民法典對(duì)政府依法行政提出新要求

金國(guó)中

《中華人民共和國(guó)民法典》于今年1月1日正式實(shí)施。民法典的實(shí)施不僅會(huì)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活領(lǐng)域產(chǎn)生重大意義，也將在規(guī)范政府行為、推進(jìn)依法行政方面產(chǎn)生重要的積極作用。

中共中央政治局2020年5月29日就“切實(shí)實(shí)施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政裁決等活動(dòng)，提高依法行政能力和水平。

關(guān)于民法典對(duì)規(guī)范政府行為、推進(jìn)依法行政的意義，近期一些知名憲法行政法學(xué)家、民法學(xué)家作出細(xì)致闡述。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授胡建淼：民法典也是政府依法行政的法律依據(jù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)谝欢ǔ潭壬洗嬗羞@樣的誤解：作為行政主體的政府機(jī)關(guān)屬于公權(quán)力主體，其行政行為是公權(quán)力行為，所以，依法行政的法律依據(jù)就限于行政法，民事法律規(guī)范不可能也不應(yīng)該成為依法行政的法律依據(jù)。實(shí)際上，民法典也是政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)。

第一，民法典是劃定政府機(jī)關(guān)公權(quán)力邊界的法律依據(jù)。法律規(guī)定由社會(huì)主體自主決定的事務(wù)、由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，政府機(jī)關(guān)就不得用行政權(quán)力去干預(yù)。政府機(jī)關(guān)不得對(duì)無(wú)須國(guó)家管控的事務(wù)設(shè)定行政許可，不得代替業(yè)主處分物業(yè)權(quán)益，不得對(duì)市場(chǎng)價(jià)格設(shè)定強(qiáng)制性價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，更不得以行政權(quán)力插手民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛。民法典無(wú)疑為政府機(jī)關(guān)劃定公共事務(wù)與社會(huì)個(gè)人事務(wù)的界線，正確處理好國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，提供了重要的法律依據(jù)。

第二，民法典對(duì)政府機(jī)關(guān)的某些行政行為直接提出了要求。如民法典第212條、第213條和第223條對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政登記及收費(fèi)作出了規(guī)定；第218條對(duì)政府登記機(jī)關(guān)的信息公開提出了要求；特別是第117條規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”，民法典直接為政府機(jī)關(guān)的行政征收征用這一行政行為提出了法律上的具體要求。

第三，民法典為政府機(jī)關(guān)對(duì)民事權(quán)利的保護(hù)和確認(rèn)提供了法律依據(jù)。公安機(jī)關(guān)從事治安管理，正是對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)，土地管理部門對(duì)《土地管理法》的執(zhí)法，正是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的行政保護(hù)。當(dāng)事人的結(jié)婚權(quán)和離婚權(quán)無(wú)疑是民事權(quán)利，但是這一權(quán)利要通過(guò)政府民政部門的婚姻登記才能實(shí)現(xiàn)和確認(rèn)。

第四，民法典直接阻卻政府機(jī)關(guān)行政行為對(duì)民事權(quán)利可能產(chǎn)生的不法侵害。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為不法侵害了民事主體的民事權(quán)利，如違法處分當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)、違法限制公民的婚姻自主權(quán)等，民事主體就可以行政相對(duì)人的身份申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

第五，民法典直接為民事主體從事民事活動(dòng)設(shè)定了行政法義務(wù)。如民法典第86條規(guī)定：“營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”它表明，民事主體從事民事活動(dòng)，也必須依法接受政府的行政監(jiān)管，參與行政法律關(guān)系。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，政府機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，不僅要依據(jù)行政法律規(guī)范辦事，同時(shí)也要依據(jù)民法典辦事；不僅要堅(jiān)持行政法原則，同時(shí)也要遵循和體現(xiàn)民法精神；不僅要尊重和保護(hù)行政相對(duì)人在行政法上的各種權(quán)利，同時(shí)也要尊重和保護(hù)民事主體的各項(xiàng)民事權(quán)利。

中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)馬懷德：以實(shí)施民法典為契機(jī)推進(jìn)法治政府建設(shè)

實(shí)施好民法典，需要按照民法典的要求，加快制定修改相關(guān)行政法律法規(guī)，發(fā)揮綜合性法律規(guī)范在全面依法治國(guó)中的重要作用。

