更多關注技術層面風險

目前，我國能源安全風險集中體現在兩個方面。一是能源供給風險，主要是指石油、天然氣因對外依存度較高，對自然災害、國際金融危機、地緣政治等外部環境風險更為突出和敏感。二是技術層面風險，尤其是電力系統的安全穩定運行風險。

隨著“ 碳中和”目標的推進，由于零碳新能源大規模、大比例進入能源電力系統，我國所面臨的能源安全問題將發生重大變化，即能源安全從擔心國外供給轉為擔心國內供給，從能源供給風險轉為技術層面風險，理由如下。

一方面，新能源大規模應用后，油氣占比將有所降低。其對外依存度過高所帶來的外部風險將逐步降低，能源供給從油氣過高依賴國外進口轉化為能源自主供給比例加大。另一方面，新能源發電具有很強的波動性、不穩定性、隨機性。新能源大比例的發展和進入將對電力系統安全穩定運行造成巨大影響，一旦出現大面積和持續性長時間的陰天、雨天、靜風天，發生大面積電力系統崩潰風險的概率增大。

大幅降低煤炭直接消費

“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦特點，導致了我國經濟發展高度依賴高碳排放的煤炭，能源消費結構高碳化。2019 年，煤炭在我國一次能源消費中占比為57.7%，遠遠超過世界平均消費水平（30%）。盡管煤炭行業可以通過潔凈煤生產和相關工藝來降低碳排放水平，但要實現“碳中和”，必須大幅削減煤炭直接消費（特別是散煤消費），降低煤炭在一次能源消費中的占比，逐步擺脫對煤炭的高度依賴才是根本解決之道。

電力是我國碳排放主要來源，其中火電又占比最高。因此，在電力供給側，未來需要合理控制燃煤電廠的總規模，提升清潔電力在總發電量中的占比。在消費側，則要持續推進交通、供暖、工業、建筑等領域的電能替代工程，逐步提高居民生活消費占電力終端消費的比例。

▲提高能效、降低能耗是煉化企業最現實的減碳之路。攝影/萬 里

努力降低低碳能源的成本

能源是國民經濟最重要的基礎性投入之一，能源價格的變化對經濟、居民生活影響極大。在現有技術條件下，如果不計“外部性成本”，傳統能源的高效減排以及清潔低碳能源的利用勢必會導致整個能源使用成本的上升。此外，“碳排放權”市場的建立意味著傳統能源類企業將面臨高昂的成本，能源成本的上升必然傳導到能源品價格中。所以，實現“碳中和”要算“經濟賬”，通過加強清潔能源技術創新，加快能源體制機制改革，提高能源效率，設計有益于提升清潔能源企業競爭力的政策等方式，努力實現低碳能源的規模化，降低低碳能源的使用成本。

推動能源科技進步和創新

能源技術進步和創新是推動能源轉型的根本動力，也是實現“碳中和”的關鍵驅動力和必然選擇。研究表明，如果延續當前政策、投資和碳減排目標，現有低碳/脫碳技術無法支撐我國實現“碳中和”目標。因此，未來必須有革命性先進技術的突破和創新來支撐，并加快成熟低碳技術的推廣與應用。例如，加速可再生能源發電技術推廣；重點發展碳捕集利用與封存（CCUS）技術；加強儲能和智能電網等技術研發和擴大示范規模；加快新能源乘用車和氫燃料電池汽車的部署；研究重點區域/行業非CO2溫室氣體減排技術，形成全口徑的溫室氣體管控技術方案等。

推動電力與碳交易兩大市場建設

“碳中和”將推動風能、太陽能等零碳新能源發電進入規模化“倍速”發展，而新能源發電的規模化發展又依賴于兩大市場建設。

一是電力市場建設。受體制改革不到位、市場機制不健全、市場化程度低等影響，我國新能源發電一直存在限電、棄電等消納難的問題。因此，未來我國應加快建設中長期電力市場、電力現貨市場、輔助服務市場和可能的容量市場等，出臺新能源市場化的發展政策，在全國統一電力市場設計中統籌新能源市場機制，使各種電力資源都能在市場交易中實現其經濟價值，以促進新能源在更大范圍、全電量市場化消納。

二是碳交易市場建設。碳交易市場作為一種低成本減排的市場化政策工具，已在全球范圍內廣泛運用，主要有兩個功能。一是激勵功能，即激勵新能源產業或非化石能源產業以解決減排的正外部性問題；二是約束功能，即約束抑制化石能源產業，解決碳排放的負外部性問題，從而最低成本、最高效率地改變能源結構，提高能源效率，治理環境污染。

我國應在總結梳理之前碳交易試點工作經驗基礎上構建全國統一的交易市場，在碳排放配額、企業參與范圍、產品定價機制等做出系統性的安排，以達到優化資源配置、管理氣候風險、發現排放價格，從而低成本、高效率地減少碳排放的目標。

▲能源央企加快轉型步伐，布局發展氫能、風能、太陽能等零碳新能源業務。 供圖/勝利油田

優化產業政策

推進國內產業轉型升級和高質量發展

碳排放和產業結構之間，互相影響、互相作用。產業結構升級能夠減少碳排放、提升碳排放績效，碳排放又對產業結構升級有推動作用。我國作為“世界工廠”和制造業大國，工業產業既是傳統用能大戶，能源消費占總終端能源消費的2/3，又是我國CO2排放的主要領域，占全國總排放量的80%左右。工業產業中，鋼鐵、化工和石化、水泥和石灰以及電解鋁四個傳統產業的能源密集，碳排放相對較高。

因此，實現“碳中和”既要嚴格控制上述傳統高耗能、重化行業新增產能，優化存量產能，推動其進行節能改造，調整產品和產業結構，又要加快現代服務業、高技術產業和先進制造業、數字經濟等新興產業發展。要依靠技術進步和創新驅動產業增長，促進傳統產業的低碳轉型，大力發展新型綠色低碳經濟，推進產業結構調整和升級，降低工業產業的能源消費和碳排放，逐步實現經濟增長和碳排放的脫鉤。

推動煤炭、油氣等傳統化石能源企業轉型

目前，我國有近10 家能源央企，數百家從事煤炭、油氣為主要業務的國有化石能源企業。“碳中和”目標的提出，將倒逼這些化石能源企業進行深度變革并加快轉型步伐。

一是將碳排放納入到績效考核、投資決策、資產配置等公司運營的方方面面，實現生產運營過程各個環節的低碳化；二是加速調整企業未來的經營戰略，加快布局發展氫能、風能、太陽能等零碳新能源業務，努力將企業打造成能源技術服務的提供商，而不是能源資源的提供方，實現提供能源產品服務的低碳化；三是以數字化和低碳化相結合，充分利用物聯網、大數據、云計算、人工智能技術等先進技術手段，以創新來推動傳統化石能源企業轉型，適應與引領“碳中和”目標的實現。