落實新發展理念，高質量推進城市更新

文/九三學社 賴 明

賴 明，全國政協常委、副秘書長、提案委員會副主任，九三學社中央副主席，教授，《城市住宅》編委會主任

0 引言

黨的“十八大”以來，習近平總書記高度重視城市建設工作，指出“要完善城市化戰略，把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標，更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居。”

“十四五”時期是我國在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個5年。黨中央科學研判我國發展新形勢，明確提出“十四五”時期經濟社會發展要以“高質量發展”為主題。

“十九屆五中全會”提出要推進以人為核心的新型城鎮化，實施城市更新行動，推進城市生態修復，完善城市功能，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展；強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市；提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。

1 新時代實施城市更新意義重大

城鎮化是現代化的必由之路，是重要的內需潛力和發展動能。改革開放以來，我國城鎮化水平顯著提高，城市發展質量明顯改善，城市建設取得舉世矚目的成就。

1）城市規模顯著擴大 截至2019年底，全國城市共679個；城市建成區面積6.03萬km2，常住人口城鎮化率達60.60%。

2）住宅建設成就斐然 2019年，城鎮人均住房面積達39.80m2。“十三五”期間，全國棚改累計開工預計超2300萬套，幫助5000多萬居民搬出棚戶區住進樓房。截至2019年底，3800多萬困難群眾住進公租房。2019年以來，中央財政補助各地改造城鎮老舊小區5.8萬個，惠及居民約1043萬戶。

3）基礎設施建設加強 截至2019年底，我國城市人均道路面積17.36m2；軌道交通建設發展突飛猛進，有41個城市開通軌道交通，運營線路總長6058.90km；城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達98.80%，97.30%，96.80%及99.20%。

4）人居環境不斷改善 截至2019年底，我國城市人均公園綠地面積14.36m2，城市建成區綠化覆蓋率達41.51%。

在經濟高速發展及城鎮化快速推進過程中，我國城市發展片面追求速度和規模，采取“大量建設、大量消耗、大量排放”和“大規模房地產開發”的城市建設方式，城市規劃建設管理“碎片化”問題嚴重，城市整體性、系統性、宜居性、包容性及生長性不足，人居環境質量較差，某些大城市“城市病”問題突出。

當前，我國城鎮化已進入高質量發展階段。2019年底，我國常住人口城鎮化率達60.60%，部分東部沿海發達城市常住人口城鎮化率已超過70.00%，但部分存量空間功能品質與現代化發展不適應，尤其是新冠肺炎疫情期間暴露出諸多短板，亟須推進城市更新，逐步從“外延式擴張”轉向“內涵式發展”。

城市更新是新時代城市工作貫徹新發展理念、轉變發展方式、構建高質量城市發展新格局的必然抓手。

1）有利于滿足人民群眾對美好生活的向往 新時代人民群眾對美好人居環境的要求日益增長。城市更新是以高質量發展為目標、以滿足人民宜業宜居需求為核心的系統工程，著眼于完善生活功能，補齊公共設施短板，將存量片區打造為高品質生活空間。因此，城市更新是堅持以人民為中心，滿足人民群眾美好生活需求的重要抓手。

2）有利于實施擴大內需戰略，為做好“六穩”工作、落實“六保”任務提供支撐 實施城市更新行動，推進城市建設領域的民生工程和發展工程，有利于培育發展新動能，暢通國內大循環，形成新的經濟增長點。以建筑業為例，2019年建筑業總產值、增加值分別達24.84萬億元及7.09萬億元。建筑業增加值占國內生產總值的比重保持在6.60%以上，帶動上下游50多個產業發展，為全社會提供超5000萬個就業崗位，建筑業從業人員占全國就業人員的比例超7.00%。

3）有利于增強城市防災減災能力 目前地方防災規劃基本考慮城市面臨的多種災害類型，但仍以傳統自然災害防治為主，對未來可能出現的重大突發疫情、極端氣候等新型災害缺乏判斷。新時代的城市更新著眼于完善城市安全功能，大大增強防災減災能力。