一是如何認(rèn)識(shí)民法典中的行政法規(guī)范

進(jìn)入民法典時(shí)代，如何認(rèn)識(shí)民法典中的行政法規(guī)范是擺在行政法研究者面前的首要問(wèn)題。通覽民法典，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其中有相當(dāng)多內(nèi)容涉及行政法規(guī)范。民法典中，政府有時(shí)作為民事主體出現(xiàn)，比如政府承擔(dān)防止性騷擾義務(wù)、保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯等；有些情況下，民法典規(guī)定了政府的行政法義務(wù)，比如突發(fā)事件應(yīng)急處置中民政部門要為居民提供必要生活照料措施、物權(quán)登記過(guò)程中政府履行的登記職責(zé)、政府實(shí)施征收征用措施、行政機(jī)關(guān)對(duì)高空拋物的調(diào)查職責(zé)等。各級(jí)行政機(jī)關(guān)開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二是行政法如何回應(yīng)民法典的要求

實(shí)施好民法典，需要進(jìn)一步完善民法典涉及的行政法律制度，實(shí)現(xiàn)民法典和行政法的有效銜接，做到法法銜接。比如，民法典規(guī)定，對(duì)高空拋物行為公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查，這實(shí)際上是要求行政機(jī)關(guān)履行行政法職責(zé)，需要行政法律法規(guī)對(duì)此作出相應(yīng)規(guī)定。再如，動(dòng)產(chǎn)抵押、婚姻登記、建筑物住宅的續(xù)期、政府協(xié)助成立業(yè)主委員會(huì)選舉委員會(huì)、個(gè)人信息保護(hù)等方面，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量行政職責(zé)和義務(wù)，需要制定或者修改相關(guān)行政法律法規(guī)予以回應(yīng)。還有，民法典強(qiáng)調(diào)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，到底如何操作實(shí)現(xiàn)就需要通過(guò)行政法來(lái)具化安排。在個(gè)人信息保護(hù)方面，這部分內(nèi)容屬于民法范疇，當(dāng)個(gè)人信息受到侵犯時(shí)，可以通過(guò)法院起訴，以制止侵權(quán)行為或者獲得賠償。但是對(duì)個(gè)人信息權(quán)利侵犯嚴(yán)重到一定程度時(shí)，就構(gòu)成了對(duì)公共秩序的侵害，需要行政權(quán)力介入并加以防范。

三是以實(shí)施民法典為契機(jī)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)

實(shí)施好民法典是全社會(huì)的事情，黨政機(jī)關(guān)同樣有義務(wù)遵守執(zhí)行。在民法典實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)具有兩種角色。一是作為民法典規(guī)范的義務(wù)主體，要自覺(jué)遵守、嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)范，履行好法律規(guī)定的政府行政職責(zé)和行政職權(quán)；二是作為國(guó)家行政管理主體，要堅(jiān)持以人民為中心的思想，充分認(rèn)識(shí)和尊重民事主體的各項(xiàng)權(quán)利，維護(hù)其合法權(quán)益。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。

中國(guó)人民大學(xué)教授王利明：民法典具有規(guī)范公權(quán)力的作用

民法典的實(shí)施和政府行政機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系，民法典作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的基礎(chǔ)性法律，也構(gòu)成行政機(jī)關(guān)行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺。

一般認(rèn)為，保障私權(quán)是由民法典等民事法律實(shí)現(xiàn)的，而規(guī)范公權(quán)是由公法承擔(dān)的，但實(shí)際上，民法典也通過(guò)確認(rèn)和保護(hù)私權(quán)，起到了規(guī)范公權(quán)的作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把遵循民法典作為依法行政的重要內(nèi)容。

一是依法行政必須要尊重私權(quán)

民法典所確立的公民、法人所享有的各項(xiàng)私權(quán)，就是為行政機(jī)關(guān)確立了依法行政的界限。判斷行政機(jī)關(guān)是否做到了依法行政，很大程度上就是要看行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，是否尊重了民法典規(guī)定的各種私權(quán)。如果行使行政權(quán)時(shí)損害了民法典規(guī)定的老百姓所享有的合法權(quán)利，則該行政行為的合法性存疑。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分正當(dāng)?shù)暮贤男信c經(jīng)濟(jì)詐騙、正當(dāng)融資與非法集資、產(chǎn)權(quán)糾紛與惡意侵占的界限，不得非法查封、隨意扣押他人的財(cái)產(chǎn)；更不得利用刑事手段查收經(jīng)濟(jì)糾紛案件，損害民營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

