黃益平：金融監管改革迫在眉睫

賀斌

“十四五”時期，中國金融改革將走向何方？

在北京大學國家發展研究院副院長、中國經濟50人論壇成員黃益平看來，金融改革的方向和中國經濟增長模式息息相關。當前，中國的經濟增長從要素驅動型走向創新驅動型，過去行之有效的金融體系不能適應新的經濟模式，需要開展金融創新，通過發展資本市場、運用數字技術及創新銀行業務等，改善對創新型企業、中小微企業的金融支持。

2021年全國兩會前夕，黃益平在接受《中國新聞周刊》專訪時指出，“中國的金融改革要繼續往前走，從大的方向來說，就是要完成金融市場化改革的進程。”

從長遠來看，風險主要出現在金融創新領域

中國新聞周刊：在你看來，“十四五”期間，中國金融改革的主要任務是什么？

黃益平：實際上，中國金融改革的主要任務，早在十八屆三中全會就已經明確了。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于“完善金融市場體系”部分，提出了11項改革內容，我理解主要包括三個方面：

一是發展多層次的資本市場，提高直接融資的比重，其目的是讓金融更好地為創新活動服務。

二是要開展市場化改革。簡單地說，將來無論是金融資源的配置或者是定價，都應該由市場來決定，更為重要的是不同市場主體之間能公平競爭。

三是守住不發生系統性金融危機的底線，摒棄過去靠持續高增長和政府兜底來防范和化解風險的辦法，而是靠高效的監管。現在的問題是監管框架已經搭建，但對于某些潛在風險，還是沒有管住。

所以，我認為下一步金融改革主要有兩大任務：一是改善金融對實體經濟的支持，二是守住不發生系統性金融危機的底線。要完成這兩大任務，就要求金融體系完成市場化改革，這是非常艱巨的任務。

中國新聞周刊：在“十四五”期間，金融風險主要會在哪些領域出現？

黃益平：我認為，最容易出金融風險的地方，就是現在已經看到風險，但沒有太多處置手段的地方。從短期來看，我最擔心的首先是中小銀行。過去一年多時間里，經濟本來就受到沖擊，加上政策性貸款較多，中小銀行向小微企業發放信貸大幅增加，今年不良率會上升可能會是大概率事件。同時，債券違約也可能會增加。

還有一個值得關注的風險，去年歐洲央行和美聯儲重新回到零利率，貨幣政策極度量化寬松，大量資本流向包括中國在內的新興市場國家，使得我們的流動性充裕、人民幣升值、利率下降、資本市場繁榮。一旦歐洲央行和美聯儲開始調整貨幣政策，屆時資本回流，本國貨幣升值，利率回升，資產價格下調，就會造成中國金融市場的不穩定。這是未來兩三年內，我們需要高度關注的兩個風險。

2020年9月24日，在上海舉行的全球高級別金融科技大會“外灘大會”期間，人們體驗展出的各種金融科技。圖/IC

從長遠來看，第一，風險主要出現在金融創新的領域。金融創新其實是可以管住的，但現在的監管體系盡管做了很多工作，卻并沒有真正管住，甚至可能會對金融創新造成一些沖擊，這將是一個潛在的風險。

第二，房地產市場已經變得很不確定，宏觀數據來看風險已經很大了，但很多城市的房價還在瘋漲，不知道什么時候出現拐點。如果房地產市場出現大的回調，也可能是很重要的金融風險。

中國新聞周刊：金融市場化改革提了很多年，現在再次提出，是否意味著這個問題變得更為迫切和突出？

黃益平：為什么會感到更加迫切，因為中國經濟增長模式的巨大改變，導致兩大問題的出現。

第一個問題是，金融為什么不支持實體經濟？在由銀行主導的金融體系之下，中國的資本市場相對較為欠缺，政府的干預較多，而監管相對較弱。過去，由于是粗放式的增長，借助低成本的優勢，無論產品、市場、還是管理，風險都不太大。所以，過去這套金融體系在支持中國經濟增長方面取得了不錯的效果。但是到了現在，創新變得很重要，這套體系能不能有效地支持經濟創新，將是一個新的問題。

第二個問題，如何守住不發生系統性金融危機？過去幾十年，我們可以很自豪地說，作為全球主要的新興市場，中國可能是唯一一個沒有發生過大的金融危機的國家。盡管也曾出現過一些問題，但在高速的發展中解決了一部分，加上有政府兜底，一些風險沒有爆發。但是現在，這種模式已經難以持續，我們需要靠監管來守住不發生系統性金融危機的底線。

去年，中央提出對資本市場的三條監管原則，“建制度、不干預、零容忍”，我認為這是很大的進步。作為監管，首先關注的是規則，而不是市場價格。如果有問題，監管一定要下得去手，也就是“零容忍”。