4）有利于適應未來發展需要 新時代的城市更新著眼于運用現代技術，完善城市生態功能和人文功能，加快城市便利化、人性化設施的普及。對于適應未來智慧城市、綠色低碳發展需要，應對城市人口增長和結構變化趨勢，增強城市特色和文化內涵等具有重要意義。

2 城市更新中存在的問題

近年來，上海、北京、深圳、廣州等城市因地制宜，陸續開展城市更新規劃與實踐，在推進城市高質量發展方面積累了經驗。但對大多數地區而言，城市更新是新生事物，在實踐中面臨不少現實困難及問題。

1）認識不到位 在城鎮化進程中，許多城市和地區重數量不重質量，重建設不重管理。部分地區存量片區改造缺乏整體規劃，未將城市更新工作融入城市國土空間規劃、產業轉型升級、生態環境保護和人文歷史傳承等工作全局。個別區域仍停留在大拆大建階段，或在城市更新改造中對城市歷史文化價值和特色風貌保護不足。部分地區未綜合考慮地上地下和軟件硬件的系統改造，未統籌考慮居民的生活便利及安全需要。城市防災減災未得到應有重視，如武漢在疫情期間，專業救治醫院1張病床平均日產醫療廢物3～5kg，是平時的2～3倍。以火神山醫院為例，1000張病床每天產生的醫療廢物峰值約500桶（240L/桶）。面對突如其來的新型病毒，城市醫療廢棄物處理難題凸顯。

2）條塊分割、管理體制不順 城市更新工作涉及面廣，廣州市政府為加強部門協同，2015年成立全國首個城市更新局，但因機構改革于2019年進行拆并；目前城市防災規劃編制體系大多針對單災種進行編制并最終匯總或融合于各層級規劃中，由于缺乏統籌協調，未對不同災種的防災規劃進行系統整合，在應對災害時，各級單位難以迅速響應并及時協調應對措施。

3）機制有待完善 多數地區在規劃設計城市更新項目時，以財政出資的公益性改造項目為主，缺乏市場化運作、多元主體參與的經營性改造項目，不僅影響改造項目對經濟增長的拉動作用，而且導致不少地方政府可供投入的財力有限，難以持續推動各類改造項目順利實施。

3 對我國城市更新的思考

1）進一步提高認識 習近平總書記在“浦東開發開放30周年”慶祝大會發表重要講話，指出要提高城市治理現代化水平，開創城市建設新局面；提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創新，加快建設智慧城市，率先構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系；把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程。堅持新發展理念，把以人為本、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市更新全過程；堅持經濟與社會、文化、生態協調發展，城鄉統籌安排。

2）加強統籌規劃 在“十四五”規劃和新一輪國家新型城鎮化規劃中，應把城市更新作為推動城市可持續發展的重要任務，明確發展方向和主要內容，因地制宜設計實施路徑。研究制定城市更新相關指導意見，適時開展城市更新試點示范工作，統一指導各地分類、分階段推進城市更新，避免“大拆大建”等不當做法。各級地方政府相關部門應加強城市更新與區域國土空間、人口發展等相關規劃的銜接，明確城市更新總體目標、發展方向和實施策略，協調城市更新與棚戶區改造等其他存量土地開發模式的關系，以及城市更新規劃體系內部的上下銜接。

3）創新體制機制，加強支持性政策研究 拓寬資金支持渠道，健全投融資機制。發揮中央預算內投資相關專項資金和國家城鄉融合發展基金作用，加大支持老舊小區改造、社區公共服務等薄弱環節建設，對城市更新項目予以傾斜支持。引導開發性、政策性及商業性金融機構加大中長期信貸支持，促進多元化投入支持新型城鎮化建設。健全市民參與城市建設決策的體制機制，城市更新要充分尊重市民意見，聽取各方面建議，開展科學評估論證，避免“大拆大建”。要通過“共享經濟”和“共享服務”，讓建筑為更多人服務，從總量上適當減少新建建筑。城市更新需注重帶動社區治理能力提升，習近平總書記說“人民城市人民建、人民城市為人民”。推進城市更新，要力戒表面文章，堅持城市更新的根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。近年來，福建、廣東等地陸續開展“共同締造”活動，以城鄉社區為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環境的實事、小事為切入點，以建立和完善全覆蓋的社區基層黨組織為核心，以構建“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的城鄉治理體系、打造共建共治共享的社會治理格局為路徑，發動群眾“共謀、共建、共管、共評、共享”，最大限度地激發人民群眾的積極性、主動性、創造性，改善人居環境，凝聚社區共識，塑造共同精神，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