二是依法行政必須依法限制私權(quán)

一是限制必須于法有據(jù)，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的規(guī)定。二是限制私權(quán)還必須遵守法定程序。三是要遵守比例原則，限制不得過(guò)度。比例原則要求行政權(quán)力對(duì)權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)合比例、適度、合理。

三是依法行政必須要依法行使職權(quán)、維護(hù)私權(quán)

民法典所確立的老百姓的各項(xiàng)私權(quán)，多數(shù)都依靠行政機(jī)關(guān)的積極作為來(lái)維護(hù)，尤其是在權(quán)利遭受損害時(shí)，更需要行政機(jī)關(guān)的積極幫助。因此，行政機(jī)關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，履行民法典規(guī)定的法定義務(wù)，以保護(hù)老百姓人身、財(cái)產(chǎn)安全。

四是依法行政必須要善用民事方式遏制違法行為

民法典全面確認(rèn)與保障私權(quán)，可以調(diào)動(dòng)各類主體參與國(guó)家與社會(huì)治理的積極性，充分發(fā)揮其國(guó)家治理作用，有利于實(shí)現(xiàn)更好的治理效果。私權(quán)保護(hù)也是一種管理的模式，甚至可能是治理無(wú)序狀態(tài)的最佳選擇。在因環(huán)境污染和生態(tài)破壞同時(shí)損害特定民事主體的權(quán)益時(shí)，？鼓勵(lì)受害人通過(guò)請(qǐng)求損害賠償?shù)姆绞胶葱l(wèi)其權(quán)利，？也可以成為實(shí)現(xiàn)良好治理效果的一種有效手段。

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)龍衛(wèi)球：政府要尊重民事權(quán)利和市場(chǎng)作用

民法典出臺(tái)，會(huì)在觀念、體制和具體方面，給政府的依法行政帶來(lái)較大改變，特別是提出更高、更積極的協(xié)作要求。

首先，民法典出臺(tái)對(duì)依法行政在觀念上產(chǎn)生重要影響。過(guò)去，我國(guó)具有強(qiáng)烈的行政國(guó)家色彩，但隨著改革開放和市場(chǎng)發(fā)展，民法治理意義凸顯。將來(lái)對(duì)行政法和依法行政的理解，應(yīng)該從行政國(guó)家觀念轉(zhuǎn)向以民法國(guó)家觀念為主的治理觀念模式。

其次，民法典出臺(tái)對(duì)政府的依法行政會(huì)產(chǎn)生體制上的重要影響。對(duì)依法行政來(lái)說(shuō)，民法典規(guī)定的個(gè)人權(quán)利，要求政府予以體制性的尊重。這些不僅構(gòu)成對(duì)行政執(zhí)法的限制，也構(gòu)成行政立法的限制。原則上，民法典確立的這些民事權(quán)利，不得由行政法任意克減，更不允許行政活動(dòng)任意侵犯。行政立法因此必須有明確的憲法和立法法的依據(jù)，其執(zhí)法必須嚴(yán)格遵循規(guī)定條件和程序，在不清晰時(shí)必須立即回到尊重民法典體制性規(guī)定上來(lái)。

再次，民法典基于上述觀念和體制的確立，在依法行政中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為一系列具體要求。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)體現(xiàn)為行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)主體特別是中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和機(jī)會(huì)的平等對(duì)待和保護(hù)，因此與民事權(quán)利直接或間接保護(hù)相關(guān)。民法典在營(yíng)商環(huán)境方面，對(duì)依法行政提出了兩個(gè)新的要求：一是要更加尊重民事權(quán)利和民事活動(dòng)。行政行為應(yīng)當(dāng)協(xié)同這種要求，以維護(hù)并促進(jìn)民法典上民事權(quán)利和民事活動(dòng)為基本遵循。二是應(yīng)當(dāng)更加積極作為，特別是應(yīng)該注意在資源配置上切實(shí)發(fā)揮好市場(chǎng)的決定性作用。在涉及資源配置時(shí)，相關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)決定性角度積極依法行政，不僅防止亂作為，也要避免不作為。

（摘自2月2日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。作者為該報(bào)記者）