中國新聞周刊：過去幾年，中國的金融科技和金融創新發展很快，相比之下，監管顯得略為滯后，如何看待這個問題？

黃益平：首先，金融科技確實解決了一些問題，與此同時，金融科技也帶來了一些風險。但任何金融交易都會有風險，這就是金融的本質，這也是為什么所有金融交易都應接受監管的原因。

金融科技的創新肯定是市場遠遠快于監管，監管永遠跟不上市場，這是全世界的普遍規律。但這并不意味著創新可以不受任何約束。任何一種金融交易出現，不管能不能看得清，不管認為好或不好，監管都應該有一個態度。如果認為風險很大，就不能給予許可。如果一時看不清，但預計有一點好處，可以在監管的觀察和監測下，給予部分的許可，也就是現在各國推行的“監管沙箱”。

因此，任何金融交易，無論是用新技術手段還是傳統手段，都必須納入監管。同時，金融監管改革就是要從過去以機構監管為主，向功能監管轉變，只要有新的金融業務出現，就必須納入監管。

中國新聞周刊：如何建立一個和金融創新相適應的金融監管模式？

黃益平：1992年以來，我們一直在建立一套現代的金融監管體系，現在框架都建立起來了，都會管流動性、管資本充足率，也開展現場檢查和場外監管，但實質性的監管還比較弱，對于很多風險尚未關注。

所以我認為，金融監管改革，首先是要有明確的監管目標，就是維持公平交易，維持金融穩定，保護消費者的利益。金融監管是一個專業化的工作，如果只是跟在宏觀調控的指揮棒后面轉悠，一定是會出問題的。所以要簡化工作目標，讓金融監管專業化。

第二，要給監管足夠的權限。我一直認為，監管部門一定要有“牙齒”，發現問題后能夠有手段懲罰或者維持金融秩序，這一點非常重要。

第三，要開展問責。現在暴露的一些金融問題，除了直接責任人受到問責和懲戒之外，監管部門很少會被問責，使得監管部門在管與不管之間并沒有太大的壓力和動力。在明確目標和擁有權限的前提之下，如果還是監管不好，監管部門也應承擔一定的責任。

提高直接融資比重，將更有利于創新

中國新聞周刊： 在你看來，中國發展多層次資本市場，還有哪些問題亟待解決？

黃益平：中國過去的金融體系主要是由銀行主導，如果資本市場既不能為企業提供有效的融資支持，也沒有成為老百姓的有效投資渠道，那么離多層次資本市場的建立還很遙遠。

我認為，當前中國建立多層次資本市場最主要的問題是市場機制還不健全。從投資方來看，很多都是散戶行為。從融資方來看，對于企業造假、信息失真等行為，并沒有采取強有力的制裁措施。這些都表明中國的市場機制尚未有效地建立起來。

市場機制的有效運行是一個完整的體系，包括誰來融資，誰來投資，在市場中如何運作，監管部門如何規范市場行為、保障市場的公平交易等。去年中央提出資本市場監管“建制度，不干預，零容忍”的9字方針，我覺得是切中要害的，如果真能落地，可能是將來形成好的資本市場機制的重要基礎。

中國新聞周刊：今年是“十四五”規劃的開局之年，在你看來，重點應在哪些領域率先發力？

黃益平：從政府的角度，重點還是金融市場化改革和金融監管改革。在開局之年，金融市場化改革方面可以做一些具體的事情，比如風險定價的問題。過去幾年，政府要求商業銀行每年下調對中小微企業的貸款利率，其出發點是很好的，但不可持續。

我覺得，無論是銀行還是數字金融機構，要能持續大量地為中小微企業和民營企業提供融資，必須具備兩個條件：一是要做好風險控制。既要鼓勵和支持創新，也要實行市場化的風險定價。中小微企業信貸風險較高，利率水平也應該相對靈活一些。短期內監管部門可以要求金融機構壓低利率，但如果已經壓到市場水平以下，將不利于調動金融機構積極性，還可能帶來風險。二是鼓勵公平競爭，但這個問題不能一蹴而就，可以朝著那個方向努力。

現在迫在眉睫的是金融監管改革，要明晰監管的責任，一旦有風險，監管部門應該想辦法去識別、去化解，一定要讓監管部門承擔起責任來。

此外，金融開放在“十四五”期間的金融改革中也非常重要。“十四五”期間的重點，一是應該實現資本項下人民幣可兌換，二是人民幣國際化再出發。通過金融開放，為中國形成多層次資本市場提供助力。在這兩個方面，今年開始應該會有明顯的加速。