4）保持城市特色，延續歷史文脈，尊重差異性，提倡多樣性 習近平總書記強調，城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，突出地方特色，注重文明傳承、文化延續。城市更新的目的不僅是改造城鎮面貌，更是為了讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。城市更新要切實做到在保護中發展，在發展中保護。如浙江烏鎮在維護傳統水鄉特色、弘揚水鄉文化精神的前提下開發高端旅游產品，保留部分原住居民，提供就業崗位，保留傳統香市節等重要活動，在城市更新的同時，地方特色也得到保護與傳承。近年來，其又探索互聯網創新融合發展的智慧城鎮建設之路，成就新時代的烏鎮特色。

5）采用先進科學技術，實現高質量可持續發展 充分利用數字經濟發展機遇，推動智慧城市建設。綜合利用大數據、云計算、移動互聯網技術，將智慧城市理念貫穿至城市更新規劃、建設、管理、運營的全過程，加強城市更新全流程智慧化管理。促進智能交通與智慧城市協同發展。據有關方面預計，2030年我國電動汽車產銷量將達1500萬輛，保有量達8000萬輛。通過網聯化、智能化及出行服務的創新，推動新能源汽車與智能交通、智慧城市融合，將有助于未來城市交通變革。推進城市綠色發展，在城市更新過程中全面落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，多措并舉推進綠色發展、循環發展、低碳發展，包括：制定城市“碳中和”路線圖，并作為城市更新行動的主要目標加大實施力度；積極推廣節能低碳減排技術，實施綠色建筑、綠色交通、綠色基礎設施行動，推進綠色低碳生態城區建設，培育和扶持綠色低碳建筑產業和技術服務業發展；加快可再生建筑領域規模化應用；加強城市河湖和水生態環境保護，改善城市水生態環境等。

6）堅持以人為本，提供便捷完善的生活服務配套 《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》頒布實施后，進一步健全社區服務、文化活動、商業網點等基礎保障類生活圈的服務設施配套，為滿足社區群眾日常基本生活需求提供有力保障。近年來，成都市以“城市有機更新”模式為主線，推動發展“生態+公交+文化”的城市建設“ETC模式”和軌道交通城站一體化開發的“TOD模式”，統籌推進城市功能再造、形態重塑和產業重構，形成單一空間載體上生產、生活、生態、創新、休閑、消費等功能的融合統一，增強了普通百姓的空間歸屬感，進而引領市民生活方式變革，使市民能靜下心來、慢下腳步，親近自然、享受生活。根據百度幸福實驗室大數據分析，2019年成都超越北、上、廣、深成為“城市吸引力最強市”和“幸福就業強市”。

7）統籌發展與安全，提升城市防災能力 安全是城市發展最基本需求，為更好防范應對各種不確定風險，城市區域空間發展應做好適度留白。國土空間規劃應充分考慮城市發展和防災功能的潛在需求，預留生態用地，做好城市用地規劃的彈性控制，包括：加強城市防洪減災監測預警體系建設，強化數字信息技術對排水防澇工作的支撐，完善城市防洪排澇應急預案，提高防災避險意識和應急自救能力；加強公共衛生的應急準備和規劃，形成功能布局合理、服務設施完善、方便社區居民的公共衛生服務網絡等。

8）強化城市環境基礎設施短板 城鎮化推進導致生活污水、生活垃圾快速增加，使環境基礎設施建設不平衡、不充分問題日益凸顯，我國環境基礎設施仍有提升空間。要強化生活污水、生活垃圾、醫療垃圾處理設施建設短板，尤其是消除收集管網空白區。要強化處理設施短板，充分重視中西部環境基礎設施建設短板。按“景區化、景觀化、可進入、可參與”理念，建設山水生態公園場景，推進城市綠化體系建設。

4 結語

城市更新是一項系統工程，需久久為功。應統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展的持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性；統籌政府、社會、居民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，以新發展理念為指導，切實高質量推進城市更新工作。